当前群体性事件的特点及公安机关的应对举措

刘 霞

（湖南警察学院 治安系，湖南 长沙410138）

当前群体性事件的特点及公安机关的应对举措

刘 霞

（湖南警察学院 治安系，湖南 长沙410138）

群体性事件，是指由社会矛盾引发，以人民内部矛盾的形式，特定群体或不特定多数人聚合临时形成的偶合群体参与，通过没有合法依据的规模性聚集，向有关机关或单位表达意愿、提出要求等，因而对社会秩序和社会稳定造成重大负面影响的各种事件及其酝酿、形成过程中的串联、聚集等活动。“非敌对性”、“群体性”、“违法性”和“破坏性”是当前群体性事件的基本特征。当前，群体性事件表现出了新的特点。经济发展新趋势带来了新影响，对敌斗争带来了新压力，网络媒体新渠道带来了新冲击。公安机关应对各类群体性事件所面临的形势严峻，难以预料的风险和挑战明显加大，出现了许多新情况、新问题和新挑战。单纯从公安机关操作层面出发的举措远远不能满足当前预防与处置群体性事件的需要，还必须从制度、政策层面来采取相应的对策。

群体性事件；公安机关；应对措施

一、群体性事件的概念

据2004年中共中央办公厅制定的《关于积极预防和妥善处置群体性事件工作实施意见》（以下简称《意见》）：群体性事件是指“由人民内部矛盾引发、群众认为自身权益受到侵害，通过非法聚集、围堵等方式，向有关机关或单位表达意愿、提出要求等事件及其酝酿、形成过程中的串联、聚集等活动”。随着社会的不断发展，群体性事件概念的内涵更加丰富。2008年，公安部印发的《公安机关处置群体性事件规定》（以下简称《规定》）传承了《意见》中关于群体性事件的规定，将群体性事件具体分为十大类，并强调我们当前所主要面对的、要重点防范与处置的，是“由人民内部矛盾引发、群众认为自身权益受到侵害，通过非法聚集、围堵等方式，向有关机关表达意愿、提出要求的群体上访等群体性事件”。

2007年，《中华人民共和国突发事件应对法》（以下简称《应对法》）规定：突发事件“是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件”。关于社会安全事件的界定在学界众说纷纭、莫衷一是。结合2006年国务院发布的《国家突发公共事件总体应急预案》，社会安全事件应包括群体性事件。由此，可以认为《规定》、《应对法》是当前公安机关应对群体性事件权威的部门规章和法律规定。

所以，群体性事件是指由社会矛盾引发，以人民内部矛盾的形式，特定群体或不特定多数人聚合临时形成的偶合群体参与，通过没有合法依据的规模性聚集，向有关机关或单位表达意愿、提出要求等，因而对社会秩序和社会稳定造成重大负面影响的各种事件及其酝酿、形成过程中的串联、聚集等活动。“非敌对性”、“群体性”、“违法性”和“破坏性”是当前群体性事件的基本特征。“非敌对性”是指，群体性事件是由社会矛盾引发，以人民内部矛盾形式出现的，在事件的发展过程中也一直以解决人民内部矛盾为主线。这是群体性事件的根本属性。具有“敌对性”的反政府、反社会等有政治企图的事件就不是群体性事件，如3.14事件等。“群体性”是指，参与人数必须在“五人以上”，且众人之间通过意思联络，具有“指向一致性”①2009年2月19日，湖南省常委、省政法委书记、省公安厅厅长李江在“有效预防和妥善处置群体性事件”的报告中指出，这些由人民内部矛盾引发的群体性事件，主要有人员聚集性、诱因利益性、指向一致性、形式违法性和社会危害性五个特征。。“违法性”是指行为方式违法，即属于没有合法依据的规模性聚集。“破坏性”是指，群体性事件对社会秩序和社会稳定造成重大负面影响。

二、当前群体性事件的新特点

一是组织性强。一些当事人往往是在相同利益的驱动下，由一些“头面人物”组织带动，企图通过聚集闹事来解决矛盾纠纷，扩大影响，达到目的。如有的群体集访，动辄数百人，排着方队，严重扰乱了党政机关的正常工作秩序。

二是对抗性强。一些当事人法律意识淡薄，抱着小闹小解决，大闹大解决的思想，情绪激动，行为过激，甚至有违法犯罪行为。如发生在湖南的日鑫建材事件，原西湖工程队干扰乡政府办公秩序事件，交通事故引起的围攻后勤部队事件，交通事故引起的陈尸闹事事件等。

三是持续性强。部分矛盾纠纷持续时间长，问题复杂，加上极少数不怀好意者从中蓄意挑拔，幕后指使，调处难度非常大。如涉军群体、改制企业职工上访事件等上访群体至今已到湖南某市委市政府上访110余次。

四是规模与人数骤增。群体性事件的参与者多为有共同利益追求的群体，尤其追逐经济利益的居多。特别是因征地拆迁、企业改制形成的矛盾，涉及人员范围广，引发群体性事件的概率高。

五是部分事件起因简单、发生突然且演变迅速。一些群体性事件的起因微小简单，但发生突然。一旦事发，规模迅速扩大，在数小时内引起数百人的突然参与，且“非直接利益者”大量参与导致行为目的模糊化。如发生在湖南省的某汽车站妨害执行公务事件，某市自来水公司工作人员冲击当地派出所事件。

六是行为的不可预测性。群体性事件参加者越来越多地采取各种极端或违法行为发泄不满情绪，动辄阻断交通，扰乱党政机关的正常工作秩序。在事件发生过程中，参与者之间通过暗示和模仿，情绪互相感染，以致于非理性因素逐渐增长，大大超越了引发问题和解决问题的初衷。

三、当前公安机关应对群体性事件的严峻形势

一是经济发展新趋势带来了新影响。随着新型工业化和城市化的快速推进，历史遗留和改革发展中的问题、经济领域与社会领域的问题相互交织，不可避免地引发大量社会矛盾。根据2010年第六次全国人口普查主要数据公报显示，居住在城镇的人口占49.68%；居住在乡村的人口占50.32%。同2000年第五次全国人口普查相比，城镇人口上升13.46个百分点，居住地与户口登记地所在的乡镇街道不一致且离开户口登记地半年以上的人口同2000年第五次全国人口普查相比，增长了81.03%。[1]城镇化进程加快，庞大的流动迁移人口对城市基础设施和公共服务构成了巨大压力。当前有的流动人口就业、子女受教育、医疗卫生、社会保障以及计划生育等方面的权利得不到有效保障，农村征地、城市拆迁、企业改制、环境污染、医患纠纷以及特殊利益群体等社会矛盾“触点”增多、“燃点”降低，敏感性、关联性、对抗性、破坏性增强，极易引发群体性事件。

二是对敌斗争带来了新压力。近年来，境内外敌对势力、敌对分子的渗透活动日益突出，涉及的领域进一步扩大，方式和手段日益多样。他们打着“慈善、帮困、维权”等幌子，借助经贸往来和各种传媒大力培植骨干和代理人，千方百计插手群体性事件和社会热点问题。我国社会大局稳定，但国内外形势正在发生巨大而深刻的变化，难以预料的风险和挑战明显加大，公安机关应对各类群体性事件面临许多新情况、新问题和新挑战。

三是网络媒体等新的信息渠道带来了新冲击。随着互联网的飞速发展，特别是QQ群等即时通信群组和“推客”等新型社交网站的出现，催生了大量带有社会属性的网络群体和网上社区，容易形成“一呼百应”的效应。该类群体一旦被激发或利用，网络的虚拟力量就会转化为现实力量，产生强大的社会动员能力，爆发出惊人的组织力量。2010年长沙市发生的几起涉日抗议游行就是由网络引发、传播的，给社会造成了一定的危害。

四、当前公安机关预防与处置群体性事件的对策

（一）预防与处置群体性事件的政策、制度层面

当前，绝大多数群体性事件的发生都源于利益冲突，正如学者于建嵘的总结：群体性事件是“利益之争而不是权力之争”，[2]不能以处理敌我矛盾的非常手段来处理。为了有效预防与处置群体性事件，各级党政机关应做到以下几点。

第一，解放思想，以人为本。一是各级党政机关在制订改革措施时，必须“以人为本”，充分考虑群众的根本利益、听取群众的合理诉求，发挥民主决策的积极作用，努力实现好、维护好、发展好广大人民群众的切身利益，从源头上减少或者杜绝人民内部矛盾的产生；二是要大力发展经济，尽量缩小贫富差距，缓和矛盾，尊重人民群众的主体地位，保障人民群众的各项权益。特别是要在土地征用、拆迁、企业改组、环境保护等工作中，解决好群众最关心、最现实的问题，杜绝各种损害群众利益的行为。坚持“解放思想、以人为本”的新思路，得到了人民群众的拥护，群体性事件也就成了无源之水、无本之木。

第二，要建立健全稳定社会的“安全阀”机制和群体性事件预警机制。“一定程度的冲突是群体形成和群体生活持续的基本要素”。[3]我国正处于社会转型期，社会矛盾凸显，利益多元化，利益主体多元化，利益冲突也是前所未见，社会压力、冲突是不可避免的。“安全阀机制必须在社会结构中加以制度化”[4]，将解决冲突的方法制度化，才能将转型期错综复杂的矛盾冲突置于法律的有效控制下，避免群体性事件的产生。利益调节机制、利益表达机制、权力监督机制、司法救济机制以及非讼纠纷解决机制等，无疑是现阶段解决利益冲突最有效的“安全阀”。事前预警机制就是信息收集、反馈、沟通及预警机制。将信息收集、反馈与沟通制度化，尤其对一些敏感、易引发群体性事件的信息，及早发现各类苗头性动态并及时报告。对信访、上访、集体利益受损等信息更应高度关注，全面掌握事态发展，及时发现问题、解决问题，以防止群体性事件的发生。

第三，率先制定相关法规，使得对群体性事件的预防与处置“有法可依”。目前，针对群体性事件的法律法规不够，以至于有关部门在处理群体性事件时，出现认识不清，或者放大、或者缩小群体性事件范畴的情况。即使是公安部的《公安机关处置群体性事件规定》，从其效力等级上看，也只是公安机关内部的规范性文件，只能作为公安机关处置群体性事件的主要依据，尚不能规范其它部门的行为，不利于群体性事件的综合预防和处置工作。因此，在法律上明确群体性事件以及相关人员的权利义务对于群体性事件的有效预防与处置是非常必要的。

第四，强化政府公共服务职能，树立政府诚信。我们的政府是人民的政府，全心全意为人民服务是政府的基本职能，要从过去管理型政府的模式中跳出来。市场经济条件下，政府的主要职能是做好矛盾冲突的仲裁者，是为市场主体提供公平的竞争环境，是服务，而不是管理。政府要扩大公共服务产品。社会医疗、社会保障、社会就业等公共产品在有些农村地区十分缺乏。还要提高服务水平。只有让人民相信政府是为民办事、为民办实事的，才能树立政府诚信，才能增强社会公众的信任感、责任感和归属感。一个有诚信的政府对社会的控制力，尤其是对群体性事件的控制力是强大的。

第五，从人、财、物等方面为预防与处置群体性事件提供强有力的保障。一是要把那些政治可靠、业务精通、经验丰富、责任心强的同志选调充实到各级调解组织，并明确职责、任务、要求、措施和责任追究办法，真正从源头上预防和处置不稳定事件，努力把各种不稳定的问题解决在基层，解决在内部，解决在萌芽状态。二是要增加投入，强化保障。在当前亟需解决一些基层调解组织一无人员编制，二无场地机构，三无经费保障，工作十分乏力的现状。

（二）预防与处置群体性事件的实际操作层面

群体性事件都有一个酝酿、准备、萌动、发生、发展的过程。在此过程中，公安机关必须针对各个阶段的特点有所作为，进行理性化处理，才能实现“发现得早、控制得住、处置得好”的效果。因此，公安机关应做好以下工作：

第一，依法行政，公平公正，执政为民，接受监督。公安机关要时刻铭记自身的职责与使命，严格按照法律法规办事，坚持公平公正，全心全意为人民服务，做人民群众最忠实的公仆和守护神。公安机关既是人民政府的职能部门，行使行政权力，在刑事司法程序中也承担了相应的司法职能。作为行政机关，公安机关又具有武装性质，拥有警械使用权。因此，公安机关的权力是相当大的，涉及到人们的生命安全、财产安全和其他利益安全，不依法办事、稍失公正都将导致严重的后果。公安机关能切实做到依法办事，公平公正，执政为民，自觉接受监督，那么由公安机关自身工作原因引起的群体性事件就不会发生了。

第二，明确职责，齐心协力做好群体性事件的预防与处置工作。从近年来发生的群体性事件来看，引发群体性事件的根源主要是经济利益问题，参与主体主要是工人、农民、市民、学生等基本群众，主要是为了表达和解决利益诉求。对于这类群体性事件的预防与处置应当在有关党委、政府和上级公安机关的统一领导下，在自己的职权范围内，精心组织，果断决策，大胆指挥。公安机关的各职能部门要各负其责，密切配合，充分发挥职能作用，齐心协力做好处置工作。在处置工作中，违反法律和有关规定，造成严重后果的，应当视情追究有关人员的相应责任。

第三，要健全情报信息网络系统，建立应急处置工作预案。公安机关要做出相应完善的工作预案，建立灵敏、高效的情报信息网络，广辟情报信息渠道，认真落实情况报告、分析、反馈制度。各部门、各警种都要建立健全并切实落实处置工作的责任制度，切实做到早发现、早报告、早控制、早解决。不能因为反应迟，行动慢，使矛盾走向激化对抗。公安机关要在警力配置的现状下善作调配，抓住先机，争取主动，控制事态的发展，处乱不惊，稳妥处置。

第四，使用警力要注意“三用”、“三慎”。“三用”，即善用警力，慎用警力和妙用警力；“三慎”，即慎用强制措施、慎用警械和武器，把有限的警力灵活地运用，不激化人民内部矛盾。“慎用”不是“不用”。在处置群体性事件中，不能因为“慎用”而坐失良机、造成被动。

第五，有效利用新闻媒体，引导舆论。普遍而迅速出现的大众行为是与信息传播密切相关的。在群体性事件发生时，信息传播混乱，由于秩序的混乱和人们心理状态的失衡以及情绪的波动，人们容易偏听偏信，容易受传闻和谣言的蛊惑，容易产生非理性行为，从而造成极大的社会混乱。因此，在处置群体性事件过程中，一方面，要坚持信息公开，及时发布信息告知公众真相，提高公众的理性认知能力，另一方面，必须及时揭露谣言，控制信息的混乱传播，正确地引导公众的注意力，从而有效控制事态的发展，防止事态的进一步扩大。

第六，做好群体性事件的善后工作。一方面，合理诉求要解决，在善后处置中，通过合法的途径，给出合理的方案来解决合理诉求。另一方面，打击处理要到位，对违法人员和违法行为，要依法惩处。无论是引起事件发生的违法行为，还是在发生过程中的违法行为，都要依法惩处；无论是不法分子违法还是执法人员违法都要依法惩处。

[1]2010年第六次全国人口普查主要数据公报(第1号)(全文)[EB/OL]．http://news.ifeng.com/mainland/detail_2011_04/28/60379 11_0.shtml,2012-03-19．

[2]于建嵘.维权事件，凸显利益之争[N].南方都市报,2009-04-13．

[3][美]L.科塞．社会冲突的功能[M].孙立平译.北京:华夏出版社,1 989:16．

[4]陈月生.群体性突发事件与舆情[M].天津:天津社会科学院出版社,2005:14．

D631

A

1673―2391(2012)07―0136―03

2012—04—06

刘霞，女，湖南新邵人，湖南警察学院治安系。

2010年湖南警察学院院级课题《新时期湖南省群体性事件的预防与处置研究》。

【责任编校：谭明华】