中国政策性银行股份制改革战略选择:基于业务模式视角

杨童舒

(沈阳师范大学国际商学院，辽宁 沈阳110036)

责任编辑:陈静

2007年1月召开的第三次金融工作会议明确了三大政策性银行的改革方向:国家开发银行直接向商业银行方向转型，中国进出口银行和中国农业发展银行则应从内部机制体制改革出发，对业务进行重新定位，为组织模式进一步转变创造条件。2008年12月，国家开发银行股份有限公司正式挂牌成立，标志着其产权制度、组织模式成功转变，也为中国进出口银行和中国农业发展银行未来的发展指明了方向。

一、中国政策性银行股份制改革现状

在三家政策性银行中，目前只有国家开发银行进行了股份制改革，多年的发展使其建立了自主经营、市场运作的运行机制，并取得了良好业绩。为适应经济发展需要，根据国家开发银行的具体情况，党中央、国务院决定率先对国家开发银行进行商业化改革。

中央汇金投资有限责任公司于2007年12月31日宣布，向国家开发银行注资200亿美元，与财政部一起成为国家开发银行的两大股东。注资之后，国家开发银行的资本金由2006年的8.05%显著提升至12.77%，加快了其由政策性银行向商业银行转型的步伐。2008年2月，国务院先后批准了《国家开发银行改革实施总体方案》和《国家开发银行改革具体实施方案》。方案指出，国家开发银行将全面推行商业化运作，实行自主经营、自担风险、自负盈亏，实施股份制改造，建立健全公司治理结构，条件成熟时可择机上市。在业务经营方面，主要继续开展中长期贷款业务，同时可开展投资银行业务，而资金来源仍以发行金融债为主。

2008年12月1日，国家开发银行股份有限公司召开了公司创立大会暨第一次股东大会，会议审议通过了《关于国家开发银行股份有限公司章程起草情况的报告》、《关于选举国家开发银行股份有限公司第一届董事会董事的议案》等七项议案。2008年12月16日，国家开发银行股份有限公司在北京召开成立大会，成为第一家由政策性银行转型而来的商业银行，标志着该行的改革发展进入了新阶段，表明政策性银行改革取得了重大进展。该股份公司由中华人民共和国财政部和中央汇金投资有限责任公司作为发起人，注册资本人民币3000亿元，持股分别为51.3%和48.7%。正如中国投资有限责任公司董事长楼继伟在公司成立大会上所讲的那样:“国家开发银行成立股份公司，是政策性银行商业化改革的重要一步，是新时期下自觉转变组织功能、转变运营机制的重大创新性事件。”

国家开发银行从2008年开始便在公司治理建设方面取得了重大进展，按照《中华人民共和国公司法》、《中华人民共和国证券法》、《中华人民共和国商业银行法》及其他有关法律法规，建立了规范的股东大会、董事会、监事会和高级管理层制度，初步形成了独立运作、职责明确、有效制衡的公司治理架构。2009年，银行继续按照建立现代金融企业制度的要求，推进公司治理建设，完善股东大会、董事会、监事会、高级管理层“三会一层”的运行机制，组建董事会专门委员会、监事会专门委员会，制定《股东大会议事规则》、《董事会议事规则》、《监事会议事规则》、《行长工作规则》以及董事会各专门委员会议事规则，初步形成了比较完备的现代公司治理规章制度体系。“三会一层”依法独立运行，按照公司章程赋予的职责，履行各自的权利和义务，支持并推动该行改革发展。

二、中国政策性银行股份制改革的影响分析

中国政策性银行作为金融资源配置体系的重要组成部分，进行股份制改革后其作为政策性银行的比较优势将逐步削弱，政府支持力度与竞争优势的减弱将对其融资成本、业务开展乃至自身可持续发展带来深远影响。

1.股份制改革将对政策性银行筹资成本带来影响

中国政策性银行转型前，在业务开展上得到了政府的大力支持，不可否认地享有国家信用优势，依托国家信用通过市场发债的形式以低成本筹集资本，全方位运用政府的各类资源支撑其业务开展。由表1可以看出，一直以来，穆迪公司、标准普尔公司、惠誉公司在对中国各政策性银行进行评级时，均确定其信用级别与中国主权等级持平。其中，2010年穆迪公司将中国主权的信用评级由2009年的A1提升为Aa3，标准普尔公司2010年将其信用评级由2009年的A+提升为AA-。这说明，评级机构在对中国政策性银行进行评级时，除了考虑银行自身的金融信用和市场信用外，还要考虑国家信用的支持，国家对银行的政策支持因素起主导作用。[1]

德国、日本、韩国的政策性银行之所以比较成功，一个重要的条件就是政府对政策性银行提供了强有力的支持。德国复兴信贷银行(简称KFW)、日本政策投资银行(简称DBJ)和韩国开发银行(简称KDB)转型后，仍然享有政府信用；新加坡星展银行(简称DBS)转型后完全剥离政策性业务，只经营市场业务，丧失了国家信用的支持；法国德夏银行(Dexia)是一家跨国整合的银行，早在1987年，主权政府就开始淡出，并于1996年卖出全部股权，因此也不再享受国家信用支持。表2列出了上述五家银行转型后信用级别的变化，由于政策性银行转型前的信用评级均等同于国家主权等级，因此比较时选取国家主权等级作为参照物。不难看出，转型后德国复兴信贷银行(KFW)、日本政策投资银行(DBJ)、韩国开发银行(KDB)三家银行的信用评级仍然与国家主权等级保持在同一水平，而新加坡星展银行(DBS)、法国德夏银行(Dexia)由于不再享有政府信用的支持，穆迪公司和标准普尔公司因此调低了他们的信用评级。[2]

表1 国际评级机构对中国主权和各政策性银行的信用评级

表2 国外政策性银行转型后信用级别的变化

相比较而言，我国政策性银行进行股份制改革后，若不再享有政府政策支持，缺乏国家信用的依托，各银行信用评级被各评级机构下调的可能性也较大。此外，根据《商业银行资本充足率管理办法》第二十条:商业银行对我国政策性银行债权的风险权重为0%；第二十一条:商业银行对我国其他商业银行债权的风险权重为20%。国务院批复的《国家开发银行改革具体方案》指出，开发银行股份有限公司成立前发行的存量人民币债券，风险权重为0%，直到债券到期。公司成立后以开发银行名义发行的债券，在2010年底前，风险权重确定为0%，2010年后按市场化原则逐步调整。若政策性银行发行的金融债券风险权重从0%上升至20%，银行和保险公司等金融机构在购买政策性银行金融债券时将受到政策的影响，持有成本增加，进而限定了政策性银行的筹资能力，增加了其筹资成本。

2.股份制改革将使政策性银行丧失发放软贷款的竞争优势

软贷款与硬贷款相对应，是国家开发银行发放贷款的两种形式。其中，软贷款针对的是国家开发银行固有的注册资本金，通过地方融资平台将资金贷给有政府背景的国家控股公司和中央企业集团或中小企业，这部分资金可以用作企业自身的资本金或股本投入；硬贷款针对的则是国家开发银行发行的债券和借入的资金，这部分资金可以直接贷给有需要的企业或项目，但不能作为企业自身的资本金来使用，这也是软贷款和硬贷款两者间最大的区别。

由于国家开发银行的官方背景和软贷款这一制度优势，它和其他商业银行在与地方政府合作的竞争中，特别是城建基础设施项目合作方面具有天然的优势。国家开发银行的这种软贷款项目主要投向地方政府融资平台公司，目前规模已达数千亿元。按照《贷款通则》规定，商业银行不得将资金贷给借款人用于从事股本权益性投资，有限责任公司和股份有限公司对外股本权益性投资累计额不能超过其净资产总额的50%。然而，国家开发银行不受《贷款通则》约束，国家开发银行章程对此亦没有禁止性条款，其贷款资金可以作为项目资本金运用，而商业银行则暂时没有这样的业务。这一制度优势充分体现在与商业银行的业务竞争中，特别是城建基础设施项目方面。然而，随着国家开发银行股份公司的挂牌成立，其作为政策性银行所开展的部分业务也被监管部门进行了严格的规范和清理。2008年，监管部门已经正式停止了国家开发银行发放软贷款的业务。股份制改革后，国家开发银行的这种制度优势不再存在，信贷业务将直接面临来自商业性银行的激烈竞争。

3.股份制改革将对政策性金融业务产生影响

政策性银行的职能定位主要是充当金融市场缺失的“补充性”角色，弥补市场失灵。多年来，中国政策性银行始终贯彻国家宏观经济政策，筹集和引导社会资金，缓解经济社会发展的瓶颈制约和薄弱环节，致力于以融资推动市场建设和规划先行。国家开发银行致力于支持国家基础设施、基础产业、支柱产业以及战略性新兴产业等领域发展和国家重点项目建设。中国农业发展银行主要针对“三农”提供资金支持。中国进出口银行则大力支持高新技术对传统产业的改造，积极开展以节能减排、新能源建设为主的绿色信贷业务。推动实施区域发展战略，支持西部大开发、振兴东北地区等老工业基地、中部地区崛起、东部率先发展。贯彻落实国务院船舶工业调整与振兴规划，推动我国由造船大国向造船强国迈进。

目前，“三农”、中小企业融资、重要基础设施建设、区域协调发展、灾后重建、技术改造和自主创新等对国民经济发展、社会稳定具有重要意义的领域，由于与商业性金融机构的经营目标和运行机制相背离而导致其不愿涉足，是需要政策性金融业务支持的主要领域，却存在大量资金供给缺口。在未来较长一段时间内，政策性金融业务仍然需要大量存在。然而，我国政策性银行股份制改革后，势必会削弱其政策性金融能力，银行原来所承担的政策性金融业务将得不到继续支持；促进区域协调发展、保障国家经济安全、增强国家经济竞争力、促进公益性事业发展等涉及国家长远战略的项目越来越难以得到有力的信贷资金支持；政策性银行在执行国家宏观经济政策中的推动作用将逐步减弱，股份制改革后遗留下来的政策性金融业务势必会受到一定的影响，甚至将对我国经济中长期发展造成不利影响。

三、中国政策性银行股份制改革对策

1.渐进式过渡，向低政策多元业务模式发展

从世界范围政策性银行转型的共性来看，政策性金融的强弱及转型模式的选择均与各国的经济发展进程相适应，因为政策性金融最终是为了达到推动经济持续发展的目标，这也从根本上决定了政策性金融自身必须动态地发展变化，并与经济发展阶段相一致。结合当前中国经济发展的现状，中国政策性银行的改革应采取渐进式过渡，向低政策多元业务模式发展。

(1)渐进式过渡

制度变迁模式按照变迁过程的平稳程度可分为渐进式制度变迁和激进式制度变迁。渐进式制度变迁的过程相对平稳，没有引起较大的社会震荡，新旧制度之间轨迹平滑，衔接较好；激进式制度变迁是相对于渐进式制度变迁而言的，指在较短时间内，不顾及各种关系的协调，采取果断措施进行制度变迁的方式。罗兰指出，政治约束与目标总和不确定是影响转型模式的两个重要因素。在目标总和不确定的条件下，渐进式改革方法摸着石头过河的成本较小，有较强的灵活性和试验价值，可能是克服现状偏好的一种较好的办法。

从政治约束角度看，中国政策性银行组织模式改革、制度变迁的决策者是国家，然而国家在最终目标选择上是以社会稳定为前提条件的。因此，国家会试图控制改革的速度与规模，倾向于选择渐进式的改革方式而放弃激进式的改革方式。从国家设定的国家开发银行改革的3年过渡期不难看出，国家希望通过维持原有业务模式一定程度的稳定性和连续性，来避免改革过程中因原有业务模式的巨大变革而引起的经济动荡和组织崩溃。从目标总和不确定的角度看，三家政策性银行在业务范围、经营方式、资产质量、赢利能力、经营体制与机制方面均存在差异，使得三家银行的经营模式、制度结构不能趋于一致。综上所述，为缓和或不激化矛盾，协调好各方关系，保持政治上的稳定性，客观上要求我国政策性银行采取渐进式的转型模式。

(2)低政策多元业务发展模式

将世界范围内政策性银行转型的中长期定位按照政策性程度和业务多元化程度两个标准进行划分，主要可分成三种基本模式:低政策单一业务模式、低政策多元业务模式、无政策多元业务模式。其中，政策性程度根据政策性资本金和出资比例及政府对政策性银行政策业务的要求、政府对银行的控制力度进行划分，业务种类主要依据业务领域、产品和服务的品种、非利息收入的比率等来划分。

在低政策单一业务模式下，银行由政府控股或保持国有独资，在一定程度上受到政府的担保，需要承担一些公共政策目标，业务相对较为单一，代表性银行有美国的“两房”，即联邦国民抵押协会(房利美)和联邦住房贷款抵押公司(房地美)。与低政策单一业务模式相比，低政策多元业务模式下，银行虽部分受到政府政策导向的影响，但其独立经营性加强，业务经营范围逐步由长期贷款扩张到债券承销、基金管理等投资银行领域，金融创新能力不断增强，代表性银行有德国复兴信贷开发银行(KFW)和韩国产业银行(KDB)。无政策多元业务模式目前还不是很普遍，是政策性银行向商业性银行转轨的路径之一。在该模式下，政策性功能完全丧失，银行的业务经营不再受到政府的干预，政府只作为股东监督银行的运营，银行业务的多元化程度极大提高，逐步发展成为开展零售、公司和投行业务的全能银行，金融创新能力增加，按照市场规则展开经营，代表性银行有新加坡星展银行(DBS)。各银行的转型路径详见图 1。[3]

从目前我国政策性银行的现状看，已经摆脱了高政策性和单一业务的早期模式。在将来可能的发展模式上，中国政策性银行可以有三种选择:一是向低政策单一业务模式发展，二是向低政策多元业务模式发展，三是向无政策多元业务模式发展。我国在相当长的时期内，各种形式的市场失灵仍将大量存在，中小企业融资难、基础设施建设欠发达、“三农”问题等仍将比较突出。这些社会瓶颈行业都离不开资金的支持，而商业银行

受利润最大化目标驱使，很难进入到这些领域，这也说明我国作为一个发展中国家和转轨经济国家，仍然有着旺盛的政策性金融需求。那么，我国政策性银行的转型将不能采取新加坡星展银行的模式，完全成为商业银行。我国的三家政策性银行在未来的组织模式改革中，仍应保留一定的政策性金融业务，只不过在不同的银行中，政策性业务和商业性业务各自所占的比例可能有所不同。综上所述，根据我国国情，中国政策性银行应采取低政策多元业务模式。[4]

2.完善公司治理结构

“建立规范的公司治理结构，成立董事会和监事会”是政策性银行股份制改革的重要内容。自政策性银行成立以来，国家也没有明确的针对政策性银行经营管理的法律法规出台，业务开展受政府和人为因素影响较大，对信贷风险的监管与防范也无从下手。政策性银行贷款大多呈现出期限较长、金额较大的特点，一旦出现违约，风险全部由市场参与者承担，这对银行自身乃至整个金融体系的稳定都会造成消极的后果。只有按照现代金融企业制度对政策性银行实行股份制改革，增加资本约束和市场约束，才能约束其信贷扩张冲动，引导其走上稳健经营的轨道，使之在中长期贷款领域成为维护银行体系稳定的重要力量。

图1 国外政策性银行基本模式演变路径示意图

中国政策性银行治理结构和监督管理的目标是实现政府目标与市场业绩的统一，体现政府意志、国家利益、公众利益。参照《公司法》和《商业银行法》的有关原则，完善公司治理构架，建立监事会、理事会和高级管理主体的组织框架以及保证各机构独立运作、有效制衡的现代金融机构治理结构。监事会是国务院向政策性银行安排的监督机构，主要负责对理事会和高级管理主体的业务运作进行监督，不参与、不干预其经营决策和经营管理活动。理事会由国家有关经济财政部门、地方政府、公司及出资机构等成员组成，负责政策性银行执行国家宏观政策和确定经营方针，保障所有者权益。通过股份制改革引入外部股东，拓展其融资渠道，完善资本金补充机制。建立适合的监督管理模式与考核评价指标体系，实施政府与市场两方面的监督，从内部和外部各利益相关体角度展开，使政策性银行实现自身可持续健康发展。

3.兼顾政策性业务与商业性业务，实行分账经营

目前，我国的基本国情与发展需要决定了政策性金融在未来相当长一段时期内还将发挥重要而独特的作用。2008年末开始，国家开发银行已经迈开了向商业银行转变的脚步。我国正处于经济转轨的关键时期，市场机制还很不完善，经济发展基础仍然薄弱，面临着追赶发达国家的艰巨任务。在这种情况下，还需要依靠政策性金融的优势，集中资源投资于基础设施、技术产业和重点产业，巩固农业基础，扩大出口贸易，解决中小企业融资问题。因此，尽管从世界范围看，政策性金融的总体规模是缩小的，但对我国来说，特定时期内政策性金融可能要在遵循市场原则的前提下有所扩大。在这种宏观经济背景下，中国政策性银行在组织机构改革后，在国家转型转轨的过程中，还应继续承担为社会进步与经济发展提供政策性金融服务的任务。

从国外同类机构的发展经验看，在商业性业务与政策性业务的处理上主要有两种模式可供借鉴:一种是实行母子公司制，银行仍由国家绝对控股，体现国家战略意图，实行商业化运作，通过母子公司分别经营商业性业务与政策性业务，如前文提到的德国复兴信贷开发银行；另一种是分账经营管理模式，银行在进行财务管理时设立国家和公司两个账户，其中国家账户对应政策性金融业务，公司账户对应商业性金融业务，专项核算，如韩国产业银行。考虑到我国的具体情况，中国政策性银行可选择分账经营管理模式，该模式改革震动较小，也容易操作。另外，应建立两种不同的风险补偿机制和风险管理机制，政策性业务应实行专项管理、单独核算，风险由国家承担，而商业性业务则需要银行自行承担经营风险，自负盈亏。建立风险管理机制，使商业性业务和政策性业务完全隔离，严格限定范围，并进行独立审计审查，建立严格的防火墙，避免道德风险的产生。此外，还要明确两种业务的经营原则。中国政策性银行的经营原则是对国家指定的贷款项目不仅要进行信用风险评估，还要评价整个项目对市场体制建设所带来的经济效益和社会效益。股份制改革后，银行可以自主选择贷款对象，但对于关系国计民生且风险较大的贷款，银行也必须给予贷款支持，这部分风险主要由国家承担。但股份制改革后的政策性银行要依靠自有资金，实行自主经营、自担风险、自负盈亏的经营原则。在其商业性账户内，将结合市场的需求变化，按照现代银行制度开办有关的业务，还应按照贷款的五级分类标准提取专项准备金、呆账准备金。此外，商业性业务应接受国家银行业监管机构以资本充足率为核心内容的外部监管。[5]

[1]巴曙松，等．政策性银行商业化改革对债券市场的影响研究[M]．北京:经济科学出版社，2010:114.

[2]刘孝红．我国政策性银行转型研究 [M]．湖南:湖南人民出版社，2010:107.

[3]国家开发银行、中国人民大学联合课题组．开发性金融论纲[M]．北京:中国人民大学出版社，2006:361.

[4]上海金融学院国际金融研究院．海峡两岸政策性银行转型的实践与经验[M]．北京:经济科学出版社，2010:210.

[5]李志辉，黎维彬．中国开发性金融理论、政策与实践[M]．北京:中国金融出版社，2010:205.