政党适应性视角下的政治变迁——基于二战后新加坡和台湾地区的分析

□ 胡荣荣

二战后，新加坡与中国台湾地区都出现了经济腾飞，政治层面上也相当长时期呈现出了诸多相似性。然而，1987年，台湾宣布解除戒严，促使台湾社会向自由化、民主化方向发展，这成为台湾政治发展史上的关键节点。而新加坡并未因为经济发展的结果，而带来政治层面上的严峻挑战，人民行动党依旧能维持其一党独大的地位，当“第三波”民主浪潮袭卷东亚及全球时，它并未按民主化理论进行转型。

关于经济发展与政治民主化之间的关系存有许多不同的解释理论，其中现代化理论可说是最具代表性的理论之一，这一理论认为：经济的发展会带来政治民主化，即经济发展与政治变迁间正相关。①Seymour Martin Lipset，Some Social Requisites of Democracy：Economic Developmentand Political Legitimacy，American Political Science Review，Vol.53，No.1（Mar.1959）在东亚，现代化理论似乎可以用来解释台湾地区的民主经验，却无法解释新加坡的政治发展。挑战现代化理论的学者认为，经济发展不一定会导致政治民主。如很多拉美国家变成了“官僚威权主义”。②Guillermo A.O＇Donnell，Modernization and Bureaucratic－Authoritarianism：Studies in South American Politics，University of California Press，1973.因此，民主转型除了受经济因素，还受危机、收入分配、精英关系等因素影响。本文以政治行为体即政党作为分析工具，对新加坡与台湾地区的政党进行比较，以政党适应性因素作为观察点，来解释二者不同的政治变迁。

一、政党适应性：开放性与回应性

一个组织能够经得起长期的环境变迁的影响而获得生存和发展，可以说这个组织具有对环境的适应性。对此，迪克森从外部环境挑战的角度来思考，并提出了政党适应性的三个变量，即党内精英之间的竞争、对环境监测的能力以及外部环境的性质。①Bruce J.Dickson，Democratization in China and Taiwan：The Adaptability of Leninist Parties，Oxford University Press，1997，pp.18－19.亨廷顿将政党适应性看做政党制度化的一个衡量指标，把它定义为政党适应环境挑战的能力和存活能力。②［美］亨廷顿：《变化社会中的政治秩序》，王冠华等译，上海世纪出版集团，2008年版，第11页。还有学者认为，政党适应性包括政党精英集体的观念的适应性转变、政党精英之间的互动状况，以及政党对社会需求的信息监测与反应程度。③杨光斌：《制度变迁中的政党中心主义》，《西华大学学报》，2010年第2期。

本文将政党适应性界定为政党在政治发展过程中所形成的快速适应环境挑战的能力。环境刺激和挑战无法告诉政党是否需要反应以及如何反应，它需要政党精英对外部刺激进行战略选择和行为。同时，政党精英的选择则受政治环境以及制度结构的制约。④Steven Levitsky，Organization and Laborbased Party Adaptation：The Transformation of Argentine Peronism in Comparative Perspective，World Politics，Vol.54，No.1（October 2001），pp.30－31.因此，只有将二者结合起来，才能更好地理解政党适应性。

如果政党取得较强的适应性，就能持续地获得统治合法性，大众会认可它的统治，社会中潜在的精英不能对它的统治地位构成现实威胁。进一步地，本文将政党适应性分为两个主要纬度来探讨，即政党开放性和政党回应性。

一是政党开放性。即内部开放，保证党内渠道开放畅通。对外部开放，不断招募社会精英，向全社会吸纳贤能。现代社会，政党精英对政党与政府决策发展，具有重要而关键的影响力。从政治输出的角度来说，输出不必满足所有成员，甚至不必满足绝大多数成员，而仅仅只需满足某些最有影响的成员。⑤［美］戴维·伊斯顿，王浦劬译，《政治生活的系统分析》，华夏出版社，1999年，第485页。

一方面，政治中组织产生了权力，而权力无一例外都具有保守性。⑥［德］米歇尔斯：任军锋等译，《寡头统治铁律——现代民主制度中的政党社会学》，天津人民出版社，2003年，第316页。因此，政党作为组织，随着自身的发展，有趋于保守的趋势。如果一个政党是一个狭隘、自私、封闭的官僚集团，垄断了所有政治机会的话，那么无疑，这个政党就没有开放性，也不可能从社会上广纳精英、也不可能迅速回应社会需求。

但从历史上看，即使是最封闭的国家的统治集团，也处于与国内显性和潜在的党派或反对力量的竞争当中，处于与国际主流舆论和政治话语权的竞争当中，因此这种对内、外部竞争的警觉使得任何一个统治集团或政党都能够而且必须具有一定程度上的开放性，从而暂时抵消或抑制组织内生的“寡头统治铁律”趋向。

二是政党回应性。现代社会，环境是复杂多变的，“反应”成为了政治学中的一个核心概念。伊斯顿认为，系统中的权力关系是决定当局反应的关键，但这一命题并不像它看起来那么明确。社会和政治差距，不同的心理定势，当局不能够意识到其他系统成员反馈回来的意向并对此作出反应。社会成员心理上的差距，会影响其敏感性。⑦参见［美］戴维·伊斯顿：《政治生活的系统分析》，第515—520页。政党可能反应迟钝、滞后、或者不恰当，甚至根本不反应。因此，回应性须有赖于制度化地克服心理差距，对环境保持敏感。

政党适应性的结果，必然是政党不断地制度化，即将开放性和回应性制度化。同时，政党的制度化有利于适应性的提高。制度是一种游戏规则。制度化是行为常规化，理性化，稳定化的过程，可以降低不确定性、增强可预期性。政党制度化包括系统性、价值灌输、自主性、具体化、凝聚力等方面。⑧Vicky Randall and Lars Svasand，Party Institutionalization in New Democracies，Party Politics，Vol.8.No.1，2002，pp.9－15.政党为了生存和延续，都有制度化的倾向。它必须在内部进行制度建设，通过在其政党内部建立、完善和贯彻各种制度，把复杂的社会环境予以制度化，取得对环境的适应甚至主导能力，以此减少政党斗争的不确定性，产生内聚力，保持政党稳定性，争取越来越大的统治合法性。而政党适应性若不以制度的形式稳固下来，则很难持续。制度化的滞后、失败、不足和更严重的缺失会为民主转型创造机会。

二、两党适应性走强（二战后到20世纪60年代）

这一时期，两党面临着相似的政治环境，即内部和外部的竞争。人民行动党面临着强大的选举压力和挑战。国民党虽无岛内有实力的挑战力量，但处于与中国共产党的隐性竞争中。社会层面上，两党都面临着经济问题、宗教和族群分裂、社会共同价值缺失的挑战。在相似的环境下，二者都调整自己，成功适应环境，从而保存、发展了自己。但二者适应性的程度又不尽相同，即开放性和回应性制度化的程度不同。

（一）人民行动党适应性走强，向制度化方向迈进

由于新加坡体制建基于英国议会民主体系的共和国，人民行动党要与其他合法政党激烈竞争，在此过程中该党发展出了对当时环境的成功适应性。它表现在60年代，人民行动党开始逐步垄断政治权力，虽然还有其他政党合法存在，但人民行动党已取得了稳固的一党执政地位。同时，这一时期，它完成了新的政党定位，即全民党定位，取得了社会经济发展的成就，使它获得了极大的统治合法性。

第一，政党开放性及其方式转换。一是党内民主及其方式转换。早期的人民行动党是群众性政党，以“群众路线”为主，注重党内民主，力量弱小。随后发生了党内分裂。因此，它需要探索出了一套保证政党团结、不再分裂的制度体系。为加强党内团结，它逐渐由原本以“群众路线”为主的政党，转型成为一个“精英取向”的政党。以中央执行委员会为例，从1954年到1957年皆由全体党员选举产生，而之后，则改由党内干部党员选举产生。干部党员据估计约有1000人，但不是封闭的，每年约有100位候选人被提名，这些候选人来自政党的活跃分子。①The PAP cadre system，Straits Times，April 4，1998这一秘密和排他性的征募程序一方面促进了政党团结以及凝聚力，另一方面，干部党员资格向全党开放，保证了党内渠道畅通。

二是精英吸纳机制的初步建立。人民行动党探索出了一套行之有效、相互协调的精英吸纳机制，政治体系向全社会开放，吸纳人才主要基于学术成就和突出的职业成就。具体来说，即以制定培育精英的教育分流制度为基础，由人民行动党的外围组织吸纳优异分子，透过政党内部的甄选机制成为政党或国家决策过程的权力核心成员。或者由公共行政部门的考选甄试结构制度，组织内的专业化训练，成为官僚制度成员。新加坡的政治领导层以精英理念为主轴核心，将精英人才培育完整涵容于三个制度运作中，而去除发展中国家组织无由制度化之弊。②郑姿伶：《新加坡的精英主义》，国立中山大学中山学术研究所硕士论文，1998年。

第二，政党回应性制度化。人民行动党逐步建立了复杂严密的政党结构，回应灵敏而迅速，探索出了一套常规化地处理社会问题的机制。人民行动党组织绵密，正式的党组织，中央有全国代表大会与中执会、在地方有党支部。此外还有政党外围组织。60年代，人民行动党从组织上构建解决机制，建立政党外围网络，如人民协会（PA）、社区发展中心（CDCs）、社区中心（CCs）、公民咨询委员会（CCCs）、社区俱乐部管理委员会（CCMCs）等，创设了制度化的反馈回应机制。政策的拟订，须要对草根课题有着亲密的了解。基层领袖，如公民咨询委员会成员，都在提供意见方面，扮演着不可或缺的角色。更重要的是，他们和居民的亲密关系，使他们成为解决问题的宝贵中间人。③［新］陈惠华：《和谐的未来有赖稳重的舵手》，Petir，March/April 2006.这说明，人民行动党探索出了制度化的渠道，以此渗透到社会中，加强了政治沟通，以促进施政及党的基层活动。

在族群、宗教问题上，新加坡国内外严峻的种族环境否定了人民行动党采取种族同化政策的可能，使多种族文化民主原则成为行动党唯一的选择，并以此为据，在各种族文化、政治和经济地位的平等上努力维持平衡状态。④阮岳湘：《论新加坡人民行动党的多种族文化民主原则》，《湘潭师范学院学报》2002年5期。并在居住、教育、公共政策等诸方面以制度保证这一原则的实施，从政治和法律上保证各族群的平等地位。

（二）国民党适应性增强，但制度化水平相对较低

国民党败退台湾后，为了“反共复国”，必须要在台湾立足，必须向党员、台湾人民以及美国证明其有能力继续代表中华民国。为此，它在台湾大力发展经济，进行党内革新，推动社会发展，因此获得了对台湾内外环境的适应性。但这种适应性制度化水平较低，为下一阶段政党适应性的减弱埋下了伏笔。

第一，政党开放性及其限度。一是党内开放及其限度。败退台湾后，国民党开始改造。在党的组织原则上，1950年，《本党改革纲要》通过，明确规定了国民党采取“民主集权制”。⑤详见茅家琦等：《中国国民党史》，鹭江出版社，2005年版，第527—528页。改造改变了大陆时期国民党党内派系林立的状态，党权成功归于党领袖所有，使得总裁意志得以在党内贯彻。所有权力向上集中于领袖一人，民主集权制无法落实，党员的积极性无法提升。

国民党有较强的人格化色彩，国民党制度化水平较低。党员个人发展有赖于领袖的支持和信任。如尹仲容一生从未加入国民党，他能在50年代台湾财经界发挥举足轻重的作用，很大程度上有赖领袖的信任和支持。国民党的最高领导人掌握最后决定权，不受监督，政党行为更多的是基于领袖意志，缺乏标准和常规化、制度化的措施。

二是精英吸纳及其结构性矛盾。面对大陆来台者占全台湾人口不到百分之二十的现实，国民党不得不选择吸纳本土政治势力来维护统治。国民党对本土势力的吸纳，依赖地方派系政治，并局限于县市选举，未能影响中央决策。党政军的关键岗位台湾本土人基本被排斥在外。大多数台湾本土人和少数大陆来台统治者的族群结构必然带来结构性矛盾。随着本土精英成长，国民党如果采取大量吸纳，就会使原有政权变成本土人政权；如果不吸纳，不开通充足的政治渠道，将难以缓解社会矛盾。

但这一时期矛盾尚不明显，国民党的适应性虽然有限但还是成功的，它成功地适应了社会发展进程中的环境变迁，取得了经济发展，台湾人民生活水平得以提高，国民党在台湾站稳了脚跟。

第二，政党回应性制度化。国民党要扎根台湾，便需要各种机构深入地方社会。基于在大陆时期党与民众脱节的失败教训，国民党强调群众路线，即把到群众中去作为党组织工作的起点。与人民行动党一样，国民党逐步建立了复杂严密的政党组织结构，探索处理社会问题的机制。在组织建构上，国民党还特别设立各种非竞争性的、少数的和垄断性的利益代理组织，并赋予它们正式的利益代理权。主要透过工业总会、商业总会，及工商协进会与资本家连结。对劳工，则透过全国总工会来连结。在对这些团体的监控上，也分成了中央、省、地方、以及各大产业机构分层主管。另外，国民党的特种党部——生产事业党部，则掌管大的公营事业党部及部分大的私人企业的党部。①王振寰：《谁统治台湾?——转型中的国家机器与权力结构》，巨流图书公司，1996年版，第58—60页。国民党还透过既有团体——农会，并组设新的动员组织——民众服务站对地方社会进行渗透与动员。

因此，二战后，国民党在台湾地区实行了土地改革，将财富重新分配，减缓了社会不平等带来的政治压力。之后，台湾地区的各项社会政策日趋建立并制度化。

三、政党适应性分殊与不同的政治变迁（20世纪70年代至1987年）

70年代至1987年，二者适应性开始出现显著变化，国民党的适应性开始减弱，而人民行动党依然保持了较强的适应性。终于，表现在政治发展上，1987年，台湾开始解严，成为政治民主化中的“关键节点”。人民行动党则依然保持了稳固的执政地位。新加坡和台湾地区的政治发展出现分殊，走上了不同的政治变迁之路。

（一）人民行动党保持了较强的适应性，制度日益完善

这一时期的人民行动党，受益于前一阶段政党制度化的成果，与适应性形成良性循环，因此这一时期依然保持了较强的适应性，政党制度化水平进一步提升，程序进一步完善。

第一，政党开放性及其政党自我革新。一是以自我革新保证党内开放畅通持续。任何政党经过一段时间的发展，都容易产生政党寡头和利益集团。如果不打破的话，政党就不再保持开放的性质。任何政党的寿命都取决于它的自我更新能力。②Diane K.Mauzy and Robert Stephen Milne，Singapore politics under the People＇s Action Party，Routledge，2002，p.44.而自我更新需要常规的、制度化的保证，这就需要有一个政党自我更新制度。与几乎所有其他政党不同的是，人民行动党有一套非常透彻的自我更新程序，其中不带有丝毫情感，因此国会议员及部长人选每过一段时间就会替换。③［新］尚穆根：《沟通的挑战》，Petir November/December 2009.其精英人才代谢制度化，是政党延续发展的坚强基础和有力保证。

二是精英吸纳机制程序进一步完善。愿意从政的，都会被纳入党内，其余的则通过不同方式收编进入政府部门，或其他对社会福利有贡献的机构里。④［新］尚穆根：《沟通的挑战》，Petir November/December 2009.候选人的选择过去并无固定，1976年后，更加系统和程序化，大体上包括六个步骤：被发现，被推荐，选定2000人——6到8人的小组讨论，三个部长参加——两个正式的面试——CEC确定——分到选区，跟一个资深议员当学徒，学习几个月到四年——心理测试。

重要的是，它以奖学金制度保证“人才识别”的精准有效。人民行动党注重人才的学术成就和专业技能，要保证他们能为党所“识别”和“猎取”，则需要一套制度作保证。70年代的奖学金制度，成了主要的人才识别机制。如公共服务委员会主管了13个重要的政府和军队奖学金，建立渠道吸收学者。在军队内部，1974年新加坡武装力量部队也建立了有关项目吸收年轻军官。

第二，政党回应性延续稳定。人民行动党保持了对新兴社会问题的敏感，灵敏快速地解决社会问题。这一时期，人民行动党适应组屋计划和应对人口流动性强的问题，成立了居民委员会（RCs）。这一时期成立的还有青年运动（PAYM），邻里委员会（NCs）等组织，使组织机构日趋严密。因为新加坡的基层治理机制的制度化和有效，大多社会问题被消解掉了。这充分表明了人民行动党具有较强的适应性，以及现行制度的灵活性和持续性。没有社会不满作为前提，民主化就缺少了动力。

（二）国民党适应性衰弱，制度内调整成效较小

1972年开始，蒋经国推动了各项政治、经济政策改革，进行了两次大的调整，一是70年代初以补充能量为主的调整，一是80年代初以选举为中心的调整，但成效不大。适应性不足的问题开始显露。

第一，政党开放性的困境。一是党内开放的困境。国民党中形成了最封闭、保守的利益团体，阻碍了民主。为了表示退台后的国民党当局仍是全中国唯一的“合法”政府，国民党必须使“中央民意机构”的代表来自全国各地，但随着其任期届满，需要重新改选时，败退台湾的国民党当局无法从全国进行改选。这些民意代表遂成了“万年国代”“终身立委”“终身监委”，享受着种种政治经济特权，蜕变成最封闭、僵化的机构。

影响国民党向党内新兴代开放的还有地方派系结构的制约。就提名而言，地方派系选择的提名对象，国民党选择的余地不大，否则就被非国民党势力拿走席位。国民党也曾采取了由国民党内新生代的本省籍党工来替代派系候选人的政策。1968年这一政策开始，不仅遭到了地方派系的反制，而且党外势力开始浮出水面，致使国民党失去了4席县市长席位，还发生了“中坜事件”。国民党挫败后，不得不调整政策，在1981年、1985年两次地方选举中，地方派系的候选人被提名的数量再次超过国民党党工干部。①刘国深：《台湾政治概论》，九州出版社，2006年版，第168页。

总体上看，国民党党内看重资历、出身、金钱，且党内权贵子弟多。导致党内部分精英向上流动的渠道和可能性趋于封闭。这一时期，许多国民党培养出的“青年才俊”以及一些无权势、无金钱、无靠山的人，纷纷脱党参选，投入到党外队伍中来。

二是精英吸纳制度功能不足。“吹台青”政策只能部分解决精英的政治通道，无法从根本上解决政治权力分享的诉求。而人才甄补屡受阶段性政策影响，未能建立制度化……未能顺利解决官僚精英、党务精英和选举精英，甚至学术精英人才甄补的制度化问题。②周继祥：《经国先生与台湾的人才甄补》，载于葛永光主编《蒋经国先生与台湾民主发展：纪念经国先生逝世二十周年学术研讨论文集》，幼狮文化事业股份有限公司，2008年版。台湾这一时期的政治制度为“新一代”精英分子特别是缺乏经济资源的政治精英和学识能力的寒介之士提供的机会有限，造成了政治地位的分配不均。③详见彭怀恩：《中华民国政府与政治》，风云论坛出版社，1997年版，第210页。

第二，政党回应性下降。国民党应对统治合法性危机乏力。这一时期最大的危机，是国民党代表中华民族法统地位出现困境。败退台湾后的国民党将意识形态和基本制度建立在所谓“反攻大陆”基础之上，并以此为核心前提。因此，70年代初期台湾地区出现外交危机后，这一基础和前提失去，台湾社会文化及心理意识开始转变，对国民党的统治正当性与政治体制造成挑战。

面对这一重大危机，国民党因应能力不足。自由主义现代化论述开始大行其道，成为社会主流话语，1975年后成为党外运动的反抗论述之一。④林竣达：《政治主体的诞生：战后台湾政治论述及民主概念1970s—1980s》，台湾大学政治学研究所硕士论文，2009年。此时国民党对日益崛起的族群议题无力解决，价值整合能力显露不足。国民党逐渐放弃了意识型态建构的努力。⑤石佳音，《中国国民党的意识形态与组织特质》，台湾大学政治学研究所博士学位论文，2008年。

其结果是，回应政治参与的急切诉求和蓬勃兴起的社会运动的挑战乏力。政治上的首要问题就是政治制度化的发展落后于社会和经济变革。……暴乱和动荡在很大程度上是新的社会集团被迅速动员起来卷入政治，而同时政治体制的发展却又步伐缓慢所造成的。①［美］亨廷顿：《变化社会中的政治秩序》，王冠华等译，上海世纪出版集团，2008年版，第4页。政治不在于权力和财富的分配，而在于满足的分配。此时的台湾，经过30年地方选举，人民经过宣传、辩论等实践和熏陶，已习惯了民主生活。事实上，即使在1960年逮捕雷震后，国民党仍允许台湾一部分反对人士参与地方选举，并持续下去，使得选举日益激烈，人民对民主的预期升高。1977年的选举表明，党外已取得与国民党相当的政治力量。台湾的社会运动也在1980年代初兴起，并带有很强的政治化色彩。

因为制度化进程缓慢、滞后，国民党现行的有限的参政渠道无法满足社会的参政需求。国民党虽控制的大众传媒，但官方对现行体制所提供的合理化解释已越来越不能自圆其说。由国民党控制的各级职业、产业工会或直属的特种党部，由于功能的萎缩及组织的僵化，并不能有效统合新兴的中产阶级。在各县市长长期独占地方政资源的地方派系，也无法在其既有社会网络中吸纳上层中产阶级。②参见朱云汉：《中产阶级与台湾政治民主化》，载于萧新煌主编：《变迁中台湾社会的中产阶级》，巨流图书公司，1989年版，第236—237页。国民党原有的“群众路线”也已不能满足多元社会下的民众需求，无法把各种不同阶层的参与者导入有效的组织和制度内，规范政治参与。

因此，与人民行动党不同，国民党原有制度适应性弹性衰弱、制度内调整成效较小，无法消解不断涌现出的社会不满。为了维护政党的统治地位，增强执政合法性，国民党不得不选择新的更深层次的结构性制度改革，即自由化和民主化。

四、结论及讨论

二战后，新加坡与台湾地区的发展具有颇多相似之处，却在80年代出现了不同的政治变迁，台湾地区成为“第三波”中的一员，新加坡则未发生民主转型。政党适应性因素可以解释二者不同的政治变迁。政党适应性包括开放性和回应性两个纬度。政党适应性的结果，是政党不断制度化，即将开放性和回应性制度化。在政党适应性和制度化方面，五、六十年代，人民行动党和国民党的适应性都大大增强，但制度化程度不同；而在70年代到1987年，前者保持了持续性，后者则出现了适应性的衰退。在原有制度适应性衰弱的情况下，为了维护政党的地位，增强统治合法性，国民党不得不选择自由化和民主化。而具有较强适应性的人民行动党能够继续化解社会矛盾，而没有社会不满作为前提，新加坡民主化就缺少动力。这可以解释为何新加坡未发生民主转型。

进一步地，为什么有的政党具有对外部环境变迁的适应性，有的却在努力适应外部环境变迁的过程中失败和消失了呢?从理论上讲，政党要生存，就有变革自己适应环境的愿望，以增强适应性，但由于各种内外因素而无法实现。就新加坡而言，固然有其精英正确的战略选择的作用，但它和台湾地区不同的历史和现实情况也是造成二者不同政治变迁的重要因素。就台湾地区而言，国民党适应性逐步减弱更多的是源于结构性矛盾，如“少数族群”统治“多数族群”的结构矛盾，法统与事实上的统治的结构矛盾，无法改变的地缘位置与美国因素的特殊作用。这些促使国民党开放自由化和民主化的因素都是新加坡不具备的。

从两党适应性强弱演变的经验和教训来看，在适应性增强的同时，若无制度化作保证，则适应性很难持续。从制度化方面来，国民党的制度化要弱于人民行动党。国民党的最高领导人掌握最后的决定权，不受监督，政党行为更多的是基于领袖意志，缺乏制度化的措施。而人民行动党则有一整套制度来规范领导人行为，任何人都受法治约束。进入70年代，国民党适应性的减弱就与政治制度化的不足有关。而国民党未将党内高层领导人的权力制度化使得它在蒋经国逝世后，几度出现危机。

本文并未讨论开放性和回应性二者的关系，若就重要程度而言，开放性居首。在所谓的民主化浪潮汹涌，“历史的终结”的情况下，如果长期执政的政党能保持开放性，反而更有可能获得更长生命周期的执政。人民行动党的执政经验充分地说明了这一点。□