金融审计视角的金融监管体制改革

文/王逢娜 徐广领

（云南省审计厅 云南·昆明）

席卷全球的国际金融危机发生后，各国都在酝酿对金融监管体制进行改革。在经历金融海啸后，各国经过对金融监管漏洞的反思，金融监管体制的新一轮改革已经徐徐拉开大幕。作为在这次金融危机中金融体系受到影响较小的中国，同样有必要重新审视自己的金融监管体系。

一、我国金融监管体系分析

改革开放以来，为适应金融业的发展变化，我国金融监管体制一直处于不断变化之中，大体分为三个阶段：第一阶段是1992年以前的统一监管体制，对金融业的监管由中国人民银行统一负责；第二阶段是1992年到1998年由统一监管向分业监管的过渡时期，这一时期人民银行的统一监管职能被分拆，逐步形成分业监管的格局，其主要标志是证监会和保监会的建立；第三阶段是从1998年开始的分业监管体制时期，2003年银监会从人民银行独立出来标志着中国“一行三会”分业监管机制的最后形成。

就我国现行金融监管体制而言，近几年随着金融全球化、自由化和金融创新的迅猛发展，金融控股公司逐步形成并占据越来越重要的地位，金融业开放加快，金融监管环境发生重大变化，分业监管体制已显现出明显的不适应，其本身所固有的问题也逐渐显露出来。

二、应加快对金融监管体制改革步伐

2009年后，世界上金融最发达的国家——英国和美国分别都推出了自己的金融监管改革方案。中国的金融监管体制虽然抵御住了世界性金融危机的冲击，被认为是有效的。但是，必须认识到，制度变迁对有效金融监管的需求是出于日渐强化的动态调整之中的，监管领域积存的缺陷和弊端不仅会抑制以货币政策为主要内容的宏观调控的有效性，也使其无法为我国金融业的发展提供相应的制度支持。而且在一定阶段里被认为是合适的制度安排，在整个经济、金融环境发生变化时不一定还是适应需求和有效的。在混业经营已经成为大势所趋的情况下，中国的监管机关也需要根据市场的变化做出必要的体制创新和改革以适应维护金融安全、推动金融创新、促进金融发展的作用。只有这样的动态发展监管体制，才是真正符合需要的监管体系。因此，在我国金融还相对安全，但金融竞争力亟待提高的时候，未雨绸缪，加强对监管体制改革的研究，是非常必要的。

三、从金融审计角度分析我国金融监管体系的完善

当前金融审计与金融监管一体化正成为国际发展趋势，金融监管离不开金融审计，金融审计也离不开金融监管，金融审计始终是各国金融监管的重要力量。我国应当根据国情将政府金融审计纳入到金融宏观监管大体系之中，加强与金融监管的协作，充分发挥审计的独立性、综合性优势，明确分工，形成审计与监管合力，促进金融机构和监管机构自觉履行各自的职责，最终实现维护国家金融安全的审计目标。

1、在性质上，政府金融审计突出监督职能，而金融监管突出管理职能。政府金融审计在金融监管体系中应当发挥监督职能，保持特有的独立性、客观性和公正性，重点揭露经营管理中存在的重大违法违规问题及大案要案线索，揭示影响金融业健康发展的突出风险。金融监管是因对金融机构及其业务活动监督管理的需要而产生，目的是促进金融机构的具体业务合法、运行稳健，维护公众信心。因此，金融监管应当在监管体系中对金融行业进行指导、监督和行业管理，更多地发挥管理的职能。

2、在职责上，政府金融审计突出检查功能，而监管机构突出处罚功能。审计机关作为政府金融审计的主体，既不参与金融政策法规的制定，也不参与具体金融业务的经营和管理，具有较高的独立地位。因此，政府金融审计应当在监管体系中重点发挥检查职责，对金融机构进行全面检查，检查金融法规的执行情况，发现金融机构的重大违法、违规事项，分析原因，提出建议，并将审计发现的问题移交给金融监管当局去处置。金融监管机构与金融机构有千丝万缕的联系，独立性难以保证，其检查效果受到较多制约。因此，应当针对当前违规银行机构和从业人员呈逐年上升趋势这一现象，加大处理处罚力度，建立健全处罚机制，促进金融业合法经营，增强金融机构的守纪意识和风险控制意识，全方位构建金融风险持续监管的长效机制。

3、在作用上，政府金融审计突出宏观性，而金融监管突出微观性。政府金融审计要充分发挥“免疫系统”功能，应当突出金融审计的宏观性，使金融审计工作与整个国家经济社会发展的大局相适应。因此，政府金融审计应当在注重发现和揭露具体问题的同时，更加注重从金融体制、机制上研究和分析问题，从源头上采取治本措施，发挥金融“免疫系统”功能。

4、在目标上，政府金融审计突出系统性风险，而金融监管突出业务性风险。政府金融审计应当保持超然独立性，充分发挥审计检查、专项调查、风险评价等功能，从国家宏观层面出发，以系统性金融风险的检查、审核和预警为核心工作，通过开展延伸审计，重点对金融机构的风险表现、风险形成、风险控制和风险管理过程、风险管理能力等方面进行检查、评价，对系统性金融风险进行分析与预警，发挥宏观监督的作用。金融监管则应当负责金融机构的日常管理，通过现场检查或非现场监管的方法，对金融机构的业务活动及其具体业务风险进行检查和评价，及时制定相应的制度和指导性建议，加强对金融机构的业务风险管理。

从以上几个方面进行构建金融审计与金融监管协作框架，重新整合了金融监管机构现有职责，切实发挥了行业管理和常规风险监管职能，对金融机构进行日常业务进行必要的监管。此外，该框架建立健全了政府金融审计与金融监管机构之间的沟通、交流制度和信息共享机制，强化了政府金融审计在金融宏观监管框架中独立性、综合性监督优势，并依法对金融机构进行了系统性风险审计和对监管机构绩效进行再监督，促进各金融机构和各金融监管机构更加有效地行使各自的权力、履行各自的职责。

[1]审办发〔2008〕72号，审计署2008至 2012年审计工作发展规划 [S].审计署办公厅，2008.

[2]贺强.中国金融改革中的货币政策与金融监管[M].中国金融出版社，2008.

[3]蒋建华.我国金融审计的发展研究[J].南京社会科学，2008.