基于整体性治理理论构建区域政府间合作机制

吕彤

中图分类号：G115

摘要：当今世界已进入全球化和区域化的时代，随着市场化的发展，区域一体化格局逐渐形成，整体性治理理论成为一种新的政府治理途径。整体性治理理论强调政府在进行公共事务治理时不仅要对政府内部各部门的机构与功能进行整合，也要对政府、私营部门和非营利组织的力量进行整合。整体性治理理论对于区域公共管理领域，尤其是城市的治理具有重要的理论价值。本文通过分析国内目前区域政府间的合作模式，针对区域政府间合作机制所存在的问题，对区域政府间合作机制的建立提出了一些建立途径，以此希望促进区域政府间的合作方式更加合理，推进区域间共同发展。

关键词：整体性治理 政府间合作 区域整体发展

当今世界已进入全球化和区域化的时代，随着市场化的发展，区域一体化格局逐渐形成，同时伴随着大量的区域公共问题涌现出来，例如地方基础设施的发展问题、跨区域环境资源保护、突发性公共问题的处理、地区社会治安状况与犯罪问题等，都与区域的共同利益息息相关，绝不仅仅是某一局部地区的问题，同时对特定地区或邻近地区产生外部效应，单一的行政区划政府对提供跨区域的公共服务已经力不从心，需要多个地方政府联合起来进行处理。

20 世纪90 年代末期以来，整体性治理理论作为对新公共管理造成的“碎片化”的回应，成为一种新的政府治理途径。英国学者佩里•希克斯认为整体性治理以协作和整合为特征，强调政府在进行公共事务治理时不仅要对政府内部各部门的机构与功能进行整合，而且也要对政府、私营部门和非营利组织的力量进行整合。 整体性治理理论最初是基于政府内部各部门功能间的整合而提出的。随着这一理论的发展，它开始逐渐关注政府与政府之间，政府与非政府组织和私营部门之间的协作。因此，该理论对于区域公共管理领域，尤其是城市的治理具有重要的理论价值。

一、当前区域政府间合作的主要模式

20 世纪90 年代以后市场化改革不断深化，中国区域经济的联系越来越紧密，区域合作的范围和领域不断拓展，合作规模不断增大，形成了像长江三角洲、珠江三角洲、环渤海经济区等重要的经济区域。区域经济的一体化的发展方向，激发了政府在区域间的经济合作和公共事务的治理，但这种区域公共治理还刚刚起步。目前，区域公共治理的方式主要有以下几种：

首先，一些地区的政府开始建立了例行的地方高级官员会晤机制，成立区域性协调治理组织。比如，自20 世纪90 年代中期开始，由“小珠三角”地区的城市市长组成的市长联席会议每年或定期举行。1992 年由上海牵头成立了长江三角洲经协委主任联席会议组织，1997 年又进一步升格为各市市长或分管市长参加的长江三角洲城市经济协调会，目的是解决区域发展中出现的问题。

其次，建立区域经济联盟。例如2003 年广东提出了“泛珠三角”区域合作的概念，要求广东积极推动与周边省区和珠江流域各省区的协作，构筑一个优势互补、资源共享、市场广阔、充满活力的区域经济体系，推动9省区与港澳的合作，建立9+2 协作机制，共同协调“大珠三角”区域内的产业结构、区域公共形象、基础设施、发展战略、环境保护、公共安全、水电供应、危机管理、流行病防治等重大区域问题。

再次，进行区域发展大规划，对区域中各个板块的发展目标进行整体理性规划。长江三角洲就已经确定了相对明显的分工合作局面，上海是经济、金融、贸易、航运中心，而江苏、浙江则定位为加工制造中心，区域形成产业生态链，互相协作。在《长江三角洲地区区域规划工作方案》中规划了公共治理的九个方面内容: 即长三角发展所面临的综合交通、能源、土地利用、生态环境建设与保护、城镇空间布局、产业发展、人才资源开发、创新能力建设和区域国际竞争力。

二、区域政府间合作存在的问题

我国在区域公共治理方面已经有了一些突破，取得了一些成效，探索出了一些区域合作的方式，但是还存在着很多问题。

首先，各个地方政府在跨界公共事务治理中存在着行政区划的体制性障碍。地方政府各自为政，缺乏对整体区域利益的考虑，“在经济权力下放和市场化的过程中，经济发展成为考核地方官员业绩的最重要指标之一。地方官员具有双重特征: 他们一方面是‘经济参与人，即像任何经济主体一样关注经济利益;另一方面是‘政治参与人，关注政治晋升和政治收益。” 所以地方政府的领导人通过发展地方经济，推动GDP 的增长，一方面可为自己赢得上层的肯定，另一方面通过为辖区内的人民提供广泛的社会福利，又可获得地方人民的支持和认可，地方政府的政治统治基础开始发生了转变，形成了所谓的“政绩合法性”。在这种政绩的指挥棒下，地方政府更注重自己利益的最大化，就必然导致各行政区首脑或部门干部强化资源配置本地化和保护本地利益。再加上地方官员频繁的地区间调动，更使地方政府在经济竞争中急功近利，寻求短期经济行为，从而使区域合作下的公共治理缺少可持续性和战略性。

其次，各个地方政府在跨界公共事务治理中缺乏跨区域的合作组织各政府的合作中，缺乏一个代表各方共同利益、共享各方信息、制定区域公共政策、执行区域规划的组织机构，各区域政府极少关注和涉及其他区域公共事务和公共问题。因此，在跨行政区的公共事务方面很难有效地协调相邻城市的关系，进而影响了区域公共政策的实际执行力。

再次，各个地方政府在跨界公共事务治理方面的现有合作协调机制不完善。目前，地方政府的合作只停留在松散的协商机制上，一直未能建立一套正式的高层协调机制，缺乏制度化的协作框架，未能就跨行政区生态环境治理、跨行政区整体性资源战略开发、跨行政区重大基础设施建设等方面进行深入磋商并达成共识。

最后，各个地方政府间的协调缺乏立法的保障。目前区域协作缺乏制度上和法律上的保障，无论是中央政府还是各地方政府都没有出台相应的法律法规来规范跨区域公共事务的合作，以及地方政府在合作中的权利责任。这使得地方政府间的合作缺乏制度和法律的约束，无法形成常规化的合作协调机制。区域公共协调机制并不健全而且缺乏制度化，区域的无缝隙衔接也缺乏制度的配套。

三、区域政府间合作机制建立的途径

（一）制定跨区域合作的相关法律法规

目前，地方政府协作的很多问题都是由于现有的法律法规不健全导致的。通过制定相关法律法规，创建良好的制度环境，完善制度基础与改革体制。区域内的各个地方政府就明确了各自在合作中的权利和责任，从而有助于形成常规化的合作协调机制。

首先，完善区域整体发展制度保障，确保区域公共治理顺利进行。区域政府公共治理机制的建立需要良好的制度环境，要求中央政府积极推进法治建设，完善相应的法律制度。我国区域内缺乏一致性的规则，各地区在技术开发、信息共享、环境保护、地方规范、公共服务等方面的政策存在很大的差异，没有规范区域发展的统一法规。这个问题不解决，区域公共治理就缺乏必要的制度保障。因此，区域政府间对区域整体发展所达成的共识，必须要以制度性的规则来保证。

其次，完善区域整体发展利益协调机制，调节各地方政府间的利益关系。区域政府合作的出发点是地方政府通过合作来共享整体利益，而打破传统的“小而全”的治理体系，但合作结构中总有优势一方，可能发生地区利益从劣势一方流向优势一方的问题。这就需要进行利益整合、共享、保障和补偿机制，合作优势一方给予劣势一方以必要的补偿。比如，在分摊合作成本的时候，在合作中受益较多的参与方应该承担较多的合作成本，而受益较少的参与方则应该少承担一定的成本，并获得相应的补偿；发展水平较低的参与方可以适当少负担一定的合作成本。另外，在合作中由先期获益方提供第一次合作的成本，也是合理的。要建立健全有效的城市群内利益协调机制，类似生态补偿机制等，通过利益整合、共享、保障和补偿提高城市群内各城市在提供跨地区公共产品和服务上的积极性。

再次，完善区域整体发展事务运转协调机制，促进各地方政府共同发展。政府治理理念的转变与创新理念是行为的先导，政府公共管理的社会生态已经发生了重大变化，区域经济一体化和社会板块化把传统的单位行政区划纳入到一个相互依赖，高度渗透的区域之中。要求政府的治理理念必须跳出行政区划的刚性圈子，关注区域公共问题的治理，摈弃传统的“内向型行政”，把自己主动纳入到区域治理体系之中。从局部来说，每个地区都追求自身利益的最大化，对于个体确实是一种理性的行为，然而从区域发展的大局来分析，区域的发展容易受到多头行政力量的制约，区域发展极易走向碎片化，陷入“囚徒困境”，不可能实现联动互动。政府要认识到这个问题，坚持区域公共治理。采用合作协调，善于发挥比较优势，坚持区域公共利益价值取向，使区域间的公共问题高效率解决，避免重复建设，恶性竞争和行政壁垒。

（二）建立跨区域整体性合作组织

结合我国地方政府协作的现状，建立有效的跨区域整体性合作组织，完善具有中国特色的城市群治理结构。在解决区域内部公共事务时，通过行政区域行政是行得通而有效的，但是很多公共事务并不是单独考虑本区内部情况就能够达成的，需要与其他区域合作来解决。整体性治理的过程绝非政府单方面行使权力的过程，而是政府与市场、公民社会以及公民互动的过程，可以建立有效的跨区域整体性合作组织。建立这一组织，要先分析各个地方政府现有部门的职能情况，将各个地方政府内部职能相近的部门进行整合，然后各个地方政府之间按照职能对应的原则，构建统一的人事行政、财政收支和信息网络体系，从而形成区域内统一的行政管理体系，这样一个统一的行政管理体系是实现地方政府整体性协作的前提。在此基础上，作为代表各个地方政府共同利益的跨区域整体性合作组织以及各个地方政府，需要与非政府组织和私营部门在环境保护、交通运输、公共卫生、水资源分配与管理等跨界公共事务治理方面，共同构建一个协作治理网络，加强与公民的互动，促进城市区域发展的良性协调关系，推动区域共同良性发展。

实现我国地方政府协作的关键在于跨区域整体性合作组织的构建。整体性合作组织既要保证各个地方政府成员的自愿性和公平性，还要保证组织自身的合法性和权威性。为了解决这一问题，跨区域整体性合作组织一方面需要保证各个地方政府能够自愿加入和退出，另一方面还要获得中央的授权，对区域跨界公共事务治理专项资金拥有财政分配权和管理权。建构区域整体性治理模式要求各个地方政府自身行政管理体系的整合，然后各个地方政府之间按照职能对应的原则，形成区域内职能对应的、统一的行政管理体系，实现地方政府之间的有效协作。跨界公共事务的整体性治理模式还需要地方政府之间打破区域壁垒，建构跨区域的整体性合作组织，这对于目前很多地方政府来说，无疑具有一定的挑战。但是，随着当今数字化时代网络信息科技的不断发展，政府管理也越来越走向整体化和网络化，而整体性治理模式也越来越成为地方政府跨界公共事务治理的一个发展趋势。

区域公共治理是通过区域公共治理组织进行的，区域公共治理组织本身的出现是制度安排创新的产物，它使区域利益主体的获利空间得以扩大或延伸，能将原来对立的利益转化为一致利益，而且这种组织的安排方式是处于动态调整过程中。从我国实际情况和西方国家区域合作的实践来看，区域政府合作机制要得以真正建立，必须在中央政府、地方政府和市场中介组织三个层面上形成制度性的组织机构，实行多层面的协调互动，建立跨行政区的公共治理机构。“有理由以积极态度看待区域性机构，因为它们是一种学习工具，能够使政府官员和一般公众了解区域性问题的实质，以及在协作基础上解决问题的必要性。它们有助于创建一种区域社区感，并提供了一系列过去缺乏的服务”。 地方政府是区域公共治理的主要参与者，因此，如何发挥各地方政府的积极性，建立一个反映各地方政府意愿、能获得区域内各政府普遍认同的、具有民主的治理结构的跨行政区的协调管理机构，则是区域公共治理机制能够真正建立的关键。我们可以参照国外的经验，例如美国的区域委员会(RegionalCouncils) 是由县、自治市以及特区等组成的自愿性区域组织，主要目的是加强地方政府之间的交流、合作与协调，以解决美国大都市区所面临的一些区域性问题。美国全国委员会协会(NARC) 对区域委员会界定为“由地方政府创立的多重目的、多重管辖权下的公共组织，它们将多个层级的政府成员聚集在一起进行总体规划，提供服务，并培育区域合作精神”。

（三）建立科学的地方政府官员的绩效评价体系

在以经济建设为中心的制度背景下，一个地方的经济发展状况往往直接决定了该地方政府官员的政治、经济收益，经济发展成为考核地方官员业绩的最重要指标之一。为了推动区域公共治理，必须建立起科学的地方政府官员绩效评价体系，通过其正确的方向引导、规范官员们的行为取向和行为模式，实现地方政府行为的正常化，从而达到协调和改善政府间利益关系，实现区域善治的目的。科学的地方政府绩效评价体系的建立应该把地方的社会经济发展与其历史状况及长远发展有机结合，尤其要注重地方的可持续发展的能力和协调发展的能力，而不是为了单独追求业绩而创造短期效益，从区域发展大局来审视政府和官员的绩效。

（四）充分发挥电子政务的优势促进整体治理的发展。

电子政务系统是基于Internet技术标准的面向政府机关内部、其它政府机构、企业以及社会公众的信息服务和信息处理系统，是一个利用信息和通信技术，有效地实现行政、服务及内部管理等功能，在政府、社会和公众之间建立有机服务系统的集合。 电子政务的实现以信息技术作为基础，从政府信息发布、政府网上服务到政府部门间及政府部门内的信息共享和网络办公，需要不断发展的信息技术作为保障。电子政务是政府在国民经济和社会信息化的背景下，以提高政府办公效率，改善决策和投资环境为目标，将政府的信息发布、管理、服务、沟通功能向互联网上迁移的系统解决方案。同时也提供了结合政府管理流程再造，构建和优化政府内部管理系统、决策支持系统、办公自动化系统，为政府信息管理、服务水平的提高提供强大的技术和咨询支持。

在现代社会，推进整体性治理的过程中，应当充分发挥电子政务的优势，尤其是在信息传递、控制成本、资金透明使用等方面，以信息化推动管理科学化，整合区域内不同地区的资源，提高办公效率，促进共同发展。

综上所述，区域公共治理，就是在中央政府良好的政策引导下，依靠区域内地方政府间对区域整体利益所达成的共识，运用组织和制度资源去推动区域经济一体化，从而塑造区域整体优势，高效率解决区域公共事务。我们也必须意识到，在一个缺乏普遍的法治规则、统一的市场秩序和完善的区域政策的国度里，要真正建构起一个行之有效的区域政府合作下的区域公共治理机制，绝非是一朝一夕的事。从发达国家的经验看，甚至连欧洲的一体化也走过了半个世纪的艰难历程。近年来，以长江三角洲和珠江三角洲为代表的经济区域内，各级政府通过实质性的合作，共同配合所表现出来的区域公共治理的绩效，使我们有足够的理由相信，建构一个行之有效的区域公共治理机制，是区域发展的必然选择。