对地方“土地财政”收入模式转变的探讨

赵小菲



对地方“土地财政”收入模式转变的探讨

赵小菲

（漳州职业技术学院 经济管理系，福建 漳州 363000）

在过去十多年里，“土地财政”给我国的经济发展提供了大量的资金支持，城市建设突飞猛进，人民生活质量得到了提高。因此“土地财政”的正面效应不容否定，但“土地财政”的弊端也日益凸显且难以持续。因此，地方财政收入模式急待转型。建立新的可持续的财政收入模式需要转变经济增长方式，发展实体经济，变土地财政为税收财政；完善分税制改革，改革现有地方税种；建立科学的政府绩效考核评价体系和进行土地管理制度改革。

土地财政；土地出让；收入模式

国内学术界通常把地方政府通过出让土地获得土地出让金，以此做为财政收入的重要补充来源，地方税费又高度依赖房地产业的财政收入模式，称为“土地财政”。按照《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国土地管理法》的规定，国务院代表全体人民行使城镇土地所有权。但事实是，中央将存量建设用地收益全部留归地方，新增建设用地部分按平均土地纯收益与地方进行三七分成。所以，国有土地出让金基本上由地方政府掌握和支配。[1]近十年来，地方政府为发展经济通过大量出让国有土地筹措资金，形成了高度依赖土地资产收益的财政收入模式。

一、“土地财政”的成因分析

（一）分税制改革后地方财政自给能力大幅下降

1994年分税制改革后，一方面金额大、易征管的税种划归中央政府，收入向上集中的趋势非常明显。另一方面是事权下放现象较为普遍。处于强势地位的中央政府经常凭借其拥有的对下体制制定权，将一些事权随意下放到下一级政府进行管理，却没有相应地调整财力。所以地方政府在财力缩小的同时事权却在扩大，不仅要承担本地区的基本建设投资支出、行政性支出，还要承担各种价格补贴等。地方财政收入比重在下降的同时地方财政支出比重却在上升，这就导致了地方政府财政自给能力下降的问题。

表1 地方财政的自给能力系数

财政自给能力系数=本级财政收入÷本级财政支出

根据表1可得出结论：在1994年分税制改革之前，地方财政自给能力系数维持在1.00上下，说明地方财政基本上能做到自给自足，但推行分税制改革后，地方财政自给能力系数十多年来一直在0.6左右徘徊，收不抵支。[2]虽然中央建立了转移支付制度，但大多为专项拨款，而且在下拨的过程中又可能被层层截留，因此地方政府普遍出现财政困难。当地方经济建设依赖于地方可支配财力，而地方财政收支缺口日益扩大但又缺乏地方发债权的情况下，土地做为地方政府可以自由支配的经济资源，就成了地方政府财政支出的重要保障。目前，在我国许多地区，土地出让金已成为地方政府极其重要的收入来源，是地方基础设施建设最主要的资金来源。

表2 2004-2011年国有建设用地出让成交款与地方财政收入的比例关系

数据来源：根据2004-2011年《国土资源公报》和中国统计局网站相关数据整理计算

（二）以经济发展为主要指标的政府绩效评估和官员政绩考核评价体系刺激地方政府高价卖地的短期行为。

1980年1月16日邓小平同志在中央召集的干部会议上指出：要把经济建设当作中心。这一指导思想作为基本国策被执行了30余年，为中国的发展作出了伟大的贡献。其实当初邓小平同志也提出了“一手抓物质文明建设，一手抓精神文民建设”的政策，但是相对于经济发展而言，精神文明建设被所有人集体忽略了。经济发展成了唯一的工作重点，其他所有工作都围绕着经济建设进行，反映在政府绩效评估和官员政绩考核评价体系上，就是把经济发展水平作为评估一个地方政府绩效和衡量官员政绩水平的唯一指标或者重要指标，而“土地财政”可以在短期内快速地满足地方政府（官员）的政绩需要。[3]根据《中华人民共和国房地产管理法》第八条的规定，“城市规划区内的集体所有的土地，经依法征收转为国有土地后，该幅国有土地的使用权方可有偿转让”，所以地方政府实际上垄断了土地使用权转让的一级市场。地方政府一方面采用“协议出让”的方式免费或低价把工业用地提供给投资方，直接或间接地吸引资本进入，加快本地经济发展；另一方面将土地从农民手中低价征购，再以“招、拍、挂”的形式做为商业用地出让。由于“招、拍、挂”的核心是“价高者得”，地方政府迅速集聚了一笔巨额的可支配财力用于大规模的城市基建投资，而且房地产业的快速发展也带动了建筑业、运输业等相关产业的发展，在短期内创造了巨额的GDP。

表3 2004-2011年国有建设用地“招、拍、挂”出让面积和价款

数据来源：根据2004-2011年《国土资源公报》相关数据整理计算

二、“土地财政“弊端日益显现且难以持续

“土地财政”给我国的经济发展提供了大量的资金支持，城市建设突飞猛进，城市面貌和基础设施在短短几年内有了很大的改善，人民生活质量得到了提高。因此“土地财政”的正面效应不容否定，但土地财政的弊端也日益凸显且难以持续。

（一）土地价格上升过快，房地产过热导致房价过高，影响民生。

以“招、挂、拍”出让为标志的高价商业用地供应在为地方政府筹集了大量建设资金的同时也推高了地价，各地“地王”频频出现。2009年，当全球因金融危机而哀鸿遍野的时侯，中国的房地产却屡创新高。大龙地产以50.5亿元夺得北京顺义区后沙峪镇天竺开发区22号住宅用地，楼面地价每平方米29859元；绿地集团以72.45亿元拿下上海龙华地块刷新上海“地王”纪录，楼面地价达每平方米27231元；恒兴置业以10.47亿元夺得厦门“地王”，楼面地价超过3万大关。高地价对高房价形成支持作用，“买房难”成了最近几年社会热点问题。据国家统计局发布数据，2009年全国商品房（住宅）销售面积为86184.89万平方米，销售额为38432.90亿元，平均每平方米价格为4459.35元，而当年城镇居民平均每人全部年收入仅为18858.09元（中国统计年鉴2011），测算一下，一年收入只够买4.23平方米左右的房子。一个拥有孩子的三口之家如果想购买一套80平方米的房子，考虑到家庭支出、教育费用、房屋装修和银行贷款利息等，至少需要为这套房子奋斗20年。大量的收入投入到住房消费必然会挤占居民其它方面的消费，不利于提高居民生活质量。并且在地方政府征地、拆迁过程中，各种纠纷频繁发生，加剧了社会矛盾。

（二）财政风险与金融风险加大。

在大搞经济建设的过程中，地方政府为了筹措更多的资金，常常把土地抵押给银行进行融资。截止到2011年，全国84个重点城市处于抵押状态的土地为30.08公顷，抵押贷款4.80万亿，抵押面积和抵押贷款同比分别增长16.5%和36.3%。全年抵押土地面积净增长4.19万公顷，抵押贷款净增1.27万亿，同比分别增长12.1%和37.6%。土地抵押融资获得的资金有相当一部分被浪费在一些低效率或重复建设的项目上，其中还存在着腐败问题。而作为偿债来源的土地出让收入又是建立在未来土地价格会持续走高的假设前提之下。如果遇上房地产市场转冷，一级市场的土地需求和土地价格就会出现较大幅度下降，地方财政和金融系统的风险显而易见。[3]

（三）土地财政具有不可持续性。

《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十八条规定：“地方各级人民政府每届任期五年。”所以许多地方政府领导在决策时一般只考虑5年，连任情况下最多考虑10年。通过多出让土地，地方政府领导可以增加地方财力，集中办一些大事，在任期内多出政绩，为以后升迁铺平道路。但土地出让是一次性将50-70年的土地使用权转让出去，而土地资源终究是有限的，当前任地方政府终于将土地售完卖光，未来的地方财政靠什么维持？地方经济发展又该怎么办？并且土地出让收入受政府经济调节政策影响大，房地产市场的大起大落会给土地财政带来的冲击。2009底，为了抑制房价过快上升，保障民生，中央出台了一系列楼市调控政策，使用了包括提高银行存款准备金、提高利率、“限购”和“限贷”等多种经济和行政手段。随着楼市调控持续深化，房地产企业普遍表现谨慎，购地意愿较低，2011年的土地市场就逐渐呈现出低迷态势，一度频现土地流拍。

三、转变地方财政收入模式的政策建议

土地财政是一种透支未来的收入模式，是不可持续的。地方政府必须摆脱对土地财政的依赖，探索新的财政收入增长点，建立科学持续的财政收入模式。

（一）转变经济增长方式，发展实体经济，变“土地财政”为“税收财政”。

经过多轮的楼市调控，房价过快上涨的趋势已得到有效抑制，但各地的土地出让金收入也普遍缩水，这给地方财政带来了压力，土地财政转型已成大势所趋。许多城市纷纷进行土地财政转型的探索，寻找新的财源。这些年来地方政府过度依赖土地财政，对实业发展重视不够。目前正是一个改变经济发展方式的契机，地方政府应响应中央“转变经济增长方式”的号召，发展实体经济。各地可从当地实际出发，根据资源禀赋特点，培育新兴产业，扩大财源，变“土地财政”为“税收财政”。[4]深圳为土地财政成功转型提供了宝贵的经验。深圳是“土地财政”的发源地。上世纪80年代末，为建设经济特区筹集资金，深圳在全国率先进行了土地使用制度改革试点，变土地的无偿使用为有偿使用，把从农民手中低价征来土地，通过招拍挂转手卖出高价，开了“土地财政”的先河。但经过这么多年开发，深圳早已无地可卖，为了保证财政收入的增加和保持经济的持续快速增长，当地经济被迫转型，发展以高新技术和贸易为主的实体产业。目前，高新技术等产业已开始成为深圳市的主体税源。2010年，深圳地方税收收入超千亿，居全国第三位。但同期土地出让收入只有115亿元，约为地方税收收入的十分之一。

（二）完善分税制改革，改革现有地方税种

分税制虽然已经推行了18年，但改革并未完成。政府间事权划分还不够清晰、不够合理，政府间财权划分也不规范，尤其是基层政府分享的收入与支出责任极不匹配。 转移支付项目效益不佳，监管力度有待加强。中共十七大提出要变“经济建设型”政府为“社会服务型”政府，政府的职能也要由“投资型”向“服务型”转变。完善分税制改革要以政府职能为基础，明确各级政府的事权范围，据此进一步界定各级政府的支出责任，并通过立法加以规范。财权与事权应有较大程度的匹配，改革现有的地方税种，以收入稳定的财产税做为地方政府的主要收入来源，并给予适度的税收管理权。严格转移支付的审批程序和效益评估，提高一般转移支付的比重，重点支持地方提高公共服务供给的能力。

（三）建立科学的政府绩效考核评价体系

科学的政府绩效考核评价体系有利于我国经济持续健康发展。如今，我国经济发展正向全面的小康社会推进，政府绩效考核评价体系也应当与时俱进。我国原有的把GDP做为第一评价标准的政府绩效考核体系与目前建立“服务型”政府的目标不相适应。在新时期，需要地方政府更多的关注环境保护、社会公平、医疗卫生、教育、就业、住房、养老等民生问题，提高人民群众的生活质量，分享经济发展的成果。因此，需要建立一个新的综合考核评价体系，把民生改善、环境保护和公共服务等多项指标包括进来，引导地方政府改变执政理念，不再盲目追求GDP的高速增长，忽视国民幸福。

（四）土地管理制度变革

土地在未来仍是地方政府可以利用的经济资源，但要改变地方政府竭泽而渔的卖地行为，并且对土地出让金严格管理和规范使用。可仿照香港的模式，土地管理和土地经营分属两个不同部门，把土地收益统一纳入基金管理，明确政府动用土地收益的依据、程序和限额，并将土地收益主要用于解决住房问题。通过从体制上将土地的管理与经营分开，降低地方政府对“土地财政”的依赖程度。[5]

[1] 陈志勇,陈莉莉. “土地财政”：困局的破解[J].财政监督,2012(5):12-15.

[2] 徐涛,雷良海.分税制下地方政府财政收支不平衡的实证分析——基于地方政府财政支出结构的分析[J].经济视角,2011(10):16-17.

[3] 赵合云. “土地财政”的不良影响及其形成机制[J].统计与决策,2012(5)-172-174.

[4] 邓子基,唐文倩.“土地财政”与我国地方财政收入的平稳转型[J].福建论坛·人文社会科学版,2012(4):4-9.

[5] 邓子基.关于土地财政的几个问题[J].学术评论,2012(1):4-9.

Discussing the Change of “Land Finance” Income Mode

ZHAO Xiao-fei

（Zhangzhou City University,Zhangzhou,Fujian,363000,China）

In the past decade, “Land finance” has provided financial support for the development of economy of china, which makes the city construction grown by leaps and bounds, as well as people’s life improved greatly. Therefore, the positie effect of “Land finance” can not be denied, but the disadvantages of it is obvious.. Therefore, the local finance income mode need to be transfer urgently. To establish new sustainable revence models, the government should change the mode of economic growth, develop entity economy, change “Land finance” to “Tax finance”, improve the tax system, reform the existing local taxes, establish a scientific evaluation system of government performance and reform the land management system.

financial land; land transfer; income mode

F127

A

1673-1417（2012）03-0065-05

2012－06－27

赵小菲（1978—），女，福建漳州人，讲师，硕士，研究方向：财政金融。

（责任编辑：马圳炜）