财政分权的中国模式与OECD模式：分税制是财政集权吗

方文全

(上海理工大学管理学院，上海200093)

一、引 言

1994年以来，分税制确立的财政分权制度成为促使各地区竞争性经济增长的重要制度动力。进入“十二五”时期，中国经济进入新一轮的结构调整和增长模式转变阶段，政府行为调整成为其中的关键环节，政府间财政关系及其经济效应问题再次成为理论焦点。延续以往的理论路径和关注热情，新近的研究尤为注重深入揭示财政分权引致的政府间竞争行为模式，反思分权的整体福利效应，进而推论后续深化改革的方向和措施。

研究中存在脉络分明、截然相反的两种观点，关键的分歧是对1994年分税制改革的性质判断，一种观点认为分税制是对之前过度分权的调整，确立了中央与地方相对合理稳定的财政分权关系［1－3］;另一种观点明确认为这是一次集权安排［4－5］。相关问题的不同结论都与分税制的分权或集权性质问题判断有关:中央－地方政府财政关系的分权程度处于怎样的水平?各级政府的事权与财权匹配问题实质何在?近年来地方政府的财政行为偏差是否应该归咎于分税制?下一步的财政关系调整路径是继续分权还是再度集权?

中国改革开放以来的中央与地方财政分权，与经济去中央计划化进程紧密相连，分税制改革的现实动机确实是为了保证中央政府财政收入稳定和职能正常运转［6］，但将这种改革实验的试错结果断定为集权的理由非常不充分。本来重要的是确立一个分权最优标准并据此判断分税制的分权水平，但在无法确定存在一个最优分权结构的理论支持的情况下，这些问题都只能转而通过比较现实、由经验结论来解答更为可靠。……