33万条意见“支招”预算法修正草案

赵杰

预算法修正案草案被高度瞩目的背后，凸显了公民日益增强的公共意识

过去一个月，施正文步履匆匆，往返于京沪之间，参加多个研讨会，主题均不离“预算法(亦被经济学界称为“经济宪法”)修改”。

其间，这位中国政法大学财税法研究中心主任以个人名义、研讨会集体名义等向全国人大常委会提交了多份关于这部“经济宪法”的修改意见。而据全国人大披露，在预算法修正案草案公开征求意见的一个月时间内，截至8月5日夜间，通过全国人大网征询系统向该常委会递交意见的人多达19115人(次)，意见共计330960条。

“草案有一些进步，但很多方面需要进一步修改。”施正文接受《中国新闻周刊》采访时直言不讳。

受瞩有因

“经济宪法”受关注程度空前，33万多条征求意见，超过此前个人所得税法草案公开征求的23万余条意见，令施正文意外的同时，也对《中国新闻周刊》连称“好事”，将之视为公民公共意识的觉醒。

据《中国新闻周刊》了解，草案征求意见伊始，并未引起太多关注，提意见者寥寥。但是后来突然增多，一度达到日提建议量数万，这种猛增得益于诸多院校、研究机构及专家的推动。其间，天则经济研究所、上海金融与法律研究会、中国法学会等机构均组织专家讨论，并通过媒体等平台提出修改意见。这些活动起到了重要的普法作用，同时也以专业视角将草案所存在问题公之于众，使得老百姓获得参与讨论的理论基础。

“从本质上看，该法绝非一部空洞的法律，预算与每个人的生老病死都直接相关，是一部关系老百姓生存权等诸多权力的民生保障法。”施正文告诉《中国新闻周刊》，该法受到如此大关注归功于老百姓理念的改变，“老百姓由‘事不关己，高高挂起转变为开始关注公共事务，反映出公众对社会的参与度增强，是公民的公共意识觉醒的表现。”他认为这样的趋势将对中国的政治文明发展产生深远影响。

部门立法遇热议

草案公开后，第一条即立法宗旨就受到专家学者和业内人士的热议。根据征求意见稿，该条规定：“为了强化预算的分配和监督职能，健全国家对预算的管理，加强国家宏观调控，保障经济和社会的健康发展，根据宪法，制定本法。”

“这一立法宗旨和我们国家要树立法治国家公共财政支付的预算法理念有差距，依然保持着浓厚的行政色彩，更像一部部门规章。”施正文向《中国新闻周刊》指出，早在1994年的预算法，甚至更早的1988年的政府预算管理条例，即有相似表述，至今未变，其中人大对预算的监督职能等均未体现。

预算法实施近20年来，修改呼声久已有之，2006年全国人大预算工委就曾起草一个文本，其中虽未明显体现人大主导监督权，但也从一定程度上强化了人大权力。据《中国新闻周刊》了解，当时的相关政府部门对该文本强烈反对，认为根本无法执行。随后，由全国人大授权，财政部和全国人大预算工委牵头重启草案起草工作，实际由前者主导。

施正文和俞光远等接受《中国新闻周刊》采访的专家、学者一致认为，之所以草案从立法宗旨开始就体现出明显的部门色彩，就在于立法机关的过度授权。

“立法机关不要左授权，右授权，如果一定要授权就要规定授权的基本原则，而且授权至少应该在国务院而不能是财政部。”俞光远表示。

不过，一位已退休的原财政部官员与这些专家学者的意见不尽相同，他将问题根源归于不合理的行政制度，“财政部并无权力左右预算制度，只是替现实不合理的行政制度背了黑锅”。

施正文则认为，不管怎样，该法的核心应为规范政府行为。相应地，也要按照权力分离原则重新配置权力，合理划分人大、政府部门的预算权力。“执行权、否决权、监督权等无疑要交由人大行使，并且人大应保证将这些权力充分行使到位。”他将此视为改革的目的，并希望以此保障预算的民主原则、公开原则、统一原则等在现实中得以很好体现。

由此，他还建议通过设置“分项审查制度”和在各级人大常委会设立一个事业编制的预算审查专业机构等，提高人大的预算审查能力，以解决现实中部门审查流于形式、过于草率等问题。

权责亟需明确

一部法律的立法过程，同样也是部门利益博弈的过程，其间伴随着权力分割及责任归属。按照施正文对该法的修改理想，其结果尤其应体现明确的权责划分。

在俞光远提供给《中国新闻周刊》的一份《对預算法修改稿的主要修改建议》中，他同样围绕权责细化和明确提出了五个方面的修改意见：细化和科学编制预算，增强预算科学性和完整性；深化部门预算改革，规范部门预算编制；赋予地方省级政府适当举债权，并将地方债务管理纳入法治化轨道；规范预算审查监督，加强人大对预算的审查监督；严格法律责任，强化预算约束。

他建议，必须在预算法中重点规定：预算编制要从预算年度前一年初开始至年末结束，期限为12个月。同时，中央预算和地方各级预算应按照复式预算编制，包括公共预算、政府基金预算、国有资产经营预算、社会保障预算。

为规范预算审查监督，加强人大对预算的审查监督，俞光远提出应明确人大职能：人大常委会可责成审计部门对重点部门和重点项目资金使用情况进行专项审计，并报告审计结果；可就预算、决算中的重大事项或特定问题组织专题调查；可就预算审查监督中的重大问题举行听证会，对预算工作进行评议，作出有关决议；其组成人员可以按照法定程序，提出有关预算的修正案；并要坚持先有预算、后有支出的原则，编制临时预算，规范人代会召开前的预算支出。

就法律责任问题，俞光远建议，“将较为普遍、危害较大的违反预算管理行为有重点地列举出来，制定相应的法律责任和惩罚措施，并视违者的情节轻重，追究有关部门主要领导和直接责任人员相应的行政责任或者刑事责任”。

李炜光在指出人大代表人民行使公共服务管理权和监督权的同时，同样建议设置问责、纠错机制，“预算法的责任应包含所有和预算有关的机构，包括人大。”他认为这样的责任设置才能确保人大权力的有效行使。