转型期我国政府形象塑造机制创新研究

□ 张西勇，张丽伟

（⒈聊城大学，山东 聊城 252059；⒉燕山大学，河北 秦皇岛 066004）

转型期我国政府形象塑造机制创新研究

□ 张西勇1，张丽伟2

（⒈聊城大学，山东 聊城252059；⒉燕山大学，河北 秦皇岛066004）

政府形象塑造关系到政府的公信力，关系到政府对公众的亲和力与公众对政府的认同度。在传统社会向现代社会、农业社会向工业社会转型的过程中，为应对经常出现的各种突发事件，必须重视政府形象的塑造，保持对公众较强的公信力和凝聚力。也就是说，只有继续深化行政改革，强化政府的治理能力，加快公民社会建设和公民意识的培养，畅通公民参与政治的制度化渠道，才能塑造良好的现代民主政府新形象。

社会转型期；政府形象；权利意识；民主政府

政府形象是“政府这一巨型组织系统在运作中，即在自身的行为与活动中产生出来的总体表现与客观效应，以及公众对这种表现与客观效应所作的较为稳定与公认的评价。”[1］（p18）政府形象以政府自身的素质、行为和表现为基础，受公众价值意向、主观评判的影响，与政府自身形象的设计有直接关系，是政府的理念、行为及效果的集中体现。

一、转型期影响我国政府形象的因素

当前，我国正处在社会变革的历史时期，社会结构、运行机制和文化价值体系等都受到了一定程度的冲击，但新的社会整合机制却未能及时、迅速地建立起来。在这个“黄金发展期”和“矛盾凸显期”并存的时代，政府对公共危机事件处理不当、少数公职人员的不当行为、公民参与政治的渠道不畅通等因素，严重影响了政府的公信力，损害了其在公众心目中的形象。

⒈频发的公共危机事件对政府形象提出了新的挑战。目前，我国正处在从传统农业社会向现代工业社会转轨的过程中，对许多方面进行的调整和改革必然引起一些领域突发事件的发生。特别是在经济发展过程中，由于没有很好地关注人与自然的和谐发展，在经济发展的同时对环境造成了较大的破坏，导致了一些自然灾害的发生。从全球范围看，无论是发达国家还是发展中国家，突发事件如地震、海啸、海难、火灾、爆炸、放射性物质泄漏等重大事故，各种传染疾病疫情等公共卫生领域突发事件，恐怖主义、社会暴乱、暴力冲突等都不断发生。很多危机对人民生命财产安全、经济发展造成了重大损失，甚至危及国家安全和社会稳定。

在现阶段，公共危机已成为政府行政环境的常态。在公共危机管理过程中，良好的政府形象是一种动力，可以取得公众的信任并激励公众共同克服危机；相反，可能影响公众的参与热情并失去公众的信任和支持，严重削弱政府处理公共危机的能力，甚至丧失其政治合法性。同时，政府形象也具有强化道德的功能，“没有任何一种组织形象会像不良的政府机关形象那样严重污染社会，因为政府机关负责公共事业管理，处于广大群众的视野之中。”[2］（p15）尤其在公共危机情境下，社会往往处于一种暂时的失序状态，如果政府形象不佳，则会加剧社会道德的滑坡，造成社会秩序的进一步失控；而一个良好的政府形象则可以起到稳定民心、控制局势的作用。所以说，在公共危机不断频发的社会转型期，如何提高各级政府应对公共危机的能力以塑造良好的政府形象，已引起了社会各界人士的普遍关注。

⒉某些公职人员职务行为不规范严重影响了政府形象。政府工作人员是政策的执行者，人们对政府的了解主要来自于政府工作人员的工作态度和工作行为。因此，公职人员的职业行为与政府形象有密切的联系，其良好的职业行为对树立良好的政府形象具有重要价值。一方面，公职人员的职业行为是影响政府形象的重要因素。韦伯认为，在现代国家中，真正的政府所以能使其发生效力者，既不在国会的辩论，亦非由于皇帝的赦令，而实系于有关日常生活的行政事务的推行。如果公职人员没有规范的职业行为，就不可能在人们心中树立起良好的政府形象。另一方面，公职人员个人及群体的职业行为又是政府形象的组成部分。在政府形象的诸多要素中，公职人员的职业行为是一个很重要的方面，公职人员的职业行为是政府形象的重要载体。公众正是通过公职人员的职业行为了解政府，形成政府的总体形象概念。

根据现代民主理论，公众是权力的所有者，政府是权力的受托者，因此，公职人员受公众的委托，实施公共管理活动，为公众提供优质的公共产品和服务，创造有利于社会发展和改善人民生活的优良环境，是他们的职责所在。公职人员除了在管理活动中得到应有的从业报酬之外，不应寻求其他额外的收益。但实际上，政府公职人员不是纯粹的“道德人”，他们也是理性的“经济人”，也在努力追求自己的利益最大化。在制度转轨的过程中，一些公职人员可能利用转型期监督机制不健全的漏洞进行“权力寻租”，利用权力谋取不正当利益。同时，某些公职人员受传统社会“官本位”思想的影响，官僚作风严重，服务意识薄弱，导致公车消费、公款吃喝、公费旅游“三公”现象突出。由于政府公职人员直接面对民众，他们不规范的职业行为影响了政府的公信力，败坏了社会风气，在一定程度上损害了政府“执政为民”的良好形象。

⒊公民权利意识的增强对政府形象提出了更高的要求。当前，在社会转型的过程中，经济利益被市场经济激活，民众的权利意识也在工业化的浪潮中复苏。特别是经济的发展、中产阶级的兴起和基层民主的发展，增强了公民的权利和法律意识，使公民在经济需求得到一定满足的同时，参与管理公共事务的热情不断高涨，他们希望通过参与公共事务管理来表达和维护自身的合法权益。而传媒咨询的发达和网络技术的发展使得年轻人较为容易获得更多的信息，从一个个公共事件中提高了分析、辨别能力，增强了权利意识，他们希望通过合法途径维护自身权益。

亨廷顿认为，“高度传统和高度现代化的社会都是十分安定的，恰恰是那种处于现代化过程中的社会最容易发生动乱”。[3］（p5）也就是说，处于社会转型期的国家更容易产生政治不稳定。如果社会动员和政治参与扩张的速度偏高，政治组织化和制度化的速度偏低，其结果只能导致政治体系不具有组织和疏导日益扩大的政治参与的机制和能力，这种“比例失调”是政治不稳定和无秩序的根源。这就要求我国的政治体系要具有弹性和高度整合的能力，要有组织和疏导日益扩大的政治参与的机制和能力，能把不同的利益团体都整合到政治体系中来，使他们产生为政治体系高效工作的内在要求和对政治体系的忠诚，并学会按民主的规则行事，支持政治体系，认同民主框架。正因为如此，民众对政府提出了更高的要求，他们希望政府的权力受到制约，能够保障公民的权利，树立更加规范、高效、廉洁、公正的政府新形象。

二、转型期影响我国政府形象的原因

任何一个民族都不可能割裂传统，因此，传统行政文化在政府形象塑造中起着尤为重要的作用。另外，政府与媒体监督之间没有形成良好互动，政府职能转换不到位也使转型期政府形象受到影响。

⒈“官本位”的传统行政文化催生了管制型政府的形象。传统中国实行君权至上的中央集权制度，政府在国家政治生活中居于主导地位，政府与民众的关系是单维度的，仅仅把公众当作统治与管理的对象，普通民众只能被动地服从政府的政策。科举制度进一步强化了政府官员的“官本位”意识，他们习惯以“父母官”的身份自居，更多地强调民众对政府应尽的义务，而忽略政府对民众应尽的责任。在这样的行政文化架构中，体现等级的“尊卑”与体现秩序的“礼序”成为社会稳定的维系因素，政府的一切管理行为都是为了维护统治者的统治。如今，这种思想虽然受到批判，但由于社会转型导致的价值失范，使其在行政文化层面的影响尚有残留。这种“官本位”思想“往往以鼓励牺牲个人利益来服从行政意志的方式出现，而不考虑政府是否真正为每一位社会成员提供了有效服务。”[4］随着行政国家的出现，政府对人类生活领域不断渗透和介入，自由将会缩小；政府的规模和权力过大，对公众生活干预过多，会对民主构成威胁。“现代文明要求个人放弃相当一部分对自己生活的控制权利，把它们交给非人格化的机构，个人自治权利缩小，为自己谋取福利的责任在相当的程度上被集体机构主要是政府来承担。社会契约赋予政府的责任是：做只有政府能做的事情并把它做好。如果政府缺乏足够的回应性和责任心，如果政府形成独立的利益，人们就会感觉到政府违反了社会契约所赋予的责任，人们就会失去对政府的信任”。[5］（p10）因此，在现代市场经济背景下，要求政府缩减规模，构建服务型政府已成为趋势，管制型政府已经失去了生命力，它的种种弊端也逐渐显露，如政府机构膨胀、行政效率低下、官僚主义作风盛行、管理成本不断增长等，这些问题的出现不仅损坏了政府的形象，而且降低了普通百姓对政府的支持率及信任度。

⒉政府与媒体之间没有形成良性互动影响了政府形象的塑造。随着互联网的普及、资讯技术的发展，公众能接触到更多信息，对政府形象的要求也越来越高，对政府的职能及政策实施也越来越关注。由于公众对政治的了解和认知通常经由大众传播媒介获得，进而形成自己的政治态度，因此，如果新闻媒介传播的是正面消息，就有助于政府树立良好的形象。根据传播学的信息传播原理，只有确保信源的精确和信道的顺畅，才能为媒体正确报道和舆论正确导向提供可能。在 “政府——传播媒体——公众”的信息传播模式中，作为信息源的政府居于主导地位，需要做的就是要有效地发挥大众传媒的传播功能。

目前，我国舆论监督虽取得了一些成绩，但仍存在许多问题。舆论监督和突发性事件报道往往是政府与媒体产生矛盾的环节。对于政府而言，从维护社会稳定的角度强调新闻的宣传价值，或者将新闻等同于宣传。从理论层面上讲，媒介监督只是舆论监督的一部分，为大众提供言论自由的通道或载体，是它的权利和义务，但现实情况是，由于媒体与政府的隶属关系，导致媒体的监督力度不足。这样，由于政府与大众传媒不能实现良性互动，媒介权力和政府权力往往结合在一起，使党政行为以舆论监督的形式出现，这既不利于整个社会以及公众理性精神的培养，也使得“正面宣传”的效果大打折扣，损害了政府与大众传媒的公信力，影响了政府良好形象的塑造。

⒊政府职能转变不到位，社会治理模式简单化，影响了政府形象。改革开放前的中国被称为总体性社会，高度集权的政治体制使得行政权力的触角深入到社会各个领域，国家掌握了社会中绝大部分资源的控制权和配置权，国家与社会高度一体化，政府包办了一切社会事务，“全能政府”色彩突出，具有明显的“极强国家、极弱社会的”特征。这种状况导致各种社会团体几乎没有生存与发展的空间和环境，公民社会发展缓慢。

随着计划经济向市场经济的过渡，中国社会进入转型期，旧体制逐渐被新体制所代替，政府职能也发生了转变，政府对经济的直接微观管理转变为宏观调控，政府在社会生活的其他方面也逐渐缩小了管制范围，“全能政府”逐渐向“有限政府”过渡，“管制型政府”逐渐向“服务型政府”过渡。同时，在社会治理方面改变策略，逐渐以服务代替管制，民主、有限、责任的政府形象逐渐取代全能、人治、低效的政府形象。

当前，政府在职能转变方面取得了很大进步，政府权力逐渐淡出市场，民主法制建设逐渐加强，政务公开逐步推开，新闻发言人制度的建立也进一步满足了受众的知情权。但也要看到，政府未能彻底完成其职能和角色的转换，政府越位、缺位、错位行为时有发生，个别官商相互勾结及政府工作人员寻租行为，官员滥用权力事例仍然存在。特别是在社会转型期的政治生态中，稳定压倒一切，“其他任何事情都要以稳定为基本前提，任何工作都要给维稳让路，为了维稳甚至可以不惜给正常经济发展、民众日常生活带来负面影响。”[6］由此出发，政府对社会群体利益分化的现实，对出现的利益冲突，没有完全担当好“调解者”、“仲裁者”的角色，对仅是表达经济利益诉求的“群体性事件”有时会采取简单化和绝对化的方式进行社会管制。这种简单的治理模式使许多矛盾非但没有化解，反而淤积成堆，不但容易导致不稳定，而且损害了政府的公信力和形象。

三、转型期我国政府形象塑造的路径选择

构建和谐社会的战略目标对我国政府形象提出了新的要求，也给政府形象向更高层次转变提供了契机。

⒈转变政府职能，以公民参与塑造服务型政府形象。政府职能转变是建立良好政府形象的基础。改革开放以来，我国逐步由计划经济转向社会主义市场经济，经济体制的转变要求政治体制也要发生相应的变化，政府职能也要随之转变。

相对于计划经济体制下的“管制型政府”而言，“服务型政府是指运用法定权力组织动员政府和社会力量积极主动地为人民、为社会提供公共产品和有效公共服务的政府管理形式”，[7］它是适应市场经济发展的需要，在公民本位、社会本位理念的指导下，在社会民主秩序的框架中构建和发展起来的。“服务型政府”寻求建立公私伙伴关系，推行公共服务社会化，依靠市场和社会的力量提高公共产品和服务的质量，而不是直接向公众提供公共产品和服务。在这种治理模式下，“不仅有政府‘放权’的过程，更有政府‘还权’的过程，把本应由社会承担的那部分公共管理的职能真正交由社会来行使”。[8］因此，服务型政府是授权的政府，强调权力向社会分散。政府通过采用公民参与、竞争机制和市场化的方式把权力授予给社会非政府组织，并用政策鼓励非政府组织承担一些公共服务职能。公共服务提供主体多元化要求政府通过对社会力量的组织、利用和管理来提高公共服务质量，扮演好“掌舵”而非“划桨”的角色。

在新时期，政府只有逐渐强化社会管理和公共服务的职能，更多地关注社会生活，以公众的需求为中心，以人民的需求为导向，为企业、公众等提供高质量、高效率的服务，才能赢得公众的赞同和支持，才能增强政府的凝聚力和号召力，树立良好的政府形象。因此，必须把不该由政府管理的事交给市场、企业、社会组织和中介机构，切实转变政府管理方式，加强社会管理。

⒉培养公民意识，塑造开放型政府形象。公众是政府形象的认识主体，广大公众只有通过对共同关心的社会问题、政府政策等进行讨论并对政府工作提出建议，逐渐形成相对统一的观点、看法，才能形成自己的政府观，进而影响政府形象的形成。

我国正处在传统社会向现代社会的转型期，“在处于现代化之中的社会里，扩大政治参与的一个关键就是将乡村群众引入国家政治”。[9］（p89）因此，应尽量给予公众更多的参与机会、开辟更通畅的参与渠道，培养他们的公民意识，提高其参与能力。公民的最大特征是平等，即政治地位平等，人格平等，法律面前平等。公民意识是一种社会意识，它包括国家意识、法律意识、民主意识、公德意识等，增强公民意识有利于社会自治的形成和公共精神的培养。

公民意识的核心是公民身份意识，即公民对自己的身份——公民的认识。除了对公众进行教育投资，提高他们的文化素质，帮助他们获得政治信息，掌握民主政治的常识和技巧外，公民意识的培养更主要的是从民主实践中获得。只有学习如何以民主的方式生活，才可能逐步培养出民主传统，进而为整个政治体制的民主化奠定坚实的基础。在现阶段，要进一步完善公民的利益表达机制、权益保障机制，强化政府、社会、公众之间的良性互动，鼓励公众利用已有的公开化、制度化的参与渠道，实现良性参与。公众公民意识的增强有利于增强权利意识，当他们受到不公正的待遇和利益受损的时候，有机会和渠道去申请立法救济、行政救济、司法救济和社会救济。同时，公民意识的提高有助于强化他们参与管理公共事务的主体意识，增强对政治的信任感，强化对国家的认同。

⒊以非政府组织的发展来培育公民社会，塑造分权型政府形象。经历了市场和政府的双重失灵后，20世纪70－80年代以来，一场以重新审视政府与市场关系为起点、以公共管理社会化和放松管制为主要特征、以治理和善治为目标的公共行政改革在全球悄然兴起。这场方兴未艾的改革旨在逐步实现政府与市场的分离，而为了消除政府与市场之间简单的“此消彼长”的“零和关系”，需要在政府与市场间形成一个“中介层面”，通过这一“中介层面”，实现政府与市场的互动。[10］（p27）这样，大量的非政府组织应运而生，并且承接了从政府转移出来的部分公共事务。实践表明，“政府履行社会职责的能力是极为有限的，而非营利部门可以发挥巨大的作用”，[11］因此，非政府组织顺理成章地打破了国家对社会公共事务的垄断，“在民主浪潮的推动下，国家行政逐渐向公共行政的方向转变，社会行政作为对国家行政不足的补正方式被推上了前台。”[12］然而，长期以来，我国政府管理模式强调集权和单一管理，对成立非政府组织设置了过高的门槛，导致我国非政府组织发展的制度性空间不足，民间组织数量较少，经营困难，不能很好地发挥作用，抑制了公民社会的发展。因此，政府要进一步放松管制，积极培育和发展非政府组织，合理界定自己的权限范围，树立“以民为本”的服务意识，“既不把非政府组织看作是政府控制公民的领域，也不将它看作是公民对抗政府的阵地，充分认识到非政府组织是国家与公民合作的领域”，[13］（p59）政府和非政府组织并非一种“零和博弈”的关系，而是互补合作的伙伴关系。

通过创造非政府组织发展的宽松环境，降低成立非政府组织的门槛，大力培育其他服务性、公益性、互助性社会组织，可以扩大公众参与的利益表达渠道，完善社会自治功能。同时，政府应出台扶持和规范非政府组织的法律法规，加强监管，使非政府组织的运作更加规范，真正发挥非政府组织联系政府与公民的桥梁作用，充分发挥其整合公民不同阶层利益的功能。如果各个社会组织都能够进行有效自治，人们就会习惯自己解决可能面临的问题而不必依赖国家，这样，国家权力就可以被控制在最小的范围内。

[1］胡宁生．中国政府形象战略[M］．中共中央党校出版社，1998．

[2］曹随，陆奇．政府机关形象设计与形象管理[M］．经济管理出版社，2002．

[3］[9］（美）塞缪尔·亨廷顿．变革社会中的政治秩序[M］．李盛平，杨玉生等译．华夏出版社，1988．

[4］吴灵．论传统行政文化对政府形象转型的影响[J］．现代商贸工业，2008，（09）．

[5］萨瓦斯．民营化与公司部门间的伙伴关系[M］．周志忍等译．中国人民大学出版社，2002．

[6］于建嵘．压力维稳已走到尽头了[N］．南方都市报，2010－04－12．

[7］马敬仁．服务型政府的理念、模式、路径及成效分析[J］．http：//www．gdpas．gov．cn/Info Show．asp？id＝428．

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[10］黎军．行业组织的行政法问题研究[M］．北京大学出版社，2002．

[11］蔡金荣．走向独立社团：中国工会发展之进路选择[J］．行政法学研究，2009，（03）．

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[13］秦晖．变革之道[M］．郑州大学出版社，2007．

（责任编辑：高 静）

Abstract：Shaping Government image is related to the credibility of the government，the government to the public affinity，and the public on the government＇s degree of acceptance．In the transformation process of traditional society to a modern society，agricultural society to industrial society，to respond the emergencies，we must attach importance to shaping the image of the government to maintain a strong public credibility and cohesion out the storm．In order to create a favorable image of a new modern democratic government，we should continue to deepen administrative reform，strengthen the government＇s substantive capacity and strengthening governance capacity，accelerate the building of civil society and the training of citizenship， and dredge the institutional channels of citizen participation．

Key words：social transformation；the government＇s image；rights awareness；democratic government

Analysis on the Mechanism Innovation of Shaping Our Government＇s Good Image in Social Transforming Period

Zhang Xiyong，Zhang Liwei

D63－3

A

1007－8207（2011）04－0021－04

2011－03－03

张西勇 （1975—），男，山东阳谷人，山东聊城大学管理学院讲师，管理学硕士，研究方向为行政理论和行政管理现代化；张丽伟 （1986—），女，山东阳谷人，河北燕山大学经管学院行政管理专业研究生。