论族际政治整合:研究取向与实践模式

于春洋

一、必要的说明:研究缘起与概念准备

族际政治关系是族群政治发展的外部政治生态，族际政治关系的好坏对于每个族群而言，都具有重要的影响作用。族际政治关系拥有两种基本表现形态，即族际政治冲突和族际政治整合。当族际政治关系表现为族际政治冲突时，发生关系的不同民族群体之间处于紧张对抗状态，这一状态势必会危及到族群自身的存在与发展，甚至会对民族国家的地区安全和主权统一构成严重威胁;而当族际政治表现为族际政治整合时，民族群体之间的关系则趋于和解、合作与和谐，显然，这种状态有利于民族国家的稳定与发展，也有利于国内每个族群的政治发展。鉴于族际政治关系如此之重要，族际政治已然成为“多民族国家民族关系的核心与本质”〔1〕。如何实现和维持族际政治整合，是当今世界民族国家在处理国内族群关系问题时需要面对的共同任务。本文尝试对族际政治整合的代表性理论主张以及当今世界主要多民族国家形成的族际政治整合的实践模式进行概要性地梳理，旨在为推进族际政治整合问题的研究提供参考与借鉴。

关于族际政治整合的含义，有学者认为它所指的是“一定国家中的不同族群通过一定的文化价值体系、权威结构、关联纽带、规范制度等结合成一个整体的过程和体系状态。在这种状态中，构成整体中的各个部分依然保留了它的民族个性和特色，同时又形成了一个共同的权威机构、规范体系和文化价值体系”〔2〕;再一种观点是把它看作“多民族国家运用国家权力，将国内各民族结合成一个统一的政治共同体，以及维护这个共同体的政治过程”〔3〕。稍加分析可以看出，前者展现了族际政治整合的构成要素及其本质特征，后者则将重点放在对于族际政治整合过程的高度概括上。两种定义的分歧之处在于对族际政治整合的主体的不同理解——前者把“不同族群”作为族际政治整合的主体，后者则把“多民族国家”当作族际政治整合的主体。对此，我们更倾向于后者的观点，因为在很大程度上，族际政治整合已经超出了“不同族群”的边界，要想实现不同族群之间政治关系的整合，需要一个“超越”族群的政治实体才可能做到，这个实体就是民族国家。由此，可以把族际政治整合理解为民族国家运用国家政治权力来使国内不同族群在保持自身文化特色的同时实现政治一体化的过程。

二、研究的取向:谋求族际政治整合的理论主张

鉴于族际政治整合问题对于当今世界范围内的民族国家的稳定及其发展都具有重大现实意义，学界也围绕这一问题展开了积极的和富有成效的探索。目前，在族际政治整合问题的探索过程中初步形成了两种具有代表性的理论主张:一种是以“少数群体权利”作为研究取向，另一种则以“族际政治民主”为研究取向。一般而言，前者“所强调的是族群所具有的集体性权利。这种权利实际上是现代国家给予少数民族群体的一种可以行为或不可以行为的自由”〔4〕。在这一领域，加拿大的多元文化主义理论家威尔·金里卡堪称代表人物，让他享誉世界的理论著作就是《少数的权利》。在该书中，金里卡围绕“少数群体权利”展开了自己卓有见地的讨论，使得“少数群体权利问题终于走到了政治哲学的前沿”〔5〕，以至于在西方民主国家里，赋予少数群体以各项权利成为制定和实施民族政策的一种潮流。后者则主张“通过各民族对政府权力的直接、间接控制和对政治决策过程的直接、间接参与，把某一特殊民族对权力的垄断转变为各民族对权力的共享”〔6〕。在这一取向上，可以把中国学者王建娥看作其典型代表。

以“少数群体权利”为研究取向的理论主张，其核心观点是认为实现族际政治整合的关键在于民族国家应赋予和承认国内少数群体的权利，承认他们的文化特殊性和人格尊严，实现他们的自主管理和自身利益，并且确保他们可以和国内其他民族一起分享国家发展的成果。上述这些对于少数群体权利的关照可以提高他们对于国家的认同程度，夯实国家政治合法性的基础，以此来提升民族国家的民族凝聚力和政治整合能力，实现政治一体化。可以看出，以“少数群体权利”为取向的理论主张的价值在于承认少数群体的差异，进而通过对这种差异的尊重和包容来获得族际政治整合的资源。然而，这种以“少数群体权利”为取向的理论也存在不少的局限性。比如，该理论主张对于少数群体权利的强调也在事实上造成了不同群体之间的人为分界，从而导致不同群体基于不同权利而强化了各自的身份认同。显然，这种情况不利于国家认同的维系。比如，少数群体权利与少数群体权利的实现之间存在着一定落差，国家法律或政策赋予少数群体的权利需要在具体的社会文化背景之下才能得以实现，受到少数群体占有社会资源情况的限制，其应然的权利往往无法全部兑现，从而影响了该理论的实际价值;又比如，该理论在少数群体权利的保障方面还缺乏强有力的对策，这种欠缺在很大程度上造成了当国家赋予少数群体的权利遭到侵犯时，少数群体难以通过制度和机制上的程序来主张自己的权利，问题一旦激化，国家就可能面临少数群体进行体制外政治参与的压力;等等。由此，把对少数群体权利的尊重和包容当作实现族际政治整合的惟一途径的想法是经不起推敲的，在实践中也是有害的。

而以“族际政治民主”为研究取向的理论，其最为根本的内容是“在承认所有民族都是国家权力主体、拥有平等政治权利的前提下，针对多民族存在的情况进行特殊的政治设计”〔7〕。这种理论旨在通过族际政治民主机制建设的方式来寻求族际政治整合。值得指出的是，这一理论主张在东南亚国家的运用，的确取得了一定成效，这一点在马来西亚和新加坡表现得尤其明显。通过少数群体身份代表在国家权力机构中拥有席位的改革，以及通过向少数民族代表开放某些政府机构职位的措施，确实在很大程度上缓解了不同族群之间的矛盾和冲突，提高了国家对于族际政治整合的能力。然而，问题并没有从根本上得以解决。比如，族际政治民主是否必然能够促成族际政治的整合，至少在一些国家的实践中看，情况未必如此理想。埃塞俄比亚在族际政治民主方面的努力令人印象深刻，不仅依据国内不同民族群体的分布情况而建立了9个州，又允许各州之内的少数民族建立自己的“自治州”，从而在最大程度上满足不同民族成为国家权力的主体，及其对于平等政治权力的追求。然而，埃塞俄比亚的9个州“简直就是9个建立在族群基础上的主权国家”〔8〕，整个国家也因此陷入事实上的分裂状态。又比如，对于族际政治民主的制度化建设是否必然促成族际政治整合，在一些国家里也存在着令人遗憾的反证。在前苏联推行的“族群联邦主义”制度下，各加盟共和国享有相当大的自治权，然而“族群成为利益集团，地方干部成为族群守门人，‘共同国家’被削弱，这三个后果都是‘族群联邦主义’这一制度体系的‘副产品’。……一旦外部环境发生变化，它们就可能演变为国家分裂的‘助推器’”〔9〕。如此看来，“族际政治民主”也并不是实现族际政治整合的灵丹妙药。种种迹象表明，学界对于族际政治整合问题的探寻才刚刚起步，很有必要继续深入下去。

三、实践的模式:探索族际政治整合的多国努力

对于活跃于国际政治舞台上的任何一个民族国家而言，能否稳定而持久地确保国内不同族群间关系的良性互动，增进族际政治整合，将直接关系着整个国家的巩固和存续。因此，不管哪个民族国家，“总是要根据族际关系的特点和演变过程中出现的新情况和新问题，适时调整族际政治整合方式，以保持必要的族际整合能力”〔10〕。我们认为，在这一进程之中，逐渐形成了三种带有共性的族际政治整合实践模式，即集权干预模式、平等融合模式和联邦多元模式。

(一)集权干预模式

所谓集权干预模式，是指在单一制国家中，依靠中央集权体制的力量去干预族际关系，中央权力机关在族际政治整合中扮演着举足轻重的角色。其主要做法包括:由中央权力机关委派或任命族群自治地方的领导者，该领导者由该自治地方的族群成员来担任;由中央权力机关统一调配和使用包括族群自治地方在内的全部地方性资源，并以此来维持和协调不同族群的利益诉求和族际关系;中央权力机关对于少数民族采取一系列优惠政策，并以此作为维系少数民族国家认同的重要途径。

可以把中国视为集权干预模式的典型代表。作为一个拥有56个民族的多民族国家，中国在改革开放三十多年的实践探索中取得了举世瞩目的成就，这场改革“是围绕建立社会主义市场经济体制为核心内容的社会整体变迁过程，而利益分化作为市场经济的伴生物，也会随着社会主义市场经济的发展与完善而不断得以彰显。……改革的过程，也是一场利益分化的过程”〔11〕。而当这种利益分化以不同族群之间日益明显的发展差距表现出来时，就对当代中国的族际关系构成了冲击，影响到中国族际政治整合的维持和巩固。与之相伴随，中国在维持和巩固族际政治整合的过程中，主要采取了如下措施。

首先，强化中央权力机关的政治权威，加强国家权力对于民族社会生活的干预能力。回顾建国以来的历史不难发现，中央集权体制下的强有力的政治权威，一直是中国维持和确保族际政治整合的关键之所在。面对利益分化的现实，依靠强有力的中央权力机关的政治权威来统筹协调不同族群利益主体之间的利益关系，是巩固族际政治整合的重要方式。不仅如此，加强国家权力对于民族社会生活各个领域的干预也是中国巩固族际政治整合的重要取向。作为一个拥有世界最多人口的发展中国家，中国面临着巨大的发展压力。为了实现中国经济社会的全面协调可持续发展，国家权力“要对经济进行干预，而这种干预不只停留在经济层面上，而且深入到社会关系与文化传统之中”〔12〕。

其次，通过意识形态的整合功能来巩固族际政治整合。正如有学者指出，“在多民族国家，不论是国家的意识形态还是政党的意识形态，都会涉及族际关系，并对族际关系和族际政治整合产生深刻的影响”〔13〕。这一点对于中国而言，情况也是如此。而且，中国在长期的民族工作实践中逐渐探索出了以实现平等、团结、互助、和谐社会主义民族关系为取向的主导意识形态，这一意识形态正在发挥着独特的族际政治整合作用。

第三，以关照少数民族利益为特征的民族政策取向。当中国所经历的这场利益分化表现在不同族群之间的发展差距时，则集中体现为少数民族及民族地区在事实上落后于主体民族及东南沿海地区。而从更为一般的意义上看，“在中国社会这种汉族/少数民族二元关系结构中，汉族占有绝对的支配地位”〔14〕。在这一背景之下，如何通过民族政策的制定实施来关照少数民族的利益，就成为一种政策取向。

从实际效果上看，中国的这种集权干预模式取得了一定成效，至少“中国的族际政治整合在后发现代化国家中是比较成功的”〔15〕。然而中国民族关系中的不和谐因素依然存在，特别是西藏3·14事件和新疆7·5事件的相继发生，让我们有理由相信，中国族际政治整合的任务依然艰巨、前景尚不明朗。同样，在同以集权干预模式来进行族际政治整合的西班牙和法国那里，也存在着一些阻碍族际政治整合的因素 (如前者的巴斯克问题和后者的移民问题)。这种局面也向我们传达着这样一个信息:集权干预模式对于不同国家族际政治整合的效果不能一概而论，它不是灵丹妙药，需要在具体的族际关系结构和族际环境中加以检验并完善。就中国的实际情况而言，至少可以从以下一些方面来推进集权干预模式的完善。比如，在确保中央权力机关政治权威的同时，给予民族自治地方以充分的和可操作的自治权，建立健全民族自治地方立法体系，从而在中央集权与民族地方分权之间保持适度的弹性和张力，让民族自治地方政府在统筹和协调本地不同族群利益主体之间的利益关系中，扮演更加积极的角色;比如，把各民族“共同团结奋斗，共同繁荣发展”这一新时期民族工作的主题纳入到维系族际政治整合的主导意识形态范畴，并用这一主题引领族际政治整合的现实走向;再比如，在民族政策制定实施的过程中，要妥善处理“民族多元”与“国家一体”的关系，在确保民族政策可以关照少数民族利益和惠及少数民族的同时，立足国家的根本利益和长远利益来建构“国家主义”取向的民族政策体系。只有在承认和尊重不同民族多元利益的基础上，民族政策才能持久发挥维护国家根本利益的目的。此外，积极营造一种各种民族文化和而不同、和谐共生的文化氛围，对于维系族际政治整合也至关重要。

(二)平等融合模式

所谓平等融合模式，是指中央权力机关并不主动干预族际关系，而是以宪法和法律的形式来规定国内各个族群的平等地位，并为这种族际平等提供制度上的保障，进而在各个族群平等交往的基础上逐渐实现融合。这种对于各个族群地位平等的保障是以淡化和模糊不同族群间的文化差异为取向的。可以把美国和新加坡看作平等融合模式的典型①受篇幅所限，这里仅讨论美国的情况。有关新加坡的情况请参见:毕世鸿.多元、平等与和谐:新加坡族群政策评析〔J〕.东南亚南亚研究，2009，(1):85－89.。

作为一个典型的移民国家，美国在族群构成上的多样化特色和异质性因素十分明显，而由来已久的种族歧视日益使美国社会面临着分裂的危险，族际政治整合的压力也随之产生。为实现各个族群之间关系的和谐与国家政治一体化，美国逐渐形成了以平等融合为主要特征的族际政治整合模式。最终促成美国选择以“平等”作为族际政治整合核心原则的标志性事件是发生于20世纪60年代的黑人民权运动。这场旨在争取平等权利的民权运动得到了美国社会其他少数族裔弱势群体的纷纷响应，事态的发展及其后果的严重性终于让美国政府意识到了赋予国内少数族裔群体以平等权利的重要性。在这一背景之下，林登·约翰逊总统的“肯定性行动计划” (Affirmative Action)应运而生，该计划(又称“平权法案”)以用法律的形式赋予少数族裔群体以平等权利为核心内容，并被后来的历届政府所遵从和发展，享受平等权利的少数族裔群体不断扩大，平等权利的内容也不断增加。

在用平等权利促进族际政治整合的进程之中，一方面，美国政府致力于各族群之间的教育平等权利，从法律上取消存在于学校教育中的种族隔离制度。1954年，美国最高法院对于“布郎诉托皮卡教育局”一案的裁定对于促进少数族裔群体享有教育平等权利具有重大意义，成为后来美国实施一系列平等权利的基础。该裁定的内容为“公立学校教育事业决不容‘隔离但平等’之说存在，教育机构一经隔离则无平等可言”〔16〕;另一方面，美国政府还通过制定出台各种法律来切实保障少数族裔群体及妇女享有平等的经济社会生活权利。比如，1963年，通过《平等薪金法案》来规定无论男女，同工同酬。1964年，通过《民权法》来废止大部分公共场所中的种族歧视，并为此设立了专门机构——平等就业机会委员会。1965年，由约翰逊政府颁布的“第11246号行政命令”规定，凡获得联邦政府资助的学校或企业，在招生和招工时必须参照当地居民中各族群人数的多寡来按比例录取或录用。1988年，通过《公平住房法案》来惩罚那些存在于房屋销售领域的种族歧视行为。同年，通过《民权恢复法案》对接受联邦政府基金的各个机构提出强制要求，不得对少数族裔群体进行歧视，否则将取消该机构所获得的基金。1991年，国会颁布《民权与妇女就业平等法》，用法律的形式来保障就业过程之中的种族与性别平等。

值得注意的是，在用法律赋予少数族裔群体各种平等权利的同时，美国政府并没有放弃在国内全体国民中以盎格鲁－撒克逊化来融合少数族裔群体的努力，致力于美利坚民族的一体化。哪怕是在克林顿政府把提倡多样性和鼓励多元文化作为自己主要目标之一的20世纪90年代，盎格鲁－撒克逊化依然拥有强大的力量。而且，美国学术界从来就不缺少用盎格鲁－撒克逊化来确保美国国家特性的声音。比如塞缪尔·亨廷顿指出，“如果同化移民的努力归于失败，美国便会成为一个分裂的国家，并存在内部冲突和由此造成分裂的潜在可能”〔17〕。进而，亨廷顿为美国开出了药方，他认为，只要美国人可以“致力于发扬盎格鲁－新教文化以及我们前辈所树立的‘美国信念’”，那么，即使“创建美国的那些白人盎格鲁－撒克逊新教徒的后裔在美国人口中只占很少的、无足轻重的少数，美国仍会长久地保持其为美国”。〔18〕

可以认为，通过法律来保障少数族裔群体的各项平等权利，能够增进少数族裔群体的国家认同，而通过盎格鲁－撒克逊化来维持和确保美国的国家特性，也不失为一种最不坏的选择。然而这里的问题在于，试图以盎格鲁－撒克逊化来完成美国的民族一体化，这样一种族际政治整合的进程是以少数族裔群体自身文化的被同化为代价的，显然，这种模式在赋予少数族裔群体以各项平等权利的同时，也在事实上侵犯和剥夺了少数族裔群体的文化权利。这一悖论显然会增加美国族际政治整合过程中的不确定因素。

(三)联邦多元模式

所谓联邦多元模式，是指在联邦制国家中，中央权力机关虽然同样赋予国内不同族群以平等的政治地位，但同时承认和尊重各个族群的异质性文化，并为各个族群保持和传承自己的文化提供政策和制度上的保障。亦即试图通过承认文化多元性、尊重差异的方式来实现政治一体化。加拿大是采取联邦多元模式实现族际政治整合的典型国家。

与美国相类似，加拿大民族国家的建构走的是“以移民为主的国家从宗主国的统治下独立出来，获得了国家的主权和独立，从而形成民族国家的道路”〔19〕。建国后的加拿大面临着一系列较为严峻的族际政治整合压力，其中最主要的问题在于历史上形成的英法两大族裔之间的民族矛盾长期得不到真正解决。而作为这一民族矛盾缩影的魁北克问题，也长期困扰着加拿大政府。为了缓和国内族际关系的紧张，实现族际政治整合，在长期摸索和大胆实践的基础上，1971年，加拿大最终确定将“多元文化主义” (multiculturalism)作为本国民族政策的取向，指出“在双语言的框架内，对于政府而言，一种多元文化主义政策是确保加拿大文化自由的最合适的方法”〔20〕。由此，加拿大成为在国家民族政策层面第一个公开宣称采用多元文化主义的国家。

加拿大的多元文化主义政策主要是针对国内的少数民族、族裔群体和文化集团，旨在通过向他们提供必要的帮助和扶持，保护其独特的民族文化，并使其真正融入加拿大的社会生活。显然，这种做法较之于以往把国内各民族划分为建国民族、第一民族 (First Nations)和移民集团的方式是一种巨大的进步。按照国内一些学者的概括，加拿大的多元文化主义政策主要包括四个方面内容:其一，帮助各文化集团;其二，克服文化障碍，全面参与加拿大社会;其三，在国家团结利益下，促进文化交流;其四，进行官方语言训练。〔21〕为了保证多元文化主义政策的顺利实施，加拿大政府还制定了一系列配套措施。这些措施包括设立多元文化奖、制定文化发展计划、运用官方语言教学、支持民族历史著作的出版和进行加拿大民族研究，等等。此外，自1972年开始，加拿大政府委任一位部长专事多元文化主义政策的实施与管理;1973年，政府设立“加拿大多元文化协商委员会”，并在国务秘书部设立多元文化专员，组织协调多元文化相关事务。并且，联邦政府每年还设立专门款项，用于支持多元文化建设。这些举措表明了加拿大推行多元文化主义政策的坚强决心。

此后，多元文化主义政策得到了巩固和完善。1982年，多元文化主义政策被写入了《加拿大权利与自由宪章》(The Canadian Charter of Rights and Freedoms)，《宪章》第27条明确规定，本宪章的解释必须与保护和加强加拿大多元文化遗产的宗旨相一致;1985年，加拿大召开了联邦政府－省级政府会议来讨论和完善多元文化主义政策，成立了多元文化常务委员会，实施多元文化主义政策的经费，也从最初的159万加元增加到1985年的2400万加元;〔22〕1987年，加拿大政府又起草了多元文化主义政策的八项原则、制定专门法的三项原则，并从十个方面修正和细化了最初的多元文化主义政策;1988年，加拿大众议院通过了《加拿大多元文化法》 (Canadian Multiculturalism Act)，该法确定了多元文化主义政策在加拿大作为基本国策的法律地位，也标志着多元文化主义政策正式走上了制度化的轨道。同时，也可以把这部法律看作是对加拿大政府实施多元文化主义政策的一个阶段性的总结。

加拿大实施多元文化主义政策至今已有四十多年。四十多年来，一方面，多元文化主义政策得到了越来越多加拿大人的支持，加拿大多元文化主义部的调查资料显示，“73%的加拿大人认为多元文化主义将保证不同文化背景的人们具有归属加拿大的意识”，多元文化主义政策的支持者也由1974年的51%增加到了1991年的78%;〔23〕另一方面，多元文化主义政策赋予了加拿大各少数族裔各种平等权利，“使失衡的民族关系得到了重新定位，提高了各族裔成员的平等意识和自尊心，强化了民族凝聚力和向心力”〔24〕。所有这一切都意味着联邦多元模式在实现族际政治整合方面的确大有作为。然而也要看到，正如塞缪尔·亨廷顿所指出的那样，“文化共性促进人们之间的合作和凝聚力，而文化的差异却加剧分裂和冲突”〔25〕。这种模式对于文化差异的过分尊重也有可能使问题走向反面， “对‘差异’的追求本身也容易形成一种自我封闭或对外排斥，它不仅不利于民族融合与政治一体化的发展，而且容易在国家内部筑起民族间的壁垒，形成一种‘新的部落主义’”〔26〕。显然，这不是我们希望看到的结果。

最后还需说明的是，族际政治整合是一种互动的过程，体现着国家与族群之间的博弈关系。民族国家总是努力实现和维护族际政治整合，以期实现国家民族的政治一体化，而国内各族群在国家主导下的族际政治整合进程中也并不是被动的和消极的，事实上，他们总要不失时机地发出自己的声音，以期在族际政治整合的过程中保有自身利益的最大化。显然，致力于族际政治整合问题的理论探究和多国实践还将继续下去，可以把本文视为这一进程的阶段性总结。

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〔9〕王娟.族群政治的制度逻辑——兼评菲利普·罗德的文章《苏维埃联邦政治与族群动员》〔J〕.西北民族研究，2010，(4).

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