群体性事件成因和防治的法律研究

曲 洋，高继超

(青海民族大学，青海 西宁810007)

群体性事件成因和防治的法律研究

曲 洋，高继超

(青海民族大学，青海 西宁810007)

随着我国改革开放和现代化建设的深入推进，各种社会矛盾层出不穷，作为社会矛盾特殊表现形式的群体性事件呈不断上升趋势。在现有的法制框架下，要充分利用人民群众的力量，掌握事件苗头，第一时间予以排除；增强公民的法律知识，引导公民通过法律程序解决问题，从源头上减少群体性事件的发生；通过提前介入，做好现场警戒和调查取证，及时有效地处置群体性事件。

群体性事件；成因；防治；法律对策

目前，我国正处于新旧交替的转型时期，各种利益纷争不断，“群体性事件”呈现高发趋势。如1993年0.87万起,1994年1万余起,1999年3.2万起,2003年5.85万起,2004年7.4万起,2005年8.7万起,2006-2008年均超9万起,2009年超过10万起；参与其中的人数逐年增加,由1993年的约73万人增加到2003年的约307万人。[1]群体性事件的频发，严重危害社会秩序的稳定和人民群众的正常生活，群体性事件的防治已经到刻不容缓的地步。如何在现有法律制度下预防和处置群体性事件是本文要探讨的问题。

一、引发群体性事件的成因分析

（一）现有法律的不健全

构建和谐社会的一个重要方面是构建法治社会，有法可依、有法必依。《宪法》是我国的根本大法，是其它一切法律、法规制定的依据。通过对宪法条文的分析,我们不难发现我国宪法中与群体性事件有关的条文大概有两种:一种是规定公民基本权利条款，涉及群体性事件的产生、发展；另一种是关于群体性事件违法性的确认以及事后处置。由于宪法条文本身具有概括性的特点，其中缺乏从整体角度对群体性事件予以规范，更缺乏对群众基本权利的保护。这就使得宪法衍生下的其它一些与群体性事件有关的法律法规，如《信访条例》、《公安机关处置群体性治安事件规定》、《关于积极预防和妥善处置群体性事件的工作意见》、《中华人民共和国警察法》和《群体性文体活动条例》等等，虽然这些法律规定对于处理群体性事件起到了一定作用，但是远远不能应对日益变化的社会矛盾所滋生的群体性事件的需要。

（二）地方政府决策失误，行政权力滥用

为适应社会转型时期出现的一系列经济和社会问题，地方政府出台了一些关系国计民生的重大决策，在促进经济发展，缓解社会矛盾方面起到了一定的作用，但同时也暴露了许多问题。由于相关的法律规范不健全，配套设施滞后，甚至于一些决策掺杂了某些官僚主义作风，致使这些决策在实施过程中不切实际，严重侵犯了群众的利益，为引发大规模的群体性事件埋下了隐患。

行政人员过分依赖行政权力，或者滥用行政权力，不依法行事也是引发群体性事件的一个重要原因。例如，《城市房屋拆迁管理条例》第10条规定：“房屋拆迁许可证一经发放，房屋拆迁主管部门应当将拆迁人、拆迁范围、搬迁期限等以房屋拆迁公告或者其他形式予以公布。房屋拆迁主管部门和拆迁人应当及时向被拆迁人做好宣传、解释工作。”但是在现实拆迁过程中一些拆迁主管部门故意隐瞒拆迁日期不予公告，对被拆迁人的疑问不予解释，工作态度消极懒散，工作形式简单粗暴，甚至收受贿赂，贪污腐败，引起群众不满。

（三）群众法律意识淡薄

在市场经济环境下，民众因各种利益引发的矛盾纠纷层出不穷。但是，相当一部分群众法律知识匮乏，许多情况下触犯法律而不知，更谈不上运用法律武器来维护自己的权益。例如各地出现的砸警车、殴打警员事件，非法集会、游行事件等，都是弱势群体在维护自己的权益时，被不法分子利用而触犯违反法律，酿成大规模群体性事件。

（四）司法救济机制不健全

国家司法救济本是公民权利救济的最主要途径，但是近几年出现的一系列不公正事件，使司法部门出现严重的信任危机，民众的利益诉求只能寄希望于请愿、信访等方式。曾有学者对中国信访制度进行了专项调查，在接受调查的632位进京上访的农民中，有401位在上访之前就上访的问题到法院起诉过，其中法院不予立案的有172位，占总数42.9%，认为法院不依法判决的有220位，占54.9%，法院判决胜诉了而没有执行的有9位，占2.2%。[2]正是这些原因使司法机关不被信任，人们宁愿用集体上访、静坐、阻碍交通、冲击党政机关等集体性施压行为来救济自己的权利，加剧了群体性事件的发生。

这种现象极大地损害了司法机关的权威和公信力，使民众不再相信司法判决的公信力，进而把解决问题寄希望于政府。但是政府基于各种原因，不能解决或者不愿意解决这些问题，更加激化了矛盾，造成大规模群体性事件发生。群体性事件发生的起因，往往是由于有关基层组织和职能部门对群众反映的问题敷衍塞责，推拖应付，使群众求助无门，不满情绪得不到正常发泄，有苦难诉，积怨难平，由小到大，在偶然因素的刺激下而引发的必然性事件。[3]

二、群体性事件预防对策

群体性事件大多属于人民内部矛盾,绝大多数情况下是由于某一群体的利益受到损害所引发的。在利益受损或认为自己利益受损的群体找不到适合自身救助形式的情况下而发生的群体性事件,是人民群众表达自己意愿与不满的一种自我救助方式。[4]因此，笔者认为，对于群体性事件首先考虑的是预防，在事件发生初期采取必要的措施，可以从源头上阻止群体性事件的扩大化。群体性事件不等于违法事件，从某种意义上来说也不是一件坏事。因为群体性事件追溯源头大多是人们表达意愿的一种方式，它反映了目前我国在政治、经济、社会等方面存在的诸多矛盾，是建立在人们对党和国家信任的基础之上的。我们研究群体性事件不是以消灭群体性事件为目的，而是为了保护弱势群体的合法性利益，预防群体性事件的扩大化。

(一)坚持依靠群众，尽量把问题解决在萌芽状态，防止矛盾扩大化

行政机关在日常的行政管理过程中，要坚持走群众路线，依靠群众的力量，及时收集群众的心声。并在群众中建立信息员制度，要求信息员将掌握到各种不满情绪、事件苗头及时向相关部门反映。相应的管理部门在接到可能引发群体性事件的线索之后，应当在第一时间内向相关领导汇报。并同时对这种不满情绪、事件苗头进行调查分析，与相关的当事人进行接触，消除当事人的不满情绪。然后结合事件的性质，尽力帮助涉事当事人解决问题，不能及时解决的，要告知人民群众寻求法律程序解决问题。

(二)增强相关法规的可操作性，赋予公民表达自己意愿的权利

适度放宽有关法律法规中对公民表达意见形式上的限制，如集会、游行、示威等权利。依法集会、游行、示威，是国家宪法赋予公民的基本权利，是公民表达意愿、发表意见、宣泄情绪的法定渠道。批准或禁止集会、游行、示威，也是政府维护社会安定和公共秩序的有效手段之一。在以维护群众基本利益为目的的基础上，依据有关法律、法规，引导群众在正确时间、正确地点表达合理的意愿，可以更好地化解矛盾，减少非法的群体性事件的发生。因此，要客观评估允许部分游行示威活动可能对社会稳定造成的影响和冲击程度，增强各级党委和政府的承受能力，改变多年来盲目否定所有集会、游行、示威的习惯做法。取消或修改现行法律法规中对公民自由表达意见权利的限制性规定，如第33条“公民在本人居住地以外的城市发动、组织当地公民集会、游行、示威的，公安机关有权予以拘留或者强行遣回原地”的不合理规定。[5]

（三）提高群体法律意识，将解决问题的途径引导到法制轨道

首先，应当加强普法宣传。普法宣传应有的放矢，将和群众息息相关的法条如消费者权益保护法、劳动法、合同法等写到宣传手册上，突出重点，针对性教育。引导群众采取正确的法律途径维护自己的合法权益。其次，发挥法律专家的作用。目前我国的法律援助中心是国家拨款设立的专门机构，是为需要法律救济但经济困难无力聘请律师的弱势群体，或者法律规定必须有律师提供法律帮助而自己又没有聘请律师的特定人员提供的无偿法律服务的。其中充当顾问的大多是执业律师，但出于经济成本的原因，大多数的法律服务并不理想，这使得援助意义有名无实。笔者认为，我们应当在基层建立法律援助中心。适当放宽法律援助中心设立的条件，设立地点可以在街道、学校、居民小区等地，充当顾问的不仅仅是律师，也可以是法学专家、学者，甚至是法学专业的学生。这样可以让法律不再掌握在少数专家手中，民众遇到问题随时都可以咨询，寻求最佳解决方案。另外，政府也可以聘请律师成为政府法律顾问，对政府的决策提出意见和建议，使政府决策更合法化、合理化。也可以使公职律师参与信访，律师以专业角度与信访人员进行交流，缓解政府工作压力，也减轻了政府与上访人员的对立情绪。

三、群体性事件的处置建议

在我国现有的法律体系当中，虽然关于群体性事件处置的规定相对较少，但是仍然有大量的群体性事件要处理。如何在现在的法制环境下，依法有效地处置群体性事件呢？笔者认为应当从以下几个方面来进行：

（一）构建多元化处置主体机制

处置群体性事件的主体必须合法。只有合法的处置主体，群体性事件才可能按照法定的程序给予解决。群体性事件的起因错综复杂，往往涉及到多个部门，我国现行法规也没有对处置群体性事件的主体资格作出统一的规定。通过对群体性事件的分析可以看出，群体性事件的处置工作并非政府或者公安机关所能包揽的。笔者认为，应当构建一个多元化处置主体机制。即在政府领导下，由公安机关、交通部门、新闻媒体、街道办事处、医疗等多部门共同参与，按照属地管辖、分级负责的原则组织实施。要通过立法对各个有关部门在处置群体性事件中的角色进行法律定位，使其明确自己在其机制中的职能作用。如政府机关在处置群体性事件中要发挥组织者、决策者的作用，公安机关要做好临场取证、调查，安抚群众，恢复秩序的工作等。政府各个部门相互配合，尽快平息事件，维护群众的合法利益。

（二）按照群体性事件的性质分类处置

在我国现有的法律体系中，无论是法律、法规、规章，还是众多司法解释，都没有对群体性事件是否属于违法犯罪问题进行定性。因此，不能一概而论群体性事件就是违法案件。但是，群体性事件大都是大量群众通过静坐、游行、围堵等手段向有关政府表达意愿、提出要求。这种行为多数情况下对社会的正常生活秩序造成了负面影响，同时也对经济建设产生了一定的负面作用。正是基于这些负面效应，群体性事件绝大多数情况下产生了违法性特征，但也有一些群体性事件通过合理途径，采用合法的方式，不但没有激化矛盾，反而通过合理的诉求方式得到有关部门重视并得以解决。所以说群体性事件的表现形式是复杂的，其性质也不能一概而论。

笔者认为,对群体性事件进行区分定性并分类处理，还是要从其特征进行分析，即事件的群体性、行为的违法性和结果的危害性。对扰乱社会秩序、严重影响社会稳定、给民众的生产、生活带严重干扰的违法行为,政府应采取法律手段,依照《治安管理处罚法》的相关规定给予处罚;对构成犯罪的，要追究其刑事责任。而对人民群众正常的请愿活动，由于未触犯法律、法规的规定,不仅不应打击,反而应抓住时机,了解群众意愿，排解社会矛盾和冲突,提升政府的公信力，促进改革，推动社会进步。

（三）建立应急处置机制

在群体性事件的发展过程中，由于意外事件、周边环境、其他人煽动等多种因素的影响，很容易出现一些我们在预案中无法预料的情况。如果处理得当就能够平息事件，化解矛盾；相反则可能激化矛盾，扩大事态，丧失解决问题的主动权。笔者认为，应当赋予公安机关一些应急处理的权限，掌握时机采取适当的措施，为解决事件创造先机。

首先，要做好现场警戒和控制事态发展。及时隔离、疏散围观群众，在相关部门劝离无效的情况下，根据现场指挥员的指令，强行带离或驱散围堵党政机关大门和交通要道的违法人员。及时组建应急处置预备队，视情做好维持现场稳定的工作，禁止未经许可的拍照、录像、采访等活动。对突然发生的情况，由应急处置预备队果断、及时地处置，切实维护政府机关正常的办公秩序和人民群众的生产生活秩序。对于在群体性事件中涉嫌刑事犯罪的，要果断采取强制措施，迅速带离现场。但是要讲究策略，注意方法，以免现场民从造成误解，激化矛盾。

其次，在做好调查取证的工作的同时，要收集现场信息及时上报，为政府应对事件、制定决策提供及时、有效的信息。还要收集在场煽动闹事、操纵、指挥其他人进行破坏活动者的违法证据，依法打击、处理违法犯罪者和插手群体性事件的敌对分子，为群体性事件的后续处置提供可靠的依据。

（四）完善善后处置制度

一起群体性事件请愿、示威活动的结束，并不代表问题的解决和矛盾的化解。如果没有做好后续工作，群体性事件可能再次发生，将更加难以解决。群体性事件结束后，事件处置部门并不意味着可以松懈下来，在这个时间段，要把处置工作的重点放在稳妥的善后上，才能标本兼治，缓解社会矛盾，消除不和谐因素。

首先，要正确把握舆论导向。泄洪排洪的最佳方案不是围堵河道，而是疏通河道，化解矛盾亦是如此。在群体性事件发生后，一些领导干部往往习惯于封锁消息，回避媒体，丧失舆论的主导权而陷入被动。必须吸取这方面的教训，把握舆论的主导权，第一时间公布事实真相，最大限度地满足公众的知情权、参与权、监督权，避免因信息的不透明引起流言蜚语的传播。

其次，政府部门答应群众的要求一定要做到。处理群体性事件的目的，便是要满足群众合理的、合法的要求，所以对群众的承诺要努力兑现。同时还要继续做好群众工作，安抚群众的情绪，对可能导致群体性事件反复的因素，要保持高度警觉，并积极采取措施，进一步做好化解工作。定期深入有关部门和群众中间，做好回访工作，了解己采取措施的实际效果，及时发现新的矛盾和问题，不断调整工作思路，总结经验教训，妥善予以解决和处理，避免因同类原因导致群体性事件的再次发生。

作为一项复杂的社会管理工作，群体性事件的屡次发生给管理机构带来了新的挑战。比起群体性事件的处置，预防工作显得更为重要。这就要求在日常的社会管理中，国家工作人员要始终把人民群众的利益放在心上，耐心倾听人民群众的心声，努力解决人民群众的疾苦，这样就能大大降低群体性事件发生的机率，构建一个健康和谐的法制社会。

[1]汝信,陆学艺,李培林.2011年中国社会形势分析与预测.[M].北京:社会科学文献出版社,2011:11.

[2]胡宝珍,谢天长,陈茂华,李延军.和谐社会构建与群体性事件法律对策研究[J].中国人民公安大学学报,2008(4).

[3]陈晋胜.群体性事件治理方略[J].中共山西省委党校学报,2004(4).

[4]刘旭东.群体性事件深度剖析.[J].党政论坛,2009(1).

[5]吕晓明.预防和处置群体性事件的法律对策[J].民办教育研究,2010(6).

D631.4

A

1673―2391(2012)07―0149―03

2012—03—14

曲洋，男，山东烟台人，青海民族大学法学院；高继超，男，陕西武功人，青海民族大学法学院。

【责任编校：郑晓薇】