基层检察机关的内设机构改革及队伍激励机制研究

摘要：以检察权性质为主旨的组织体系、内设机构和检察人员是广义的检察体制的3个不同层面，内设机构和检察队伍是宏观组织体系与微观检察人员的个体行为之间的中观桥梁。鉴于我国审级制度中的不同功能地位、权限配置，基层检察机关的内设机构改革和“内涵式”发展的队伍激励机制问题对于检察体制改革乃至司法体制改革意义重大。

关键词：基层；检察权性质；内设机构；“内涵式”；激励机制

中图分类号：D926.3文献标志码：A文章编号：1673-291X（2012）23-0223-03

最高人民检察院发布的《2009—2012年基层人民检察院建设规划》中明确指出：“科学设置基层检察院内设机构，规范基层检察院各业务部门之间职能划分，优化检察职能配置，整合检察资源，使基层检察院的法律监督能力得到进一步增强。”由以四级两审制为代表的司法体制决定，我国约80%以上的检察业务量集中在基层，约80%以上的检察人员也集中在基层。申言之，最高检察院和省级检察院主要负责调查研究、规范指导下级院的工作；市、县两级检察机关特别是基层检察院，担负着绝大部分的一线办案任务，是整个检察工作的基础。

可见，不同级别的检察机关在司法实务中角色、分工的差异性，亦即检察权限配置的向下倾斜——较多地赋予基层检察机关具体实施，这种特殊的司法权重决定了基层检察院的内设（业务）机构作为“检察权分解的组织体现和检察官办案的行政组合形态，对检察职能实现和检察改革的成效发挥着重要的影响作用”^[1]。

本文将广义的检察体制分为3个不同的层面：以检察权性质为主旨的组织体系、内设机构、检察人员；3者关系是：组织体系是检察权运行的保障，内设机构是支撑载体，检察人员是核心。基于此，笔者将着重围绕3者关系中的作用机理展开论述，凸显出基层检察院的内设机构改革和队伍激励机制问题在检察体制整体改革中的基础性价值与借鉴意义。

一、我国检察权的性质及对基层检察院内设机构设置的形塑关系

一直以来，我国司法体制的行政化、地方化乃至某种程度的功利化模式，已经渗透进基层检察院的工作任务、考评考核、队伍建设、编制经费等诸多方面，未能将司法的规律性很好地吸纳、融合。尤其是，基层检察（司法）机关肩负较大的执法裁量权，而行政位阶、经济待遇较低；法律监督同行政之间逻辑系统、话语系统的不协调、不相容性，突出地表现为“以块管理为主”引发精神和物质层面的常态分离上，甚或基层检察院与上级检察机关之间潜藏的一种信任亏缺和疏离效应。毋庸置疑，我们必须将我国检察权的应然性质纳入内设机构改革的目标体系之中，但也不能忽视实然运行状态的某些变量因素。

所谓性质，从哲学意义上说，是一种事物区别于其他事物的内在的、独立的、特殊的根本矛盾，反映了该事物发展过程中的必然性和规律性。在这个层面上，我国的检察权是一种由人民代表大会制度的宏观宪政所决定并相互作用的，根源于特定历史渊源关系和社会传统背景的，强调其权力制约、分工之法律功能的独立权种^[2]。与检察权的根本属性相比，司法属性和行政属性只是反映特定时期检察权内容的较浅层次意义上的“性质”，不能涵盖我国检察权的整体面向与发展全貌，且这种一般属性会伴随法治社会的进步而演化，如检察系统的数次“扩权”过程。

继而，根据宪法和《人民检察院组织法》的规定以及一定时期的表现形式，现行检察权的内涵可以分为职务犯罪侦查权、公诉权和诉讼监督权三类；从已有的内设机构设置上看，体现其司法属性的审查起诉、侦查监督（审查逮捕）、民事行政检察等业务方面应该以检察官个人的法律判断和价值选择为主；而体现行政属性的反贪污贿赂、反渎职侵权、职务犯罪预防、监所检察等业务方面应该偏重检察系统的上下级领导关系与资源、信息的统一调配。

当前，司法属性和行政属性在基层检察院的内设机构的物化层面上，缺乏一种平衡的限度，主要表现为反贪、政工等部门的机构“高配”问题。有学者主张扩大反贪局的独立性，提升其行政职级和规格，使之成为检察机关主管的相对独立的反贪污贿赂专门司法机构^[3]。对此，笔者认为，反贪等部门的“高配”以及宣传上的误导，并没有法律依据，反而过度强化了检察机关整体的行政属性与经济利益性，并在一定程度上淡化了反贪部门作为检察院内设业务机构之一的职能定位，乃至影响了法律监督整体功能的发挥。进而言之，客观上容易酿成反贪部门之于检察机关母体的分离态势，法律监督体系不时应对着质疑、重构的潜在危险。以至有观点主张，在成立了地位更高、权力更大的专职反腐败机构后，可以把反贪局从面向全社会的反腐败机构转向司法系统内部的反腐败机构^[4]。另外，“高配”格局的长期存在会影响内设机构的“生态平衡”，不利内设机构之间的平等协作和相互制约，甚至影响到了检察人员工作积极性的发挥^[5]。所以，本文主张保持内设机构之间职级、规格上的一致性。

组织体系（检察权性质）作为一种司法体制的宏观架构并不能直接决定和影响检察人员个体的行为；同理，后者也不能直接作用于宏观司法体制。这样，在研究检察人员个体的行为时存在一个断裂。借用布迪厄的场域理论，我们可以在宏观与微观、客观与主观之间架起一座理性的中观桥梁，亦即基层检察院的内设机构设置、检察队伍建设等，养成优良品质的检察职业道德和职业习惯正是这种场域的功能所在。

现行《人民检察院组织法》第二十条规定：最高人民检察院根据需要，设立若干检察厅和其他业务机构。地方各级人民检察院可以分别设立相应的检察处、科和其他业务机构。很显然，该条文属于原则性规定，仅框织了上下级基本对口的内部科层结构，对实践的指导作用有限。总体来看，我国基层检察院的内设机构设置普遍表现出机构臃肿、职能交叉、分工过细、力量分散、称谓规格不一、效率不高等问题。针对上述弊端，笔者认为，检察权的性质解分、纵向、横向间关系以及队伍管理方式（激励机制）是基层检察院内设机构设置的逻辑依据。其中，纵向关系是指上下级检察机关之间的关系；横向关系主要是指检察机关同地方党政的关系，在刑事诉讼中反映为现行刑事诉讼法规定的公安司法机关（公检法）之间的分工负责、互相配合、互相制约的工作原则。

二、基层检察院内设机构设置的改革设想及相关论证

检察机关内设机构的设置原则一般有精简效能、因地制宜、统一规范、符合诉讼规律和检察人员分类管理等，并要求有关改革事项成熟以后应反映在组织法的相关条文中。值得一提的是，作为同源于前苏联的朝鲜检察制度，为保证检察机关依法独立行使职权，在内部设计上有其独特之处：各级检察所设立劳动党委员会，主管党务，不负责检察业务；党委会的书记和部分委员由同级地方党委派出，其编制、工资、福利均在地方；检察所正、副所长是党委委员，其业务工作和党的工作严格分开^[6]。

笔者以为，借鉴这种机构设计中的业务、政务、党务分开的基本思路，可以回应龙宗智教授提出的检察制度改革的基本课题之一：肯定和保障检察官的相对独立，以及协调“检察一体制”与检察官的独立性，划定内部独立的合理边界^[7]。至此，本文设计基层检察院的内设机构为：

1.职务犯罪检察局；

2.审查批捕局；

3.公诉局；

4.诉讼监督局（包括侦查活动监督、审判监督、刑罚执行监督、控告申诉、举报中心等）；

5.检察业务研究和案件质量监管部（包括法律政策研究、检委会、案件质量监管、人民监督员工作等）；

6.民事行政检察局；①

7.检察政务工作部（包括办公室、政工、检察长或党组秘书、信息工作等）；

8.检察党务工作部（包括机关党务、纪检监察、工会等，工作量小的检察院此部门可与政务工作部合署）；

9.检察事务部（包括后勤服务保障、计划财务装备、检察技术、老干部、外联等）。

“局”一般指业务机构，非业务机构为“部”（“检察业务研究和案件质量监管部”定位为业务机构）。笔者认为，以上方案适用于全国绝大部分的基层检察院，无论编制、工作量多少，大体上配置8—10个内设机构，管理层次、管理幅度和管理效率都比较合理，符合组织内部的控制递减规律（组织规模越大，顶层官员对组织行为的控制力就越弱）与协调递减规律（组织规模越大，协调行动越困难）。内设机构过少或过多，其可行性和操作性都将大打折扣。当然，编制、业务量较大的基层检察院，可根据需要在局下设分局，在部下设分部；反之，可指定专人分工负责，没有必要完全统一。

职务犯罪检察局包括反贪污贿赂、反渎职侵权、职务犯罪预防、法警工作；根据工作程序、内容上的一致性，案源、线索上的交叉性以及为了职权运行成本的考量、公诉的便利，对这些部门予以合并，学界的认识没有太大分歧。近年来，全国检察系统特别是最高检察院和省级检察院，自上而下地不断强化有关职务犯罪案件侦查工作的考核、评比、指导以及相关激励措施，显示出垂直管理的主观欲求。故此，职务犯罪检察局宜建立“省-市-县”内部垂直的业务领导模式。结合已经确立的“职务犯罪案件审查批捕决定权上提一级”机制，在有关职务犯罪侦查权的内部监督管理上，可以由上级检察机关的诉讼监督局负责监督下级院的职务犯罪侦查工作。

目前，基层检察院内设机构中的非业务机构所占比例过大，如政工、办公室、后勤装备等部门人员一般是编制总数的30%—50%。在内部管理方式上，业务机构相对稳定而非业务机构配置及其人员数量呈现出相对的隐性扩张态势，必然会导致非检察职能侵削检察职能[8]。建议对基层检察人员进行分类管理，将其区分为检察官、书记员、事务员和司法警察四大系列，在招录、培养方面有所不同：检察官、书记员应适用国家司法考试制度，事务员、司法警察适用国家公务员考试制度。与之相应，要取消以行政职级为标准的管理方式，落实自上而下的检察官序列等级制度，保障其同检察官的法律职务、政治经济待遇等相挂钩。

2012年4月22日，由中国人民大学诉讼制度与司法研究中心和湖北省检察院共同举办的“法律监督工作机制建设研讨会”上，湖北省院的“两个适当分离”机制改革引起与会者的高度关注，并获得肯定 [9] 。应当说，“两个适当分离”的机制改革是在现行法律制度的框架内，从遵循检察权运行规律出发，系统谋划检察职能优化配置的重要探索。诉讼职能和诉讼监督职能的适当分离，有利于不同部门之间分工明确、权责落实，避免“同体监督”。因此，审查批捕局、公诉局、诉讼监督局应该分设。案件办理和案件管理的适当分离，强调了案件管理工作的专门地位和案件质量控制的重要性，有利于决策、执行、监督和考核部门之间的明晰、制约；同时，案件管理主要负责各类案件的流程审查，与《人民检察院法律政策研究室工作条例》所规定的研究室（检委会办公室）职责具有一定的重合度，统一归口在检察业务研究和案件质量监管部较为适宜。

三、基层检察院队伍建设的“内涵式”发展的激励机制

就全国范围内的基层检察机关来说，检察队伍现状可以概括如下：学历、业务素质偏低，知识结构、年龄结构老化；专家型、专业型、复合型的检察人才匮乏；机关形象、氛围有待改善，队伍活力不足。

对于基层检察院尤其是中西部欠发达地区的基层院而言，受制于人、财、物等方面的客观条件，依靠规模扩张、资源投入等外力推动的“外延式”发展并没有可持续性，而以增强队伍素质、激发潜能、提升管理效益为内因的“内涵式”发展才具有更强的操作性和现实意义。“内涵式”发展以人为本，注重通过教育、引导、熏陶和激励等多种方式增强检察人员的职业认同感、归属感、责任感和荣誉感。

应当看到，同其他国家公务人员一样，检察人员也是经济人基因、制度人基因和道德人基因的组合体，三种基因分别蕴含着层级升华的关系勾连；其中，从经济人视角来剖析人的动机和目标、局限和偏见、心理和行为，能够更为深刻地揭示基层检察人员日常行为的内在规律。于是，激励机制在“内涵式”发展中蕴涵的应有之义，必须给予重视。

《检察官法》第三十二条规定：对检察官的奖励，实行精神鼓励和物质鼓励相结合的原则。实际存在的情况是：精神鼓励往往异化成“神化”（非人化）或者荣誉的泛化、庸俗化，抑或沦为某种“平衡”和“补助”；“物质鼓励”囿于经费紧张或分配不均，加之部分领导成员身先士卒、厉行勤俭的动力不强，导致较高的工作要求、风险同物质待遇的非对称性极易使检察职业渐失吸引力，人才流失不可避免。况且，两种鼓励方式缺乏必要的及时性、针对性、与时俱进性甚至不予兑现。比如有的基层院按年度发放的奖金，老同志“没感觉”，而家在外地的青年干警又感觉“杯水车薪”。

由于我国检察官制度起步较晚，检察队伍管理的激励机制尚处于探索阶段，其构建可以从建立目标激励机制、成就激励机制、情感激励机制等方面着手 [10] 。所以，根据不同年龄、不同类型的检察人员建立和完善科学、合理、公正的激励机制，势在必行。马斯洛将人的需求分为生理、安全、社交、尊重和自我实现等五种，各种需求之间有先后顺序与高低层次之分，低层次需求必须先于高层次需求得到适当的满足，人的自我价值实现是最高等级需求。参考这种需求系统，笔者考虑，在拓宽渠道、丰富方式的基础上，可以将基层检察院的激励机制细分为保障性需求、尊重性需求、发展性需求、实现性需求和享受性需求，这五种需求之间维系着动态递进的关系。

保障性需求要求基层检察机关切实提高检察人员的经济生活待遇，关心其身心健康、家庭困难等。尊重性需求要求摒弃检察工作中的官僚资历意识和恣意散漫倾向，支持青年干警表达意见、建议，形成一种良性互动的只唯事实、真理的机制风尚。发展性需求与实现性需求主要体现在加强学历教育、业务培训、搭建平台、职级晋升等方面，也就是常说的“事业留人”，充分激发检察人员的建设性和创造性。最后，享受性需求是人在自我实现的创造性过程中和获得成就之后，达到的完美、和谐状态，如为优秀干警提供一定的较长时间的假期等。需要指出的是，不同人的各种需求存在个体性差异，每个人的不同需求在特定时间内可能混同存在，并且会随时间的推移而变化，这对于基层检察机关的激励机制的组织、实施提出了更高的要求。

结语

从具体权能的形式和功能上看，专职法律监督的特定时期的检察权涵括着司法属性与行政属性。检察权性质作为基层检察院内设（业务）机构设置的理据之一，要求改革以法律监督效能的整体发挥和长远发展为基准，调谐好两种属性之间的平衡限度，符合“一府两院”宪政构架之中的司法定位和检察权的相对独立性。在宏观检察体制中，基层检察人员微观的心理、行为的核心作用应反映在以内设机构改革和队伍激励机制为中观桥梁的检察人员的有机组合形态上，由此，这种中观层面的机制创新之于检察体制改革具有举足轻重的作用。

参考文献：

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[6]张穹，谭世贵.检察制度比较研究[M]．北京：中国检察出版社，1990：62，78-79.

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[9]蒋安杰，胡新桥.“两个适当分离”机制备受关注[N].法制日报，2012-04-25（9）.

[10]刘勇.检察队伍管理激励机制研究[J].人民检察，2010，（16）：37.[责任编辑王佳]