自然灾害救助的行为特点与立法规制

全晓丽

（吉林警察学院治安系，吉林长春，130117）

一、问题的提出

2008年6月，甘肃省陇南市武都区柏林乡王家山村在抗震救灾物资发放中，村负责人焦高社、杜四宝、杜让有私自将1800斤“三无”（“三无”是指按政策发放给无经济来源、无劳动能力、无法定的赡养或抚养人的灾民）面粉变卖，将所得款1700元除该村开支招待费700元外，剩余一千元三人私分。①新浪网，http://news.sina.com.cn/c/2008-10-22/110416502987.shtml，2012年8月19日访问。

2008年8月27日，审计署审计长刘家义在十一届全国人大常委会第四次会议上作审计报告时说，2005年至2006年，13个省（区）共筹集救灾资金167.57亿元，其中60%是中央转移支付资金。从审计调查情况看，救灾资金在保障受灾群众基本生活、重建家园、恢复生产和维护社会稳定等方面发挥了重要作用。但仍有一些部门和单位将2.58亿元救灾资金用于弥补行政经费、建设办公楼等方面。②人民网，http://politics.people.com.cn/GB/1025/7744674.html，2012年8月19日访问。通过以上案例可以看出，我国行政机关在自然灾害救助上存在诸多不足，而我国又是一个自然灾害频发的国家，规范行政机关的自然灾害救助行为，对于保障受灾居民的基本生存，稳定社会秩序、恢复社会生产意义重大。因此从立法规制入手，就如何规制自然灾害救助行为的合法运作进行探讨。

二、自然灾害救助的行为特点

自然灾害救助从本质上讲是一种行政行为，属于行政给付中的保障性行政给付行为，但这种行政行为又与最低生活保障、收容救助等保障性行政给付行为有所不同。行政主体的自然灾害救助行为一般具有以下特点：

第一，突发性。正常情况下的行政给付难以有效应对灾害这种突发性紧急状态，因此法律有必要赋予行政机关平时所没有的给付权，从而使自然灾害救助行为不同于正常程序下的行政给付行为。在迫于形势需要的情况下，除了这些紧急状态法律赋予的给付权外，行政机关甚至可以采取某些事实行为，即采取一些没有法律依据的措施，再由有权机关事后予以追认。

第二，侵益性与授益性并存。自然灾害救助行为应符合行政给付的授益性特征，但自然灾害救助行为也可能给公民基本权利与自由带来更大的限制乃至侵害，所以政府在自然灾害救助的特殊情况下，可以采取一些必要措施来限制一定程度上侵害公民权利的行为。例如行政机关采取的商品限价、戒严、紧急转移、疏散、强行迁移、强制检疫等行为。

第三，自由裁量的随意性。自然灾害一般具有不可预见性、紧迫性的特点，因此我们不能仅仅依赖立法制定各种救助措施。相反法律规定的自然灾害救助手段不可能具有很强的针对性，有时只能作出原则性的规定。行政机关不仅可以根据不同的自然灾害，在法定的措施种类中进行选择，而且对于一种救助措施的强度、深度、广度等都可以由行政机关根据具体情况予以确定。

第四，法律约束的原则性。由于自然灾害救助的紧急性，以及高度自由裁量性，法律对行政机关的自然灾害救助行为的约束只能是原则性的。法律不可能规定具体的行为方式与行为的程度，而只能通过设定最低限度的程序、标准和行为界限，防止行政机关滥用职权。

第五，强制性。行政给付行为作为一种授益性行政行为，一般是不具有强制性的。因为“纯赋予权利、能力和减免义务的具体行政行为从本质上讲是有利于相对人的，对相对人并无强制性，即不能强制对方服从”。［1］而在发生自然灾害的情形下，灾民的生存权受到极大威胁，此时已不能允许灾民是否选择接受自然灾害救助，而必须采用强制给付的方式，由行政机关单方面直接向灾民提供各种其认为必需的救灾物资。这种救助不允许相对人无正当理由拒不接受，否则有悖基本人权保障的理念。

正是这样一种侵益性与授益性并存且具有高度自由裁量性的突发行政行为，给立法规制提出了难题。一方面，现代行政法治要求行政权利必须在法治轨道上良性运作。另一方面，面对突发的自然灾害，立法的滞后性与稳定性又使得立法机关无法及时有效地规制自然救助行为，由此引发了本文伊始出现的一系列问题。

三、中国自然灾害救助行为的立法规制现状

现代公共行政的生命就在于裁量，行政法的中心任务则在于通过法治解决行政裁量的问题。尽管自然灾害救助行为是为了应付突发的、紧迫的自然灾害而由行政机关作出的一种具有高度自由裁量性的行政行为，但是高度的自由裁量并不代表自然灾害救助行为中行政机关享有的裁量权就不受任何控制。任何一项依法进行的行政活动，理应遵循依法行政原则。因此，自然灾害救助行为必须得到立法规制，否则也必然会导致权力的滥用。目前我国对自然灾害救助行为的立法规制主要表现为两个方面：立法机关立法规制和行政立法规制。

（一）立法机关立法规制的现状

中国作为世界上自然灾害发生最频繁的国家之一，自然灾害救助的实践非常丰富，也初步形成了一些行之有效的救助机制。但是，由于“我国社会保障法律化程度较低，尚不能给国家解决社会保障面临的严峻而复杂的问题提供充分、有效的法律支持。”［2］这也是中国自然灾害救助迟迟不能形成制度化运作模式的重要原因。同时，自然灾害救助作为一种行政行为，由于法律的不健全，也很难遵循依法行政的原则。具体而言，中国自然灾害救助立法存在以下问题：

一是立法不健全，缺乏自然灾害救助的综合性法律。尽管我国目前的自然灾害救助工作逐步走上法治化、规范化的轨道，有关自然灾害救助的法律有《传染病防治法》、《防洪法》、《防震减灾法》等。这些都是全国人大常委会针对个案而制定的法律，并且它们也的确在减灾方面发挥了重要作用，但是这些法律注重的是事前预防，在事后救济方面明显不足。相对于繁重的救灾工作而言，我国至今还没有综合性的自然灾害救助基本法。

二是立法内容过于原则化，缺乏可操作性。在目前我国仅有的几部涉及灾害救助的法律中，其条款规定过于粗糙，甚至只是一些政策性规定。例如《防震减灾法》第70条规定：“地震灾后恢复重建，应当统筹安排交通、铁路、水利、电力、通信、供水、供电等基础设施和市政公用设施，学校、医院、文化、商贸服务、防灾减灾、环境保护等公共服务设施，以及住房和无障碍设施的建设，合理确定建设规模和时序。乡村的地震灾后恢复重建，应当尊重村民意愿，发挥村民自治组织的作用，以群众自建为主，政府补助、社会帮扶、对口支援，因地制宜，节约和集约利用土地，保护耕地。少数民族聚居的地方的地震灾后恢复重建，应当尊重当地群众的意愿。”这样的条款规定完全是一种政策表述而已。

三是立法滞后于实践。我国城乡经济体制已经发生了重大变化，原有的救灾法律体系制度显然已经难以适应变化的客观形势，在实际执行中已经进行了某些方面的改革，但立法始终未能跟上改革的步伐，甚至制约了实践的发展。例如我国“依靠群众、依靠集体、生产自救、互助互济、辅之以国家必要的救济与扶持”这一救灾方针还是在1983年第八次全国民政会议上提出的，带有计划经济的色彩，与福利国家下服务行政的理念大相径庭，也不符合自然灾害救助的特点。自然灾害救助应由国家承担主要责任，而上述方针既不符合实际，也违背了自然灾害救助之国家义务责任。

（二）行政立法规制的现状

从某种程度上说，自然灾害救助行为的立法规制主要依靠的是行政立法规制。因为行政机关作为具体负责灾害救助工作的机关，对于救灾业务更加熟悉，也更容易制定出切实可行的规制立法。目前我国尚没有专门规定自然灾害救助的行政法规，规章层次的立法也只有两个：《灾情统计、核定、报告暂行办法》（民政部发［1997］8号）和《救灾捐赠管理暂行办法》（2000年5月12日民政部令第22号发）。更多的自然灾害救助措施散见于大量的政策性文件中，而且规定的十分零乱，不系统。尤其是在涉及灾民基本生存权保障的灾害救助标准方面，由于救助标准立法的缺位，导致灾害救助标准的随意性色彩浓厚。

以倒房补助为例，自改革开放至2001年，倒房补助一直持续在20世纪80年代的水平，即洪涝灾害65元/间，地震灾害200元/间。从2002年开始，我国开始逐步提高补助的标准。2002~2005年，在民房恢复重建方面，倒塌一间民房中央财政补助300元，其中地震灾害单列为500元/间。2006年，国家再次细化和提高倒房补助标准，倒塌民房中央补助标准由300元/间提高到600元/间。2007年8月，国务院根据新形势下我国的经济社会发展现状，再次提高了国家倒房补助标准，将因灾倒房的中央补助标准由600元/间提高到1500元/间，地震严重损坏房屋中央财政按200元/间给予补助。［3］

从国家灾害救助标准的历史发展进程来看，我们国家的自然灾害救助标准虽然在数额上不断提升，但标准始终比较混乱，没有制定出一部完整细致的《国家自然灾害救助标准》。有时按照灾害种类制定救助标准，有时又按照灾害救助类别来制定救助标准，而且还有许多救灾项目没有制定科学的救助标准甚至没有纳入灾害救助范围。另外国家现有的关于自然灾害救助的标准仍然是比较低的。例如2006年国家在荒情救济方面，灾民每天的基本生活补助为0.7元，标准比较低；2007年国家提高灾害补助标准后，在提高受灾群众冬春生活困难生活补助标准方面，每人获得国家补助150元。［3］需要指出的是这个标准只是中央向省级政府拨付救灾资金的测算标准，并不是实际分配到个人的救助标准。

四、完善自然灾害救助规制的建议

（一）在立法机关立法规制领域需要尽快出台《自然灾害救助法》

目前世界主要国家都有了自然灾害救助方面的专门法规，其立法模式主要有三种：一是制定综合性的防灾、减灾与救灾的基本法。日本1967年的《灾害对策基本法》，台湾地区2000年的“灾害防救法”，这些都对灾害防救组织、灾害防救计划、灾害的预防、灾害应急、灾害重建等作出系统的规定；二是专门针对自然灾害救助事项制定单行的自然灾害救助法。美国1959年制定了《灾害救济法》，历经三次修改，每一次修改都是扩大联邦政府的救援范围及全面协调救灾、预防、紧急管理、恢复重建等工作。使政府在自然灾害救助时期行使紧急权力的行为严格地限制在宪法所允许的范围之内，由此来维护以宪法为核心价值的法治原则；三是通过政令的方式制定具体的自然灾害救助种类及标准。如日本的《自然灾害救助法施行令》对救助的具体形式和标准做出详细的规定。［4］因此中国有必要吸取国外立法经验，尽快出台《中华人民共和国自然灾害救助法》。

作为我国危机管理的纲领性法律文件和制度框架的《自然灾害救助法》，主要规定自然灾害救助下应急管理的基本准则、管理方法，应急预案及启动程序，政府发布自然灾害救助的权力，使自然灾害救助有法可依，同时还要根据危机发生的地域、种类、行业等特点，根据自然灾害救助法的一般法律原则临时出台一些补充性、技术性规范，以形成一个以《自然灾害救助法》为基本法统御各领域各行业专业性、技术性应急法律规范为一体的自然灾害救助法律体系。

（二）行政立法规制领域需要以自然灾害救助标准为例

针对自然灾害救助标准不统一的现象，应该在科学论证、充分调研的基础上，尽快出台《国家自然灾害救助标准》。关于灾害救助标准的制定，当前主要有两种制定模式：一是《人道主义宪章和赈灾救助标准》确立的模式，即按照救助类别将救助标准划分为“卫生及供水救助、营养救助、食品救助、居所救助、医疗救助”，然后再在每个标准下设立子标准。比如卫生及供水标准又可划分为供水、粪便处理、传染病媒介控制、固体垃圾处理、排水等标准。［5］二是按照灾害种类划分救助标准。台湾地区针对不同的灾害种类分别制定了《土石流灾害救助种类及标准》、《旱灾灾害救助种类及标准》等，这些规定对救助的具体形式和标准做出详细的界定。同时需要将救助种类分别放进不同的灾害种类中。比如《土石流灾害救助种类及标准》第3条规定：“灾害救助种类如下：一、人员死亡、失踪、重伤之救助。二、安迁之救助。三、农田、渔塭之受灾救助。”第4-7条分别进行细化。［6］笔者认为台湾的标准更加细致，更具有可操作性，因此我国在制定自然灾害救助标准时可以仿照台湾的模式，按照不同的灾害种类制定相应的国家救助标准，然后将各种灾害救助种类纳入其中，作进一步的规定。自然灾害救助的国家标准是最低限度的救助标准，我们应该允许各地按照本地区经济发展水平制定各自的自然灾害救助标准并报民政部备案，但地方标准不得低于国家标准。

［1］方世荣.论具体行政行为［M］.武汉：武汉大学出版社，1996：38.

［2］龙翼飞.完善我国的社会保障法律制度［EB/OL］.（2012-08-09）.http://www.studa.net/2003/3-25/2003325172036-7.html.

［3］来红州.国家灾害救助标准的历史沿革［J］.中国减灾，2007（11）.

［4］林莉红，孔繁华.社会救助法研究［M］.北京：法律出版社，2008：361.

［5］人道主义宪章和赈灾救助标准［EB/OL］.（2012-08-20）.http://www.lianghui.org.cn/chinese/archive/101853.htm.

［6］土石流灾害救助种类及标准［EB/OL］.（2012-08-20）.http://www.chinalawedu.com/news/1200/23155/23157/23192/232-14/2006/4/sh40991928241024600211571-0.htm.