论行政自由裁量权及其法律控制

杜勇

西北政法大学刑事法学院 陕西西安 710122

一、行政自由裁量权的基本概念

自由裁量行政权，是指行政法律规范对行政权的对象与范围、内容与方式等方面作了一定程度的概括性规定，行政主体在法定程度内，具有因时、因地、因事及因人而掺进自己决定权力行使的一些认识和意见，如治安管理的处罚权、国务院对直属机构的设置权等。

我国关于行政自由裁量权的定义为：“所谓行政自由裁量权，是指行政法律规范对行政权的对象与范围、内容与方式等方面作了一定程度的概括性规定，行政主体在法定程度内，具有因时、因地、因事及因人而掺进自己决定权力行使的一些认识和意见，如治安管理的处罚权、国务院对直属机构的设置权等。” 在我国现行法律制度中，行政自由裁量权主要体现在：根据法律的授权，行政主体可以选择作为或不作为行政行为；可以在法律列举的范围内，选择具体的行政行为模式；可以在一定幅度和范围内为一定行政行为；可以自由为行政行为的其他情形。

二、行政自由裁量权的法律控制

为了防止行政自由裁量权的滥用，保障社会的稳定发展，对行政自由裁量权的行使加以规制是现代法治社会的必然要求。在对待行政自由裁量权的法律控制问题上，我们应该站在更加全面的视角，建立一个包括立法、执法、司法等在内的“多管齐下”的裁量监控体系。

（一）立法控制

行政自由裁量权是在法律法规规定的范围内的裁量权,是通过立法授予行政机关的,所以控制自由裁量权首先必须加强立法控制：

1. 实体法方面

要在立法上对行政自由裁量权行使的条件、运用的范围、裁决的幅度、事实要件的确定标准等作出准确、科学的规定，以便于具体操作起来能够适度把握，尽量做到明确、具体，以减少主观随意性。尤其是涉及公民合法权益的条款，应多从羁束裁量行为规定，更应抓紧制定与《行政诉讼法》相配套的有关法律法规。

2. 程序法方面

要完善程序立法，促进行政行为程序化。从行政运行程序强化对滥用自由裁量权的控制，是实现对行政自由裁量权有效制约的主要途径，因此对程序方面的规范是规范行政自由裁量权立法中的重点之一。

（二）执法控制

行政自由裁量权具体实施者是行政机关工作人员，因此，在执法层面对行政自由裁量权进行控制，是解决行政自由裁量权被滥用的有效途径。从执法上控制行政自由裁量权，应抓好以下工作：

1.建立健全行政执法监督机制，强化各类监督主体的功能，将行政自由裁量权置于法律法规约束之下，及时查处行政机关滥用行政自由裁量权的行为。对内应当建立行政执法责任制，切实规范行政执法行为，对于在执法过程中滥用自由裁量权的行为，要依法追究执法责任。同时，强化群众监督的法律保障，通过立法明确群众监督的权限和程序，使之能够依法行使监督权。

2.建立严格的行政程序规则。行政程序是规范行政自由裁量权的一种重要手段。行政程序一旦设定并法律化后，一方面作为行政自由裁量权的享有者、行使者的行政主体在选择行为方式、方法及步骤时必须遵循程序之规定，否则就要承担违反程序之法律责任。另一方面，作为权利客体的行政相对人，有权要求行政主体按法定之程序行为，从而从反方向督促行政主体合理行使自由裁员权。

3.加强行政执法队伍建设，提高执法水平。提高行政机关工作人员的思想道德水平。当行政行为人不是害怕法律的惩戒而是因为内心的良知而合理行政时，道德的作用是非常明显的；推行执法人员任职资格考试制度，切实保证执法人员具有较高的业务素质，推行竞争上岗制度，提高执法水平，作到公正执法。

（三）司法控制

司法控制是对行政自由裁量权的最为有力和最有效的控制，应当作为控制行政自由裁量权的最后防线。为了使司法控制能够更好地发挥作用，应当从以下几个方面来完善：

1．扩大司法机关对行政自由裁量权的审查范围。主要是将抽象行政行为中的自由裁量行为和侵犯相对人人身权、财产权以外其他权利的滥用自由裁量权的具体行政行为纳入司法审查的范围。

2．将司法审查的标准明确化、具体化。我国现行行政诉讼法只规定了“滥用职权”和“显失公正”两个审查自由裁量权的标准。但由于这是两个极富弹性的概念，缺乏具体明确的条件和操作标准，建议将这两个标准明确化和具体化。这样既便于人民法院行使对行政自由裁量权的司法审查权，也在一定程度上避免了法院司法自由裁量的滥用。

3．适当建立行政判例制度。我国虽然是成文法国家，但是，不可否认，随着最高人民法院司法解释制度的发展，我国已经间接承认了判例制度。

伴随着行政裁量治理模式的转型，司法制衡的策略不再仅仅是一种严格的法律控制，而应当秉承着一种“司法尊重与严格审查相并存”的司法态度，以在保证行政的必要灵活性的同时又能够有效制约可能出现的行政自由裁量权滥用问题；司法制衡的路径也不再仅仅是追求一种单纯的“规则之上”。而应当通过法律原则在司法审查中的适用以及案例指导制度的作用，更加有效地发挥司法对行政自由裁量权的能动性制衡功能。

[1].周佑勇：《行政裁量治理研究—一种功能主义的立场》，法律出版社2008年版。

[2].［德］沃尔夫、巴霍夫、施托贝尔著：《行政法》，高家伟译，商务印书馆2002年版.

[3].翁岳生主编：《行政法》，中国法制出版社2002年版。

[4].王周户等编：《行政法》，法律出版社2007年版。