重庆户籍改革背景下农村征地补偿现状的调研
——以渝北区金果社区和宝圣南路社区为例

刘 畅，周璇璇，刘飞虎

（西南政法大学 法学院，重庆401120）

重庆户籍改革背景下农村征地补偿现状的调研
——以渝北区金果社区和宝圣南路社区为例

刘 畅，周璇璇，刘飞虎

（西南政法大学 法学院，重庆401120）

重庆市于2010年8月1日开始正式启动实施了统筹城乡户籍制度改革，此次改革是几十年来我国户籍制度改革规模最大、配套制度设计最完善、影响最深的一次。为了探究重庆市户籍制度改革背景下农民土地补偿的真实情况，我们深入重庆市渝北区金果社区和宝圣南路社区，走访社区居委会和采访社区居民，了解到了相关的情况。基于此，对统筹城乡户籍改革征地补偿问题进行分析，从解决农村土地问题方面着手，提出关于如何推进户籍改革的建议。

户籍制度改革；农村土地；补偿现状；农转非

一、引言

近年来，国家和地方为了加快城乡统筹发展的步伐，出台了一系列政策法规，其中就有2009年2月国务院发布的《国务院关于推进重庆市统筹城乡改革和发展的若干意见》。重庆市于2010年8月1日开始正式启动实施了统筹城乡户籍制度改革，此次改革是我国几十年来户籍制度改革规模最大、配套制度设计最完善、影响最深的一次。黄奇帆市长指出，户籍改革中要脱掉农村承包地、宅基地、林地“三件衣服”，这三件衣服的核心就是土地。①资料来源：http://paper.dzwww.com/ncdz/data/20100812/html/3/content_2.html。

我们以重庆为范本，研究户籍改革制度下的农村土地征收现状，思考如何完善相关制度，解决农民对土地的依存问题，利用土地制度与户籍制度的互动关系，从而推进户籍制度改革。

我们小组成员于2011年11月30日至12月22日走访了重庆市渝北区回兴街道金果社区和宝圣南路社区，通过采访宝圣南路社区居委会杨主任、居民刘先生，金果社区居委会李主任、居民唐女士等人，了解到重庆市户籍改革制度下农村征地补偿的真实情况。

二、背景介绍

作为重庆市的九个主城区之一，渝北区一直积极推行户籍改革。按照全市户籍制度改革工作的部署要求，渝北区于2010年7月成立了户籍制度改革领导小组，并制定印发了一系列政策文件，明确了2011年完成转户12.3万人、到2020年完成转户20万人的工作目标。截至2011年9月，全区累计转户10590户40738人，居主城区第三位；任务完成率为34%，居主城第二位。②资料来源：http://finance.sina.com.cn/nongye/nygd/20120310/144611558942.shtml。

三、调查方式和收集的材料

（一）调查方式

1.走访社区居委会和采访小区，调查现阶段已转户进城的农民原有的土地流转情况，了解他们的态度看法。

2.针对调查反映的情况和问题，咨询指导老师、查阅相关资料。

（二）调查收集的资料

《重庆市人民政府关于统筹城乡户籍制度改革的意见》、《重庆市统筹城乡户籍制度改革农村土地推出与利用实施办法（试行）》、《重庆市渝北区人民政府关于统筹城乡户籍制度改革的实施意见》（渝北府发〔2010〕57号）、《重庆市渝北区回兴街道办事处成立回兴街道户籍改革制度改革工作领导小组》（回兴街道〔2011〕129号）、《重庆市渝北区人民政府回兴街道办事处关于认真抓好2011年户籍制度改革工作的通知》（回兴街办〔2011〕128号）。

四、调查结果

（一）户籍改革对象

渝北区回兴街道居民，突出在街道餐饮、服务行业务工的农民工及就近转户群众。

(二)征地保障措施

原则上根据双方自愿，建立转户台账，详细记录转户相关情况。

（三）具体内容

1.户籍改革征地补偿标准。主要是针对区土地利用总体规划确定的城镇建设用地扩展边界范围外，家庭成员整户退出农村土地的。

（1）农村居民住房退出农村土地的，补偿类别和标准面积，参照渝北区征地政策标准据实给予房屋补偿。

（2）构筑物、附着物参照退出时渝北区征地政策标准给予补偿。

（3）宅基地使用权按重庆市房地产权证登记的宅基地面积（含附属设施用地）参照退出时渝北区征地政策规定的土地补偿费标准给予补偿。

（4）购房补助按同时期渝北区人民政府确定的农民新村房尾建筑成本价格乘以同时期征地人均住房安置面积的百分之七十计算，对退出宅基地的农民给予购房补助。

2.家庭部分成员转为城镇居民的，保留其在以后整户退出时获得宅基地及建（构）筑物的相应补偿的权利。待家庭成员整户转为城镇居民时，退出宅基地及建（构）筑物并按整户退出时的标准补偿。

3.农村五保户对象退出宅基地及建（构）筑物由民政部门统一安排集中供养的，由农村土地整治机构建立专户、专账管理，所取得的土地利用增值收益按有关规定支付给民政部门，专项用于农村五保对象的集中供养。

4.按照本轮承包期内剩余年限和年平均流转收益标准给予补偿。

（四）调查收集的具体案例和信息

据宝圣南路社区居委会杨主任和金果社区居委会李主任介绍，渝北区主要以流动人口为主，包括我们调查的这两个社区。以金果社区为例，现有户籍人口3100名，流动人口（未转户籍的人口）10000多名。这些流动人口包括退休、打工人员，其中退休人员大都是为了孙辈接受较好的教育而入住金果社区；打工人员大都来自重庆区县、四川等农村地区，主要从事街面小店经营、物业小区服务（金果社区有13个物业小区）等工作，对于“农转非”处于“观望”状态。观望的原因，主要是考虑家乡那边可能有比较好的发展平台。有的人在向居委会咨询时比较关心转户的一次性奖励问题，主任说像北部新区、经开区如鸳鸯等地对每个农转非的人实行奖励3000元的政策。

唐奶奶，68岁，金果社区居民，有两个儿子，现与小儿子住在一起。原为渝北区高嘴乡人，2003年全家转为城镇户口。据唐奶奶介绍，举家搬迁到金果社区主要是为了孙子接受更好的教育。当时他们一家五口转户时，土地和房屋都被收回，一共获得了38500元的补偿。其中房屋162平米，按照100元每平米计算，房屋补偿费16200元；土地补偿费一共21000元；青苗费一共1300元。她的两个儿子被安排进厂工作，政府还为她和老伴支付了养老保险。同时，我们还采访了现居住在宝圣南路社区学府家园的刘先生，现年26岁，原重庆市梁平县人，毕业两年，现在渝北工作。他表示自己暂时没有转户口，而且以后也不打算转。主要是因为他现在的工作状态不是很稳定，而农村户口现在有很多国家政策倾斜。像唐奶奶和刘先生这样的人在渝北区有很强的代表性。回兴街道总户数为8239户，总人口为 21883人，其中非农业人口为11123人，属于典型的城乡结合乡镇（农业、非农业人口各占一半）。据杨主任介绍，宝圣南路社区和金果社区都以流动人口为主，人口构成主要分为两部分：一种是以唐奶奶为代表的老人，为了孙辈接受更好的教育从农村地区迁出定居于此，他们在转户口以后可以获得医疗保险和养老保险，所以转户的比例相对较高；另一种就是以刘先生为代表的打工一族，他们一部分处于观望状态，一旦家乡或其他地方有更好的发展平台和机会可能就会离开，另一部分则在观望和等待政府优惠政策的提出和贯彻。

五、对于重庆统筹城乡户籍改革征地补偿问题的分析和建议

（一）渝北区户籍改革征地补偿政策落实中遇到的问题

虽然渝北区人民政府实施了诸多举措，同时推出了很多征地补偿优惠政策，也取得了一定的成效，但部分居民的户籍改革积极性不高，核心问题之一就是征地补偿的落实问题。从以上调查结果来看，主要原因有以下几方面。

1.从户籍改革的对象来看，以流动人口为主。他们大都是来自重庆区县或者四川等地的外来务工者，主要从事个体经营以及物业服务等工作。待遇不高、社会保障不完善，加上现在国家对农村的政策优惠和倾斜，很多人对户籍改革抱着一种观望的心态，一旦有更好的平台和机会，就会回老家或去其他地区发展。

2.各区县户籍改革优惠政策不统一。有的区县部分地方直接实行转户现金补偿的方式，而其他大部分地区给转户农民的优惠是：规定可以参加农转非居民和城镇居民养老保险、城镇企业和城镇职工养老保险，解决转户居民就近入读城镇学校，申请公租房或廉租房等。其实，现在很多农村居民也享有这些优惠，像全国很多地方的农村已经开始实行农村养老保险制度。而且很多流动人口是个体经营户和打工者，由于不是企业正式职工，所以享受不到城镇企业职工养老保险。

3.强制收回转户农村居民的宅基地、承包地、林地等，加上有的补偿过少或不到位，减退了农村居民的转户热情。通过调查采访我们发现，几乎所有人在转户后农村土地都被政府强制收回，而且有的农村居民转户后，得到的补偿过少或不到位。这些都是转户效果不明显的原因。

（二）从解决农村土地问题的角度，对进一步推动户籍改革的建议

首先，针对渝北区外来流动人口比较多的现状，对于户籍改革下的土地问题应采取渐进式的手段，不宜操之过急。按照重庆市关于户籍改革制度相关文件的内容和精神，对于宅基地、农村承包地、林地应采取自愿有偿的原则。但是通过调查我们发现，几乎所有的农村居民在转户后土地都被强制收回。中共中央对“三农”问题的重视，农村社会保障的健全和农民收入的增长，加上受到中国农村传统的土地思想的影响以及转户后相应的社会保障、生活保障和就业保障没有跟上，很多农民不愿意退回土地。此时不宜强行收回，而应该尊重农民的意愿，渐进地推进户籍制度的改革。

其次，采取以现金补偿为主，多种方式并存的形式处理户籍改革制度下的土地问题。除了按照统一标准对农村土地收回补偿外，还可以采用入股、抵押融资等方式处理农民的土地。在这方面重庆早就已经有了相关的实践，于2008年12月4日成立了首家农村土地交易所。同时，沿海浙江、广东等省份也成立了农村合作社，以入股的方式促进土地的流转，增加农民的收入。[1]有人说“土地入股是新中国成立以来第三次土地革命”（第一次是建国初打破封建土地制分田地，第二次是改革开放伊始的包产到户）；有人说此举将激活“土地”这一沉睡在农民手中的巨量资本。[2]针对我国现在城乡差距较大的现状，户籍改革后的农村土地入股对增加农民收入、减小城乡差距、推进城镇化建设具有重大意义。但是对于重庆农村土地入股的现实来说，重庆一些农村地区（如梁平、彭水等地区）的土地是由田和土两部分组成的，其中，田是用来种植水稻等作物，土是用来种植红薯、土豆等作物，这类土地的价值比较少，而且难以恰当估值，所以在土地入股的制度设计和实际操作中有一定的难度。

最后，在户籍改革的推进中，充分发挥基层群众组织的作用。在采访中我们发现，基层群众组织如居委会在户籍改革推动中的作用主要是贴标语、横幅等宣传手段，农民主动咨询的比较少。回兴街道在年初下发“红头文件”安排每个社区2011年的“转户指标”。据了解，宝圣南路社区和金果社区当年的“转户指标”都是100人。而对于户籍改革具体进展情况，杨主任说他们也不清楚，因为农村居民转户时咨询、申请、登记、补偿等手续都在公安机关办理。居委会和村委会作为基层群众性自治组织，应当成为户籍改革宣传的主要阵地，向群众宣传和解读政府户改政策，同时收集群众在转户过程中的意见，并向政府反映他们的诉求。

[1]陈霄,鲍家伟.农村土地银行创设研究——基于提高重庆户籍制度改革绩效的视角[J].经济体制改革,2011(6).

[2]周靖祥,陆铭.内地农村土地流转何去何从？——重庆实践的启示[J].公共管理学报,2011(10).

D912.1

A

1673―2391(2012)07―0049―03

2012—05—03

刘畅，男，湖南浏阳人，西南政法大学法学院。

2011年西南政法大学本科生科研训练创新活动资助项目（项目编号：11XZ-BZX-028）。

【责任编校：江 流】