我国海洋生态损害索赔主体研究

韦 利

（海南大学 法学院，海南 海口570228）

我国海洋生态损害索赔主体研究

韦 利

（海南大学 法学院，海南 海口570228）

在海洋生态损害赔偿诉讼中，诉讼标的可以是海域所有权，索赔主体是国家；诉讼标的也可以是海洋环境权，索赔主体是公民、法人和其他组织，适用公益诉讼。我国现行法律规定的海洋生态损害索赔主体模糊、单一，不利于海洋生态环境的保护。应明确国家索赔的代表人，并建立海洋生态损害公益诉讼。

海洋生态损害；索赔主体；公益诉讼

一、海洋生态损害索赔主体的范围

海洋生态损害索赔主体是海洋环境权受到侵害后，有权进行索赔的主体。一般情况下，当国家的财产权、他人的人身权或财产权受到侵害时，相关国家机关或个人有权要求赔偿。但是，海洋生态损害侵害的是全人类的环境权益，不像财产权或人身权有直接利害关系人，其利益主体是所有合理享用良好适宜海洋生态环境的受益者，包括国家、公民、法人和其他组织。当前，在我国的海洋生态损害案件中，公民、法人和其他组织有权向责任人索赔；海事局等组织有权就自身防止或减少污染损害而支付的合理费用进行索赔；行使海洋环境监督管理权的行政部门也可代表国家向责任人索赔。相关当事人可以向国家环境行政机关主张权利，也可以向司法机关提起赔偿诉讼。因此，在海洋生态损害赔偿诉讼中，诉讼标的可以是海域所有权，索赔主体是国家；诉讼标的也可以是海洋环境权，索赔主体是公民、法人和其他组织，适用公益诉讼。

二、我国海洋生态损害索赔主体制度存在的问题

相较于传统民事侵权中特定加害人对特定受害人的单一侵害，环境侵权是以人类的生存和发展为基础的，通常是相对区域内不特定多数人的多种权益同时受到侵害，侵害对象包括多数人的生命、身体、健康、财产以及其他生活上的利益。[1]《海洋环境保护法》第90条第2款作为法院审理海洋生态损害赔偿纠纷案件的法律依据，明确了国家具有此类案件的原告资格。从立法上看，只有代表国家行使海洋监督管理权的行政部门能够提起诉讼；从法理上看，海洋生态环境是人类共同的资源，具有公益性，国家代表本国人民对其管辖的海域行使海域所有权，同时对海洋生态环境履行管理的义务。所以，在海洋生态环境遭到损害时，国家提出赔偿要求是完全合理合法的。

（一）享有索赔权的行政机关不明确

针对海洋生态环境保护的问题，我国相继出台了《海洋环境保护法》、《石油勘探开发管理条例》、《海洋倾废管理条例》等一系列法律法规。20世纪80年代以来，我国先后加入了二十多个有关海洋资源开发利用、海洋污染防治和海洋生态保护方面的国际公约。我国目前的海洋环境保护体系已经非常完备，但是处理海洋生态损害赔偿案件时主要依据的是《民法通则》、《环境保护法》、《海洋环境保护法》、《侵权法》和《海商法》的有关规定，且以行政规范为主，规定过于原则，可操作性不强。虽然根据《海洋环境保护法》第5条，国务院环境保护行政主管部门、国家海洋行政主管部门、国家海事行政主管部门、国家渔业行政主管部门、军队环境保护部门等都有一定的海洋环境监督管理权，但究竟哪个部门能代表国家进行索赔，或者说哪一类损害由哪一个部门代表国家进行索赔，却没有明确规定。美国将当地政府作为国家自然资源的受托管人，根据被法律认可的自然资源损害计算方法来确定自然资源的损害程度和赔偿范围，受托管人有权以计算出的结果对自然资源损害进行索赔。[1]近年来，在一些海洋环境污染案件中，有的是由海事局就清污费用和国家污染损害合并向责任方索赔的，如在“塔斯曼海”轮油污生态损害赔偿案件中，天津海事局代表国家提起诉讼；有的是由海洋与渔业部门进行索赔的，如广东省海洋与渔业局代表国家诉南通天顺船务有限公司等油污损害赔偿案；更有甚者，有些海洋生态污染损害没有任何部门代表国家进行索赔，如大连溢油事故损害赔偿案件、2011年美国康菲石油中国有限公司作业的蓬莱19—3油田的溢油事故等。索赔主体不明确给海洋生态损害赔偿带来了实际操作困难，造成了行政主管部门的懈怠：要么相互推卸责任致使国家利益受损，要么重复起诉增加索赔成本。

（二）索赔主体单一化

在近代民法中，保护个人权利是法律的最高使命。人们只关注与自身有直接利害关系的财产和人身利益，《民事诉讼法》的起诉条件也仅为“原告须与本案有直接利害关系”。随着民法从个人本位向社会本位转变，特别是20世纪60年代以来环境权观念兴起，人们的公共环境意识不断提高。海洋生态损害索赔主体仅限于国家未免过于单一，不利于环境权益的保护。海洋生态环境是人类的共同资源，任何主体在享有海洋生态环境权益的同时，都必须履行保护海洋生态环境的义务。目前已存在个人环境权、单位环境权、国家环境权和人类环境权。基于环境权利种类的多样化，环境民事主体类型也趋于多元，[2]个人为了维护公共利益而提起民事诉讼的现象屡见不鲜。美国已放弃了不同类型损害的划分原则，个人可以针对公益妨害提起诉讼。英国在认识到传统法律不足以阻止环境侵权后，也修改了相关法律，认可受害者本人或检察官均可对于公益妨害提起诉讼。在印度、菲律宾等发展中国家，基于公众环境利益的诉讼已经存在，印度法庭已接受私人对政府决定提出的挑战。[3]海洋生态损害的索赔主体已不仅仅局限于国家，而扩大到与海洋生态环境权益有直接或间接利害关系的个人、单位和其他组织。这是保护海洋生态环境的必然发展趋势。我国《海洋环境保护法》第4条规定：一切单位和个人都有保护海洋环境的义务，并有权对污染损害海洋环境的单位和个人以及海洋环境监督管理人员的违法失职行为进行监督。该条虽然规定了单位和个人有保护环境的义务，但是并没有明确公民和公益组织具有海洋生态损害的索赔权。显然，我国的法律规定具有明显的滞后性。

三、完善我国的海洋生态损害索赔主体制度

（一）明确国家索赔的代表人

国家享有自然资源的所有权和管理权，有权对损害海洋生态环境的责任人提出赔偿要求。但是，从法律技术的角度出发，国内法中的国家不能直接提出索赔要求。国家必须委托专门的海洋行政机关作为索赔主体，但具体委托哪个政府部门却争议不断。有的学者认为应当成立一个独立的索赔机构，专门负责海洋环境污染造成的生态损害索赔；[4]有的学者认为船舶污染破坏了海洋生态、海洋水产资源或海洋保护区，应一概由船舶的主管部门负责索赔；[5]有的学者认为，在法定权限内对破坏海洋生态、海洋水产资源或海洋保护区，给国家造成重大损失的责任者提出损害赔偿要求，是国家海洋行政主管部门的职责；[6]还有的学者认为应由各个行政主管部门分别进行索赔。从长远来看，笔者认为，应指定一个专门的行政部门协调各海洋行政主管部门开展污染控制、清除、监测、恢复等工作，并代表国家进行索赔。近年来，有些地方政府已经出台了一些地方的规范性文件，比如《山东省海洋生态损害赔偿费和损失补偿费管理暂行办法》规定海洋生态损害索赔主体为县级以上人民政府海洋与渔业行政主管部门。这些都是有益的尝试。

（二）建立海洋生态损害公益诉讼

公益诉讼是指有关组织或个人依据法律的规定，对违反法律给国家和社会公共利益造成事实上损害或潜在损害的行为向法院起诉，由法院追究违法者法律责任的诉讼活动。[7]海洋生态损害赔偿的诉讼标的是关系到公共利益的环境权；利害关系人具有不特定性和广泛性；索赔主体不一定与本案有直接利害关系；损害事实包括已造成的实际损害和潜在的损害。因此，海洋生态损害赔偿诉讼完全符合公益诉讼的基本理念。在海洋生态损害赔偿诉讼中引入公益诉讼，是公众参与海洋生态环境保护的重大举措。在这方面，国外已经通过立法和司法实践来保障环境权。如加拿大《环境保护法》规定的公益诉讼中的环境保护诉讼，美国环境法中的公民诉讼，英国《污染控制法》“对于公害，任何人均可起诉”的规定，瑞典《环境保护法》规定的个人诉讼请求制度等，[8]均突破了传统的民事诉讼主体理念，拓宽了索赔主体的范围。根据民事公益诉讼理论，当国家主管部门怠于向海洋生态加害人索赔时，公民或者公益组织可以在一定条件下起诉。

海洋生态损害索赔主体不仅包括享有海洋所有权的国家，而且应该扩大到所有与海洋生态环境权益有关的公民、法人和其他组织。一方面，海洋生态环境是人类的共同资源，所有的公民、法人和其他组织都有在良好环境中生活的权利和保护环境的义务。海洋生态环境质量的好坏与他们的利益息息相关，我们不能剥夺他们在海洋生态损害赔偿诉讼中的原告资格。另一方面，当政府怠于保护海洋生态环境时，如果公众也没有起诉资格，侵害海洋生态环境的违法行为就会越来越猖獗，最终损害的还是国家和社会公众的利益。因此，扩大索赔权的主体范围，赋予公民、法人和其他组织海洋生态损害赔偿诉讼的原告资格，以环境权益受损为由提起公益诉讼，符合现代诉讼的发展趋势。我国应在立法上认可公民、法人和其他组织的环境诉权资格。

[1]刘斐斐.我国海洋生态损害索赔主体法律问题研究[D].大连:大连海事大学,2008.

[2]黄旭东.论海洋环境损害赔偿诉讼原告资格的扩大化[J].广州航海高等专科学校学报,2008(4).

[3]蔡守秋.论环境权[J].金陵法律评论,2002(1).

[4]高霏.对国家应对油污染事故若干措施的建议[D].上海:中国科学院上海冶金研究所,2000.

[5]张春昌.我国船舶污染事故国家损失赔偿机制的探讨[EB/OL].h ttp://www.ccmt.org.cn/showexplore.php?id=315,2002-12-13.

[6]蔡守秋,何卫东.当代海洋环境资源法[M].北京:煤炭工业出版社,2011.

[7]颜运秋.公益诉讼理念研究[M].北京:中国检察出版社,2002:58.

[8]宋璇.公民参与原则在环境法中的适用[EB/OL].http://old.chinac ourt.org/html/article/200809/11/321189.shtml,2008-09-11.

D922.66

A

1673―2391(2012)07―0102―02

2012—04—24

韦利，女，海南大学法学院。

【责任编校：王 欢】