中外防止公务员利益冲突制度之比较及启示

□ 李景平，程燕子

（西安交通大学，陕西 西安 710049）

中外防止公务员利益冲突制度之比较及启示

□ 李景平，程燕子

（西安交通大学，陕西 西安 710049）

针对反腐败过程中出现的新情况、新问题，很有必要借鉴、学习国外防止利益冲突在立法方面的成功经验。本文从公务员利益冲突涉及的回避制度、兼职取酬制度、财产申报制度、禁止收受贿赂制度、岗位轮换制度、离职后的行为限制等主要方面进行了中外防止公务员利益冲突的制度比较。本文认为，借鉴发达国家在防止公务员利益冲突上的法律法规，可以弥补我国在防止公务员利益冲突方面的不足，从而使我国防止公务员利益冲突制度更加科学化和规范化。

公务员；利益冲突；比较

近年来，我国查处的公务员腐败案件特别是高级公务员的腐败案件令人触目惊心，腐败人数呈逐年增加的趋势。腐败严重地损害了人民的利益，影响了执政党和政府的公信力，削弱了党的执政基础和群众基础。引起腐败的原因纵然很多，但究其背后的深层原因是利益在作祟，即公务员的个人利益与国家和人民的利益发生了严重的冲突。公务员发生利益冲突时，其行为并不一定等同于腐败，但是若不及时解决，就可能产生腐败。现实中很多腐败案件都是由此引起的。随着反腐败斗争的不断深入，利益冲突问题在我国日益引起关注。党的十七届四中全会通过的《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》第一次明确提出了“利益冲突”的概念，并且指出要“建立健全防止利益冲突制度”。2010年1月，胡锦涛总书记在十七届中央纪委第五次会议上强调指出：“建立健全防止利益冲突制度”既是推进惩治和预防腐败体系建设的重要内容，也是“推进反腐倡廉制度创新”的核心问题。

利益冲突是指政府公职人员所代表的公共利益与其自身所具有的私人利益二者之间的冲突。其中，公职人员私人身份的利益不恰当地利用会影响他们履行官方责任，即只要公职人员的私人利益不恰当地影响到他们履行公共职责，两者就存在现实的利益冲突了。［1］从伦理上讲，公共职务要求任职者必须百分之百地为国家利益或公共利益服务，恪尽职守，不得借公职之便为个人谋取利益。但在现实中，公共利益和私利之间潜在的冲突司空见惯。鉴于此，世界各国特别是发达国家都是通过立法来防止公务员利益冲突，实践证明收效很大。因此，研究、借鉴国外防止公务员利益冲突的成功经验，对我国防止公务员利益冲突会有所裨益。

一、中外防止公务员利益冲突的制度比较

防止公务员利益冲突制度作为有效预防腐败的重要举措已日益引起世界各国的重视。纵观世界各国，防止利益冲突的制度主要涉及回避制度、兼职取酬制度、财产申报制度、禁止收受贿赂制度、岗位轮换制度、公务员离职后的行为限制等。本文主要选取美国、德国、日本、法国、瑞士、俄罗斯、澳大利亚和加拿大等国作为参照，以利益冲突为基础，从以上六个方面对我国与国外防止公务员利益冲突制度展开横向的比较分析。

⒈回避制度。回避制度是指公职人员在执行职务的时候，凡是涉及与本人或一定亲属关系利益有关的事件，为了避免因参与其事，以致影响其作为或不作为的公正性，引发民众的质疑或不信任而回避不参与其事。［2］回避制度旨在践行“任何人不得是自己案件的法官”之基本程序规则，它要求任何一项行政决定都不能由和该决定利益牵连的人做出。美国《道德行为准则》、瑞士《联邦官员法》、我国《公务员法》等都对公务员回避制度做出了规定。

表1 中外公务员回避制度比较

从表1可以看出，我国对防止公务员利益冲突回避制度的制定相对于美国和瑞士较晚。相比之下，我国的公务员回避制度更加注重类型的划分。根据我国实际提出任职回避、地域回避和公务回避，进而对各种类型的回避做出相应的具体规定。美国和瑞士则从整体上规定了公务员在什么情况下应该回避。

⒉兼职取酬制度。对广大人民群众和政府而言，公务员能全心全意地做好本职工作是十分重要的。虽然公务员在本职工作以外兼任其他职务，但不代表其履行本职工作时必然会心无旁骛。然而，个人精力有限，如果公务员在事本职工作外，还要“分心”兼顾其他业务，必然会导致一心二用或因兼任而身心俱疲，即使有心全力以赴也会心有余而力不足。因此，各国针对自己国家的实际情况分别制定了禁止兼职取酬的制度。德国《联邦德国公务员兼职法》，澳大利亚《公务员行为准则》，我国《公务员法》、《公务员职务任免与职务升降规定（试行）》和《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则（试行）》（以下简称《廉洁准则（试行）》）对公务员兼职取酬做出了规定。

表2 中外兼职取酬制度比较

从表2看，近年来我国颁布的《公务员法》、《公务员职务任免与职务升降规定（试行）》和《廉洁准则（试行）》都对禁止公务员兼职取酬做出了规定，且规定的内容较多。德国和澳大利亚对兼职取酬的情况做出了明令禁止的规定。相比德国和澳大利亚，我国针对兼职取酬制定的条款却模棱两可，比如因工作需要可兼职这一表述在实践中不具有可操作性，且很难界定。

⒊财产申报制度。财产申报制度被称为 “阳光法案”和“终极反腐”制度。财产申报是指公职人员按法律的规定，在一定时期内向有关部门报告本人及其配偶、子女的财产状况，包括数量、来源、变动等内容，然后由主管机关予以审核。［3］各国普遍认为，财产申报是发现和防止利益冲突的基本有效做法。它有助于提高公众对政府的信任度，帮助公众对公务员执行公务情况作出判断。目前，美国公务员财产申报制度堪称是世界上最完善的。1978年美国国会通过了《政府行为道德法》，①1978年，美国政府颁布了《政府官员行为道德法》，1989年，又修订为《道德改革法》。这一法律是美国财产申报制度的蓝本。明确规定行政、司法、立法部门的官员必须公开本人、配偶及受抚养子女的财产状况，并按规定程序提交财产状况的书面报告。美国先后颁布的《政府工作人员十项道德规范》、《行政官员道德纲要》、《政府官员行为道德法》、《众议院议员和雇员道德准则》和《申报财产真实情况法》都对众议员及雇员的家庭财产申报作了详细的规定。法国《政治生活透明法》对财产申报人员、主要内容、时间等都做了详细规定。

在我国，1995年，中央办公厅和国务院办公厅联合发布《关于党政机关县（处）级以上领导干部收入申报的规定》，2001年，中共中央纪委、中共中央组织部又联合发布了 《关于省部级现职领导干部报告家庭财产的规定（试行）》。2010年，我国出台了《关于领导干部报告个人有关事项的规定》，对领导干部报告收入、房产、投资、配偶子女从业情况等个人事项做出了明确规定。

表3 中外各国公务员财产申报制度比较

从表3中可以看出，美国、法国和中国对财产申报制度极为重视，都做出了相应的规定。美国关于财产申报的制度和法律规范最多，随着时间的推移，财产申报制度不断完善并逐渐以法的形式出现，其强制力不断增强。我国针对财产申报制度的规定相对较多，针对的有县（处）级领导、省部级领导和领导干部等，然而并没有上升到法律层面，仅停留在规定层面上。

⒋禁止收受贿赂制度。公务员利用职务之便收受贿赂、馈赠和礼品的情况在世界各地都比较普遍，已经成为世界各国主要的腐败形式。为防止这种现象的滋生和蔓延，各国的法律都对此做出了禁止或限制性的规定，并且有的国家对于收受礼品的数额也做出了明确的限制规定。日本、法国的《公务员法》对禁止收受贿赂做出了严格的禁止规定。我国在《中华人民共和国刑法》、《关于国家工作人员利用职务上的便利为他人谋取利益及离退休后收受财物行为如何处理问题的批复》（以下简称 《收受财物行为如何处理问题的批复》）等都涉及了此内容。

表4 中外公务员禁止收受贿赂制度比较

从表4中可以看出，我国对禁止公务员收受贿赂的规定较为明确，而且用仅次于《宪法》的《刑法》做出的规定具有强制力。2000年，我国又对此问题出台了批复，但批复的出台具有明显的时效性。与日本和法国相比，我国的禁止收受贿赂制度出台比较晚，但对禁止收受贿赂的规定比较详细，对禁止收受贿赂的对象做出的规定也十分明确。

⒌岗位轮换制度。职位轮换，又称轮岗，指在同一政府工作部门内对担任领导职务和某些工作性质特殊的非领导职务的国家公务员有计划地调换职位任职。轮岗的重点是担任领导职务的公务员。［4］如果公务员长期在一个地方任职，容易形成利益集团，为其腐败创造便利条件。为此，各国也制定了相关的政策和措施，以此提高公务员素质，保证公务员队伍的优化和廉洁。比如，日本《国家公务员法》、《俄罗斯联邦反腐败法》，我国《国家公务员职位轮换（轮岗）暂行办法》也对此做出了规定。

表5 中外公务员岗位轮换制度比较

从表5中可以看出，日本在1952年就看到了岗位轮换对防止利益冲突的作用，是较早对岗位轮换做出详细规定的国家之一，俄罗斯也对公务员岗位轮换制度做出了详细的规定。相比之下，对于公务员制度正在进一步完善的我国来说，岗位轮换制度在不断地发展，在2003年颁布了 《国家公务员职位轮换 （轮岗）暂行办法》，分别对省、自治区、直辖市政府工作部门的公务员，地、市政府工作部门的公务员和县、乡两级政府工作部门的公务员轮岗做出了明确的规定。

⒍公务员离职后的行为限制。公务员离职后利用原来职位产生的人际关系、掌握的信息为自己或企业谋利益，不可避免地会产生利益冲突。公务员退休或辞职后到公司或企业继续任职在各国都比较普遍，针对此情况，各个国家通常都对离职后就业、活动和交往等做出了明确的限制。俄罗斯的《俄罗斯联邦反腐败法》、《美国联邦政府组织与雇员法》、澳大利亚《公务员法》等法律都对公务员离职后的就业和行为做出了规定，我国也就此方面做出了明令禁止的规定。

表6 中外公务员离职后的行为限制比较

表6 显示，各国都对公务员离职后的就业等做出了详细的规定。我国对公务员离职后的行为也做出了规定。从规定上看，我国对公务员离职后的就业限制规定与俄罗斯、美国、澳大利亚、加拿大相比，内容大体相同。这表明我国防止公务员利益冲突的制度正在进一步完善。

近几年来，我国的公务员制度特别是防止公务员利益冲突的制度正随着时代的发展不断地进行改进，已经触及到了防止利益冲突的重要方面。与其他国家相比，我国防止利益冲突的制度基本上都具备，但是收效却不大。腐败案件特别是重大案件的频发说明我国防止利益冲突的制度与廉政制度发达的国家相比还存在一定差距。

二、我国防止公务员利益冲突制度存在的问题

⒈相关制度的权威性有待提高。国外防止利益冲突的制度基本是以法律的形式出现的，而我国防止公务员利益冲突的制度虽然不少，但却分散在各种条例、规定、决定、批复、通知中，这种状况的弊端体现在：一方面，难以让人们快速了解防止公务员利益冲突的各项规定；另一方面，相关制度被淹没在不同的文件中，无法凸显其重要性和地位。［5］兼职取酬制度表现得最为明显。我国《公务员法》、《公务员职务任免与职务升降规定 （试行）》、《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则（试行）》、《中国共产党纪律处分条例》等都对兼职取酬做出了规定，但是却没有一个系统的、专门的法律文件对此做出专门的规定。所以，造成的结果就是规定数目繁多却没能产生实际的效果，很多公务员仍然在利用自己的身份和权力在外兼职，捞取外快。此外，目前规范防止利益冲突的主要依据是 《廉洁准则（试行）》，但是《廉洁准则（试行）》毕竟是党内文件，不具有国家法律的权威和效力，其对防止利益冲突的规定不具有普遍的禁止效力。

⒉针对对象模糊。国外防止公务员利益冲突的法律制度针对的对象很明确，一般都是针对所有公务员或本州、本联邦的公务员。我国现行的防止利益冲突的规定因发文机关不同，调整约束的对象也就不同。财产申报制度就属这种，有的针对县（处）级领导，有的针对省级领导和领导干部等，特别是“领导干部”这一用法比较模糊，所以，很多公务员特别是高级领导干部借此漏洞打“擦边球”，使制度的执行力大打折扣。而且很多规定、办法等针对领导干部的廉洁自律制定了许多“不准”、“禁止”等规定。比如《廉洁准则（试行）》中，共涉及8个“不准”防止利益冲突。根据某一阶段工作重心制定了许多“不准”、“禁止”的规定，具有时效性的同时也具有局限性，在当时能够解决问题，可是过一段时间之后情况变化就会出现“过时”现象，只是治标，而非治本；只是应急之策，而非根本之策，具有“头疼医头脚痛医脚”之嫌。［6］

⒊防止利益冲突的制度规定在执行中乏力，相关保障制度执行效果不理想。与国外防止利益冲突制度相比，我国的一些制度或规定发挥的效力比较低。虽然我们出台的政策很多，但是相关的配套机制跟不上，没能有效地进行监督、检查、执行，没有环环相扣的配套机制，制度支撑必然会造成制度权威性的降低，执行力的削减。［7］所以制度看似都有，但是收不到实效。当有些公务员出现违纪的苗头时，相关部门并没有及时加以制止，因对其放任自流，所以只有在真相无法掩盖时才进行查处。这其中固然有公务员本身的责任，即没有自觉遵守防止利益冲突的规定，但在很大程度上则是由于相关部门没有及时掌握利益冲突情况，也就是说没有在预防这个关口上把好关，轻视了预防这一重要环节。所以，这些具体的规范没有起到应有的防范作用。

三、国外防止公务员利益冲突制度对我国的启示

⒈完善防止利益冲突的法律制度。目前，《中国共产党纪律处分条例》、《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则（试行）》、《中华人民共和国公务员法》等法律虽然都涉及到了对防止利益冲突的表述，但相关规定都比较模糊。因此，很有必要综合借鉴和学习国外先进的法律制度，梳理这些相关法规中有关利益冲突的制度，整合现有制度，制定包括回避、兼职取酬、财产申报、禁止收受贿赂、岗位轮换和离职后的行为限制等在内的法律制度，使防止利益冲突制度形成一个系统的法律体系，而不只是见诸于一些文件、规定中。只有把不良的行政行为以“利益冲突”法律的形式加以系统化、规范化、法制化，才有利于避免不同法规和不同提法之间的矛盾。所以，在现阶段，我国制定《防止公务员利益冲突法》势在必行。以法律的形式告诉公务员们能干什么，不能干什么，追求哪些利益正当，追求哪些利益不正当。做出的明确界定将会使领导干部和国家公职人员始终遵循一个合理的利益规则。需要注意的是，在参照这些法律规范时应根据我国的具体实情，切不可盲目照搬照抄，应使这些制度或者法律富有鲜明的中国特色。

⒉制定系统的防止公务员利益冲突制度时应对其所指对象做出明确的界定，使防范利益冲突的规范或者法律有明确的所指对象，从而具有可操作性。尽量取消那些“不准”、“禁止”等缺少惩罚性和具有时效性的条款，代之以法律的强制性规定，加大对利益冲突问题的处置力度。由于轻视预防工作，使现有的制度、法规只是在事后起作用。今后，应当把防范利益冲突作为重要工作抓紧抓好。以加强权力运行监控为重点，强化对利益冲突行为的监督。应着眼于公务员权力的执行前、执行中、执行后的三个关键环节。改变过去过于依靠自查自纠保障防止利益冲突的做法，规定特定机关对防止利益冲突制度的执行进行监督、检查。［8］完善相关的惩戒措施，对那些违反利益冲突的行为依法进行惩处，决不姑息和手软。

⒊建立一套防止利益冲突的保障机制。完善的制度保障是前提，但是强有力的执行措施才是根本。借鉴国外经验，在防止利益冲突方面，当前迫切需要建立一套有效的保障机制。一是严格执行党风廉政建设责任制，严格落实党委、政府在党风廉政建设中的领导责任；二是研究、制定廉洁从政若干准则实施办法和公务员法实施细则，建立防止利益冲突的保障性制度。借鉴外国的先进经验，不断进行理论创新并积极付诸实践，使法律规范能够跟上利益冲突新形势的变化；［9］三是加大对违反利益冲突的公务员的惩处力度。以往我们的法规对违反利益冲突的行为进行的处罚较轻，没有起到警示的作用。因此，应加大对违反利益冲突的处罚力度，使公务员遵守自身的职业道德和相关的法律制度。

新时期以来，我国在防范公务员利益冲突的实践和理论方面均有了很大的发展和进步。但是，我国当今正处在社会转型时期，政府的责任重大，而政府政策的制定者和执行者的责任更大。廉洁政府的重要一环就是从源头上防范公务员利益冲突，把利益冲突的空间压缩到最小。发达国家防范公务员利益冲突的制度比我国制定的早而健全，且在实际中也收到了明显的效果，赢得了民众的赞誉和国际社会的肯定。因此，我们应积极借鉴外国防范公务员利益冲突的宝贵经验，走出一条具有中国特色的防止公务员利益冲突的道路。

［1］OECD.Managing Conflict of interest in the public service：OECD guidelines and overview［N］.Paris：OECD，2003，P25.）

［2］苏庆元，钟穗青.关于行政回避制度的法律思考.［J］.云南大学学报，2009，（01）.

［3］王立梅.国外反腐败制度设计的有效性及启示［J］.岭南学刊，2009，（05）：41－43.

［4］国家公务员职位轮换（轮岗）暂行办法［Z］.1996－07－31.

［5］［6］杜治洲.我国防止利益冲突制度的顶层设计［J］.反腐败：防止利益冲突的理论与实践专题研讨会文集［C］.2011.

［7］张杰.防止利益冲突制度的域外经验和中国实践［J］.反腐败：防止利益冲突的理论与实践专题研讨会论文集［C］.2011.

［8］石文生.德国：把利益冲突空间压缩到最小.中国纪检监察报［N］.2011－11－30（04）.

［9］楚文凯.国外防止利益冲突的主要做法［J］.中国监察，2006，（14）.

（责任编辑：牟春野）

The Comparison and Enlightment of Preventing the System of Conflicts of Interest of Servant in China and Other Courtiers

Li Jingping，Cheng Yanzi

At present，the conflict of interests at all levels civil servants in our country has become the important reasons for corruption.Because of the new problems of the anti－corruption，it is necessary to learn the effective way to prevent the conflicts of interest from other countries.This paper makes a comparison of the main aspects of the interest conflict of civil servant between China and foreign countries.The main aspects include challenge system，part－time reward system，property declaration system，prohibit bribery system，Job rotation system，limit behavior after leaving，ect.Through the comparison，we can use some effective ways to prevent the conflicts of interest in civil servant from other developed countries for conference.In order to make up the shortage of prevent conflicts of interests in civil servant and promote the scientific and standardization to prevent conflicts of interest of civil service system in our country.

civil servants；conflict of interest；comparison

D630.3

A

1007－8207（2012）07－0042－06

2012－03－12

李景平（1958—），男，陕西礼泉人，西安交通大学人文社会科学学院教授，博士生导师，研究方向为公务员制度；程燕子（1987—），女，陕西咸阳人，西安交通大学人文社会科学学院硕士研究生，研究方向为公务员制度。

本文系国家社科基金一般项目 “公务员薪酬对其廉洁行为影响机制研究”的阶段性成果，项目编号：11BZZ055；中央高校基本科研业务费专项资金资助项目 “新一代管理创新理论与方法研究”的阶段性成果，项目编号：skzd11001。