我国合作建房事业发展策略研究

【摘 要】要缓解我国严峻的住房形势,发展合作建房事业是有效的改革路径之一,但目前合作建房却遭遇到很多的现实难题,束缚了其发展壮大。通过对合作建房事业所面临的各种问题分析，提出了关于发展合作建房的政策建议,以期能对缓解我国住房压力、解决公民居住民生问题有所助益。

【关键词】合作建房；问题；发展策略

[中图分类号] F293.3[文献标识码] A [文章编号] T2011-12(03)-1721

进入新世纪以来，我国房价上涨迅猛，远远超出了一般居民的承受能力，住房成为了一大民生热点问题。在高房价的压力下，2003年后，全国各地陆续兴起了民间性的合作建房运动，北京、温州、广州、深圳等数十个城市先后成立了合作建房的组织。然而，在各种现实因素的制约下，除温州之外的各地合作建房几乎均无果而终、不了了之，曾经风行一时的合作建房运动如今已渐归沉寂。但是，我们必须看到，以住房合作社为代表的合作建房制度是国际上普遍通行的解决中低收入阶层住房难题的重要措施，欧美等先进市场经济国家均存在着非常发达的非营利性合作建房机制，与政府、私营企业并列为住房市场的三方主体力量，而近年来越来越多的发展中国家也开始调动非政府组织和民间团体的力量从事住房供应，提供一定的优惠政策，利用个人集资实现的合作建房来解决低收入居民的住房问题。[1]目前，全球范围内已有80多个国家建立了10万多个合作建房组织。

1.合作建房在国外的发展

1.1西班牙

西班牙的住房合作社诞生于上世纪20年代，是该国解决中低收入阶层住房难题的基本手段，政府鼓励低收入家庭在自愿的基础上共同筹资建房，由于绕过了开发商这一环节，合作社成员能够以较低的价格获得房子。政府对参加者的资格有着严格的限制，只有年收入不足全国最低收入5.5倍的家庭，才有资格成为合作社成员，政府向合作建房提供廉价甚至免费的土地以及优惠的税收政策。从其诞生迄今的80多年间，住房合作社共建造住房130余万套，在首都马德里建造了23.6万套，目前全国共有遍布各地的1.1万个合作社，担负着全国25%的住房建造工作。[2]

1.2日本

日本于1966年制定了《日本勤劳者住宅协会法》，并依据该法于1967年成立了勤劳者住宅协会即日本住宅合作社，成为了市场与政府之外的第三方团体建房组织，既解决了住宅市场缺陷问题，又避免了政府直接参与市场可能造成的不公平竞争及低效率问题。政府给予这种非营利性团体建房一些政策性补贴，还提供一定的资金支持，比如以法律形式明确劳动金库（工人银行）和住宅金融公库（住宅银行）对日本住宅合作社的融资义务，政府给予贴息补助，还在税收方面给予各种优惠措施，如免除法人税、注册税、印花税、土地税等。通过这些措施的实行，日本住宅合作社的房屋成本得到了较好的控制，其房屋购价基本上处于普通职工年收入的5-6倍的范围内。[3]

1.3德国

德国住房合作社最初是工人的住房自助组织，后来逐渐发展成为社会性的住房互助组织。每位会员的入会资金最初只需100马克，如今则需1万欧元。合作社依靠社员的入会资金可获得国家等额资金的资助，还可争取到银行等额数量的低息贷款。合作社是依照《合作社法》成立的独立法人，如果所从事的是纯公益性的住房活动，国家给予免税，如果从事市场化的经营活动，则需依法纳税，但税率也相对比较优惠。住房合作社在德国二战后的发展历史中扮演了重要的角色，是解决普通大众住房需求的骨干力量，现在全国共有约2千家住房合作社，合作建房占每年新建住房总数的比例超过30%。[4]

2.我国合作建房面临的主要问题

尽管合作建房已在国际上取得非常显著的发展，但在我国的现实环境下却面临着诸多的困难和障碍，其发展甚至生存都成问题。规范有序的合作建房运作离不开健全的法律体制、有序的运作程序、严格的资金监管措施、科学合理的管理方法、有效的国家政策支持等等。总体上看，目前我国合作建房所面临的主要问题包括：

2.1缺乏相应的法律规范

首先，合作社相关法律的缺失是合作建房面临的最基本问题之一。尽管建国后我国有着长期的合作社发展历史，但迄今仍未制定合作社法。住房合作社能适用的规范性文件只有1992年颁布的《城镇住宅合作社管理暂行办法》，作为一个部门规章，在许多方面已经落后于今天的经济环境。《暂行办法》规定住宅合作社为公益性法人，与《民法通则》的规定并不吻合，这造成了合作社在进行登记、承担民事责任等方面的困难。[5]合作社法律缺位是我国发展合作建房的最大障碍，在司法实践、行政执法实践等方面都面临无法可依的困境。同时，由于法律缺位导致的法律风险较大，会造成执法机关和司法机关在处理相关问题时缺乏规范性，从而增加了合作建房中的不确定性。作为一种经济行为，合作社社员都是投资人，在前途不明朗、风险不确定的情况下，其积极性必然下降，严重阻碍了合作建房的发展。

2.2资金的安全监管问题

由于建房所需资金数量巨大，合作建房的集资安全问题非常突出，如果缺乏规范的资金运作程序，容易形成非法集资或某些人从中非法牟利的情况。合作建房在缺乏法律法规和政府规范的情况下有可能出现欺诈，个人建房合作社可能被某些人利用来进行非法集资和其他诈骗活动。北京、上海、广州、深圳、温州等地合作建房的房屋成本要远低于同区位的商品房，因此大众参与欲望比较强烈。但这种社会性的合作建房并无前期的经验可循，又缺乏相应的法律规范，聚集资金后挪用或私吞的情况也有可能出现。正因为出现欺诈的风险比较大，有关政府部门对个人建房合作社保持怀疑和警惕态度。

2.3责任主体的明确问题

我国合作建房的责任承担主体尚不甚明确。在合作建房组织即合作社的内部，如果出现经营不善、欺诈等状况，将会造成社员的损失；在合作社外部，因为合作社需与设计单位、施工单位、监理单位、金融机构等主体进行经济往来，此间必然会出现负债风险，这些内部和外部的风险所造成的责任如何承担，目前仍不明确。对内责任承担不明确，将削弱个人参与的热情，对外责任承担不明确，将减少愿意与之合作的市场主体，因此责任承担的不明确是阻碍合作建房的一大障碍。由此还会增加产生法律纠纷的几率，在无法辨别责任主体的情况下，以和解方式解决争端的可能性极低，法律诉讼往往是唯一的选择，这将造成很大的诉讼成本，从而提高合作建房组织的总体成本。

3.我国合作建房事业的发展策略设计

当前，城镇中低收入阶层的住房问题极为严峻，住房已经成为影响我国和谐社会建设的重大掣肘因素。在此情况下，合作建房不仅具有生存的必要，而且还需大力鼓励、尽力推广，这不仅对中低收入阶层有利，而且对国家的发展、社会的进步也是必需和有益的。

3.1明确合作建房的法律地位

解决目前合作建房发展瓶颈的根本措施是尽快制定住房合作社法，或者专门的合作建房行政法规、规章，以使其有法可依、有章可循。住房合作社法的早日制定，将为合作建房的发展创造良好的行政环境和经济环境，合作社申请建房土地将更为容易，主管机关办理土地手续将更有可操作性，在与其他市场经济主体发生经济交往时合作社的风险及对方的风险都将减少，合作建房的经济生存环境将得到改善。[6]

当然，制定一部新法律不可能一蹴而就，住房合作社法不可能在短时间内就能出台。比较现实可行的措施应是修订《城镇住宅合作社管理暂行办法》，该办法制定于1992年，很多规定已与我国改革现状脱节，修订极有必要。亦或是通过制定部委规章的办法来改善合作建房的法律地位，部委规章的制定程序相对简单、出台速度较快，能够更迅速地推动合作建房的发展。

3.2制定切实可行的资金监管政策

对于合作建房的资金使用情况应有金融机构、会计师事务所、律师事务所等社会中介机构进行监督，一方面可以规范操作、防止侵占、挪用建房资金的情况，另一方面也能增加操作的透明度，方便当事人及政府部门的监督。

金融机构主要是为合作建房组织、建筑公司、材料供应单位提供每笔资金的监督管理和安全的资金存储服务，一般选择一个信誉良好的银行作为合作银行，建房合作社、建筑公司和材料供应单位应选择一家信誉优良的银行，分别在该行设立专用的资金账户用于资金的往来，在建房合作社支出每一笔资金之前，建筑公司或者材料供应单位应提前提交资金申请，合作社召开代表理事会审核申请，审核通过后，召开会员大会动员会员募集资金并接受监督，会员根据申请的住房面积，按相应的比例将资金打入合作社专用账户，所有资金到位后，银行在建房合作社签字确认后，再将该笔资金转入其账户下。

会计师事务所主要职责是监督审查建筑单位的财务状况，及其与建房合作社往来资金的具体流向，并定期提交建筑单位的财务报表，发现问题及时向建房合作社反应，避免不可挽回的损失。律师事务所主要职责是对合作建房组织与建筑单位、材料供应单位和其它业务单位之间的纠纷进行法律援助，指导建房合作社与其它单位签订规范的合同并协助其进行管理，避免不必要的麻烦。

3.3做好合作建房的风险控制

针对可能发生的非法集资和欺诈风险，必须要在合作社内部建立起科学的治理结构来解决，具体来说，需要建立和完善集体决策机制、内部责任追究机制。合作建房的重大事项决策必须通过民主投票进行，参照国外的经验，一般应坚持一人一票原则，不能实行一股一票的原则，一人多票只限于极少数的例外，而且必须有明确的上限。如此可以限制某些对合作社有重大影响者的权力，保护了一般成员的权益。

与集体决策机制同样重要的是内部责任追究机制。合作建房的发起人或负责人对合作社的事务往往可以产生重大的影响，为保证他们不会利用自己的特殊地位侵害普通成员的利益，特别是为了防止欺诈的发生，有必要强化发起人和负责人的责任负担。比如发起人应当对合作社发起失败以及存续期间发生的债务承担部分责任，在合作建房事务进行期间，应当由设立理事会或监事会对负责人行为进行管理和监督。

合作建房所采用的合作社组织方式在目前的现实状况下只能向公司法人制方式靠拢，实行有限责任原则和独立责任原则。按照公司法的规定，有限责任公司的股东对公司债务承担有限责任，公司法人对外独立承担责任，住房合作社也应遵守这两项原则。合作社是承载参与成员共同利益的组织体，不是任何成员的私利工具，且有自己的各种内部组织机构，自然应该在市场经济活动当中独立地运作并承担民事责任。

按照专业领域的不同，合作社可采取有限责任和其他责任形式，住房合作社的设立目的是为了共同建房、租房和物业管理等事务，没有其他的营利性目的，赋予其无限责任没有必要。合作建房成员不可能经常参与合作社的运营管理，有限责任也可以限制他们的投资风险，提高其参与合作社的积极性、促进合作社的发展。

参考文献：

[1]贾康、刘军民.中国住房制度改革问题研究——经济社会转轨中“居者有其屋”的求解[M].北京：经济科学出版社，2007：180.

[2]孙杰.西班牙：用建房合作社解决低收入群体的住房问题[J].中国科技财富，2008；9:54-55.

[3]马智利.我国保障性住房运作机制及其政策研究[M].重庆：重庆大学出版社，2010:51-52.

[4]国际合作社联盟（International Co-operative Alliance）：德国的住房合作社

[EB/OL].http://www.ica.coop/al-housing/attachments/Housing%20Co-operativesGermany.pdf.

[5]吴彬.个人合作建房若干法律问题研究[J].中国房地产,2007；10:68-73.

[6]张国华.完善我国个人合作建房的几点思考[J].价格理论与实践,2007；9:53-54.

基金项目：山东省住房与城乡建设厅项目：基于国际经验的我国合作建房机制研究，项目编号：2011YK052。

作者简介：

汪建强（1975-），男，山东工商学院公共管理学院讲师，博士，主要从事中外社会保障制度与社会问题比较研究。

作者通讯地址：山东省烟台市莱山区滨海中路191号，山东工商学院公共管理学院，邮编：264005