基于非政府组织建设的我国民主建设路径研究

王 佳，张惠敏

基于非政府组织建设的我国民主建设路径研究

王 佳，张惠敏

中国的民主建设在近些年虽然初显成效，但仍举步维艰。从非政府组织的发展现状入手，探讨非政府组织建设对构建中国民主建设路径的作用，提出了构建出民主发展的大致路径：首先是国家自上而下开展的制度假设，然后是非政府组织推动的自下而上的基层民主建设。

非政府组织；民主建设；信用；路径构建

近些年，中国面临着国外的各种以推动民主全球化为借口的政治、经济和文化等方面的挑衅，在感受到了来自西方民主全球化浪潮的巨大冲击力的同时，国内各种群体性事件也不断地挑战公众对政府和这个社会的信任底线，这也从侧面反映出我国行政监督力量的薄弱和公众知情权的缺失。在国内外的双重压力下，中国的民主改革势在必行。但是，中国的民主建设应该如何系统的开展，其构建路径怎样，非政府组织在民主建设中又扮演着什么样的角色？本文拟围绕这三个问题进行系统的阐述。

一、我国非政府组织现状概述

（一）非政府组织的内涵

我国在1995年召开的第四届妇女大会中首次引入“非政府组织”的概念。之后，非政府组织渐渐引起人们的关注并开始进入学者们的研究视野。北京大学政治发展与政府管理研究所李景鹏教授认为：“非政府组织（NGO）这个概念所包含的内容是十分广泛的，它应该是指政府以外的一切组织。”[1]在我国，人们常把“非政府组织”等同于“民间组织”或“社会团体”。目前对于非政府组织内涵的界定可谓众说纷纭。其中，1996年联合国经济及社会理事会的1996（31）号决议把非政府组织界定为任何不是根据政府之间的协定而成立，在地方、国家或国际层次上成立的非营利性的、自愿性的组织。因此，非政府组织大概包含三个层次：地方性的非政府组织，国家级的非政府组织和国际间的非政府组织。与非政府组织相似的概念也有很多，比如我们常说的 “第三方中介机构”、“非营利组织”、“志愿组织”等。总之，我们可以从这些称谓的不同侧面来宏观地理解和把握非政府组织的概念。本文主要研究的是我国地方性的非政府组织对民主建设的影响。

（二）我国非政府组织的发展现状

1．非政府组织的独立性不足。我国非政府组织的发展困境之一表现为“非政府组织独立性不足”[2]。首先，政府对非政府组织进行领导而非有效的指导。这种情况是由我国政治体制改革不充分造成的。由于我国早期的计划经济造成政府集权意识浓厚，表现在对非政府组织管理中就是用行政手段干涉非政府组织内部的人事任免、活动执行和各项工作的开展，导致非政府组织没有自主发展权。其次，非政府组织“政府化”。一部分非政府组织已经出现政府化的趋势，即政府会授权某些非政府组织代替自己执行部分公共管理职能，因此产生了“官方非政府组织”。可见，政府应该在对非政府组织进行宏观指导的情况下尽量放权，使非政府组织在市场经济中独立发展。

2.非政府组织的公信力低。非政府组织的另一个发展困境就是“公信力低”。中国非政府组织的内部管理混乱，信息公开量少，运作不透明，使公众对其信任度大大降低。而由于其公信力差，人们也就不会积极参与到非政府组织中来。这时，非政府组织对政府的监督作用和舆论压力也就大打折扣，其在我国民主建设中的作用也就不能得到充分发挥。可见，公信力与民主建设紧密相连。例如，中国红十字会为了重新树立自己的公信力，于2011年7月31日上线试运行捐赠信息发布平台，24小时内，该平台的点击率就达到1800万，30小时后，点击量超过2600万。公众强烈的民主诉求与非政府组织公信力低的现象形成鲜明对照，这一现象引人深思。

二、我国民主建设的现状及存在的问题

目前，我国正积极扩大基层民主，以党内民主带动党外民主，努力发展社会组织，完善中国特色社会主义民主政治。在此过程中，我们应该注意以下两个问题：

第一，不能忽略次序问题。如果我们仔细分析国外成熟社会民主建设的经验就会发现，目前制约中国民主建设和改革的最大因素是制度建设。中国的制度建设并不尽善尽美：经济制度初步建立，但是市场运作仍很混乱，市场竞争不充分；法律制度基本健全，但仍存在诸多法律盲区；社会制度渐趋完善，但由于社会主义市场经济体制的不完备和社会主义法制的不健全导致各种社会问题凸显，社会不稳定因素增多。因此，社会制度建设仍然是政府工作的重中之重。这些制度建设的缺陷给政府推动民主建设形成了巨大的制度障碍。如果政府突破不了这些制度瓶颈，那么民主建设就会由于这些障碍而举步维艰。

第二，要理清政府和非政府组织的关系。我国的非政府组织管理混乱，组织职责不清，并且这些非政府组织常常和各级政府组织有着千丝万缕的关系，而并非是真正意义上的非政府组织，其并未真正独立于政府组织而存在，所以也就不能起到有效的监督政府行为以提高政府行政效率的作用，当然他们在民主建设中发挥的作用也就微乎其微。因此我们必须把非政府组织从政府组织中完全独立出来，使其自由发展。当然，政府组织也必须当好非政府组织的“掌舵手”，引导其发展。中国政府进行管理职能的分权时分配给非政府组织的管理职能应该适度，同时应避免非政府组织的过度庞杂造成的社会管理混乱、社会决策成本过高、政府行政决策效率低下、政府对社会的把控力不够等造成的各种社会问题。政府对非政府组织发展既应给其充分发展的自由度，让其发挥民主建设的主动性，同时也必须对其进行必要的监控，这样使其在不逾矩的前提下充分的推动民主建设进程。总之，民主建设必须是在政府的有效监管下平稳有序地推进，不能造成社会的混乱。

这样，我们就理清了民主建设的路径和次序问题：首先是政府主导的自上而下的制度建设，其次是非政府组织等社会组织积极开展的自下而上的基层民主建设。

三、中国民主建设的路径构建——基于非政府组织建设

中国在构建民主建设路径时应从两方面入手，一方面是政府“制度建设”[3]，即政府通过完善制度建设然后自上而下推动民主政治建设，从而形成自上而下的民主改革浪潮，民主建设的进程也会大大加快。另一方面是基于非政府组织的基层民主建设，即大力发展非政府组织等民间组织，赋予他们更多的管理社会事务的权利，让他们积极参与到政府治理中来，调动公众自我管理的积极性，形成浓厚的民主氛围。这样，通过基层民主建设自下而上的形成“倒逼效应”，加快中国政府高层的民主改革的步伐。两者紧密结合，就会形成强大的民主建设合力。

（一）自上而下的制度建设

政府应充分发挥在自上而下的制度建设中的主体作用。任何国家进行民主改革的前提必须是这个国家已经建立了完善的国家制度，社会处于良性的运转之中，人民的素质比较高，在这样的成熟社会氛围中开展的民主才是好的民主。如果在无任何制度保证的前提下就展开大规模的民主改革，社会势必会出现大的动荡，民主必然会变质。在民主建设过程中，公众的力量固然重要，但公众并非国家制度建设的主体，公众积极地展开民主社会建设也必须在国家良好而规范的制度框架设计之下进行，这样，基层民主建设才能有序高效，非政府组织的作用才能得到充分发挥。因此，建立完备的国家制度是关键，而国家制度的建设主体是政府，任何国家的制度建设都必须通过政府自上而下的努力。可见，政府在民主建设的前期起着主导的作用。在民主建设的后期，在推进基层民主建设过程中，非政府组织则扮演着公众民主政治参与的组织者和国家行政工作监督者的角色，以此不断地推动民主改革的进程。总之，政府的正确领导是民主改革和建设的关键之所在。

首先，政府应当积极加强养老、医疗、失业等社会保障体系建设，完善社会制度；规范市场运作，扩大市场竞争的领域，完善经济制度；消除法律盲区，提高法律的执行力，完善法律制度。这样，在完备的法律制度监控下，在完善的社会制度保障下，公众可以利用市场经济的运作模式有序而充分地参与到民主建设中来。其次，政府的管理工作应该由“集权”向适度“放权”转变。政府只要创造了完善的制度环境，然后果断地适度放权，那么，包括非政府组织在内的一切社会组织都会在制度规范的框架内有条不紊地运作。这不仅可提高社会效率，也能降低政府的管理成本和费用。

（二）自下而上的基层民主建设

非政府组织应充分发挥在自下而上的基层民主建设中的重要作用。中国改革开放时间相对较晚，为了加快发展速度，追赶时代步伐，我国在经济、政治、社会等各方面均以政府为主导，主动推动各个层面的改革，有时甚至未能顺应社会发展规律，这就导致我国政府推动型的改革局面的产生。政府按照自己的目标规范引导社会个体的行为，使个体向既定方向发展，而个体的自由发展却得不到充分保证，民主诉求得不到倾听和回应，间接导致政府的外部监督失效，民主建设效率大大降低。可见，自上而下的政府主导型的民主建设必须结合自下而上的基层民主建设，使公众参与到民主社会的建设中来，才能保证民主建设的实施效果，推进我国的民主进程。而非政府组织就是公众参与到民主建设中来的重要组织者。政府必须从发展民间非政府组织及第三方独立中介机构入手，挖掘人民的力量，开展民主监督，创造民主讨论的氛围，渐渐形成一种自下而上的民主推动模式，从而推动中国上层政府的民主改革。

目前，我国要想发展非政府组织等第三方的独立机构，应注意以下三方面的问题：一是增强非政府组织的公信力，以弥补其信任危机。信用体系的不成熟、不健全直接决定了人们对于非政府组织的信任程度，也决定了非政府组织对公众参与民主建设的号召力和组织力。因此，非政府组织应该积极进行自身的公信力建设。二是非政府组织应明确自己的组织宗旨，界定自己的服务主体，非政府组织应当加强服务理念。三是积极培育公民参与意识。非政府组织的发展是与公众主动的配合和积极的参与紧密相关的，因此必须鼓励公民的民主参与意识，增强社会民主氛围，为非政府组织的发展及民主建设的实施创造良好的社会环境。

民主建设是一个复杂的系统工程，也是一项艰巨的历史任务，它涉及到政治、经济、文化、社会生活的方方面面，影响因素众多。因此，本文意不在构建出一个详细而完备的路径图，而只是透过非政府组织建设这个侧面切开民主建设的一个研究入口，为搭建民主建设的理论研究框架、深入剖析民主建设的构建路径等后续研究抛砖引玉。

[1]百度文库 [EB/OL].NGO与NPO的含义与特征比较分析.http://wenku.baidu.com/view/369e49946bec0975f465e2db.html，2011-05-26.

[2]MBA智库百科 [EB/OL].非政府组织.http://wiki.mbalib.com/wiki/NGO%E7%BB%84%E7%BB%87，2011-10-27.

[3]郑永年.国家制度建设在先，民主化在后 [EB/OL].http://www.chinaelections.org/newsinfo.asp?newsid=189894,2010-10-27.

C916.2

A

1673-1999（2012）08-0039-02

王佳（1987-），女，河北井陉人，河北农业大学（河北保定071000）人文社科学院硕士研究生；张惠敏（1956-），女，河北安国人，中国人民大学访问学者，河北农业大学人文社科学院社科部教授，研究方向为社会主义的发展和权力制约问题。

2012-02-21