世界港口发展模式、演进方向与经验借鉴

梅冠群

（南开大学经济学院，天津市 300071）

港口是一国经济发展的重要基础和先导产业，是国际经济文化合作与交流的窗口，是全球范围内调动资源的平台，是国内外人流、物流、信息流、资金流汇集的枢纽节点，是区域经济发展的增长极和助推器。世界港口发展经历了几千年的时间，逐步完成了从原始性、区域性向现代化、全球化的嬗变，积累了丰富的实践经验。对世界港口发展历程与现状进行梳理，有助于探求其中蕴藏的一般规律，从而对港口产业进行科学准确的研究；有助于发掘先进、创新的经验做法，拓展视野，开拓思路，解决我国港口发展中遇到的问题；有助于明晰全球港口产业发展大局，审时度势，高瞻远瞩，为我国港口未来发展指明方向。

一、世界港口演变历程

港口产业发展遵循经济运行的客观规律，不以人的意志为转移，但港口产业也有其自身特点，使得港口发展具有不同于其他产业的独立性和特质性。对世界港口的演变过程、发展方向进行系统研究，可以总结出世界港口发展的一般规律。

1.港口发展经历了四代演变过程，业态逐步升级，功能日益完备

港口伴随着商贸业和航运业的繁荣而发展，从世界港口发展的历程来看，可将港口发展划分为四个阶段：第一个阶段是18世纪以前，港口只是船舶装卸活动的场所，具有一定的转运功能，是区域间商品流通的一个环节；第二个阶段是从18世纪初到20世纪中叶，港口除具备仓储、装卸搬运等基本的物流功能外，临港产业的发展也初具雏形，工业、商业开始落户，港口成为生产与贸易的场所和货物增值的服务中心；第三个阶段开始于20世纪五六十年代，得益于港航技术、信息技术的发展，为适应国际贸易和全球物流的需求，部分港口逐步发展成为集国际物流中心、贸易中心、金融中心和工业中心为一体的综合性区域，出口加工区、国际贸易区、保税区、物流园区等各类经济功能区不断兴建；第四个阶段开始于20世纪末和21世纪初，全球一些重要港口正在努力实现功能定位的转变，以城市为主体，以自由贸易为依托，逐步发展成为国际贸易调度站、产业集聚基地、综合服务平台以及融入全球供应链的国际航运中心，在空间布局上也形成了以国际航运中心为核心，以地区性枢纽港、支线港、喂给港为辅助的港口群结构。纵观港口发展历程，可以发现，港口的市场范围越来越大，业务体系逐渐完善，关联产业服务能力越来越强，第四代港口将是世界港口发展的重要方向。[1]

2.港口代际演变并非阶梯式发展过程，港口发展层次可以大幅跃升

港口演变过程是受特定时期生产力水平和经济贸易结构影响的，港口的发展具有多样性和时代性，与世界经济形势、区域经济结构、科学技术水平均有密切联系，港口功能的演进并不一定沿着固定的发展阶段循序渐进，通过技术扩散、政策调整、制度变迁等手段，可以实现港口的代际跃升。在世界经济格局变动和全球产业分工调整的背景下，世界港口发展中心逐步从欧洲、美洲向亚洲转移，一些发展中国家的港口利用后发优势，正快速追赶并逐步超越传统国际大港，全球港口发展格局呈现出动态不均衡演变的特点。

二、世界港口发展方向

1.港口建设向集装箱化、深水化方向发展

国际运输已经进入综合物流时代，全球经济一体化的发展增加了对多式联运与综合物流服务的需求，同时随着海运货物中高附加值货物比重的增加，杂货的集装箱化程度也越来越高，集装箱化成为港航业发展的重要方向，迫切需要对散货堆场、物流工具等基础设施进行改造。当今国际航运业竞争激烈，船公司赢利能力受到较大影响，为进一步发挥规模经济性，各公司纷纷开始制定和实施大型船舶计划。大型船舶对港口泊位、航道、装卸场地和内陆集疏运系统均有较高要求，客观上推动港口建设向深水化方向发展。

2.港口服务向高端化、一体化方向发展

随着第三代和第四代港口的出现和发展，原有以仓储装卸为主的港口服务已经不能满足经济活动日益多样化的需求了，物流、金融、保险、信息等高端生产性服务业快速发展，并成为衡量港口服务质量的重要标准和吸引货源的关键因素。世界各大港口竞争力的比较主要集中在高端服务方面，如何创新性地提供方便快捷高效的服务，是实现港口跨越式发展、突破过度竞争困局的必由之路。

3.港口运营向地方化、民营化方向发展

自20世纪末以来，全世界掀起了一股港口由中央政府单一领导向地方政府、民营企业多元参与管理转变的浪潮，[2]伴随而生的是港口管理模式和港口投融资体系的改革。各国政府意识到，港口业作为一种重要的生产经营性行业，通过管理权下放，能够有效减少信息不对称现象，提升政府监督效率，通过民营化能够减少道德风险，提高港口效益。为应对迅速变化的全球经济形势，各国港口均在探求既灵活多变又保质保效的运营模式，未来将在地方化和民营化运作方面走得更远。

4.港口竞争向网络化、集群化方向发展

目前，国际港口业竞争较为激烈，为在国际竞争中占据有利地位，港口间自发或有组织地组成港口群这一竞争主体，通过明确合理的分工，利用各自的优势，相互支撑，相互补充，统一协调，通力合作，实现港口运营的范围经济性，目前较为重要的港口群有纽约—新泽西港口群、西欧港口群、东京湾港口群、长江三角洲港口群等。集群化运作将成为未来港口重要的发展方向，以多种形式实现港口间整合与功能提升，将成为应对港口未来发展趋势的重要选择。

5.港口企业向整合化、联盟化方向发展

港口企业是生产经营的主体，以追求效益为目标，符合企业成长的普遍规律，为应对国际港口集群化竞争这一局面，世界各地港口企业普遍采用整合、联盟的理念，快速扩大规模，提升影响力，对港口企业经营业务跨地区、跨行业的迅速拓展具有重要作用。[3]港口企业整合与合作的方式多种多样，如相互持股、签订协议、共建组织管理机构等，其中以股份合作形式为特点的港口企业集团化改造占据重要地位，面向国际市场需求的港口生产、国际物流、金融保险等各个相关领域的整合与联盟，将成为港口企业提高竞争能力的重要举措。

6.港口管理向信息化、绿色化方向发展

伴随着知识经济时代的到来，信息技术在港口管理中得到了广泛应用，电子数据交换系统、国际互联网和港口内部网的建立，电子单证在货主、承运人、港口、海关间快速准确地传播，极大地提高了港口的生产效率，港口作为综合运输系统的“神经中枢”，将对管理信息化提出更高的要求。[4]在重视生产能力的同时，世界各国港口越来越强调绿色化管理，即重视土地、岸线、水资源的可持续利用与保护，重视节能减排，控制空气污染和噪声污染，并通过港口国监督等国际通行做法，将绿色化理念落到实处，实现港口与人类生活、自然环境保护的协调发展。

通过对世界港口演变历程和发展趋势的总结，可以发现蕴藏在其中的港口发展的一般规律：港口是世界流通体系的核心节点，以竞争姿态融入经济格局，开放程度决定市场范围；港口是区域经济水平的真实缩影，以比较优势参与全球分工，产业结构决定功能定位；港口是全球供应链系统的重要环节，以高端服务满足客户需求，经营方式决定竞争能力；港口是国际要素流动的关键枢纽，以协调整合实现资源调配，流通模式决定运作效率。港口发展以航运和信息技术进步为基础，以全球经济互动与融合为纽带，以服务能力与管理模式创新为核心，以港口升级与合作为路线，从传统、落后、单一的模式向现代、高端、联合方向演变。

三、世界港口发展经验

世界各国根据国情的不同，形成了各具特色的港口发展模式，以下从管理体制、运营模式、投融资方式、对外开放方式、整合方式等几个方面，对世界港口发展模式进行分析。

1.港口管理体制

（1）从股权结构来看，世界各港口的主要管理方式可分为私人管理、政府或国营企业管理、政府或国企与私人企业共同管理三种类型。

私人管理指港口股份完全划归民有，私人全权负责建设、运营与管理的全部事务，如我国香港和英国的菲利斯敦港等，但这类管理方式在国际比较重要的大中型港口中所占比例较小；还有一些国家认为港口具有重要的基础作用和战略价值，不适合完全由私人运作，进而采用了国家直接管理或通过国企间接管理的方式，如日本、韩国和我国的一些港口；目前世界上相当多的模式是政府、国企与私企共同管理，世界港口统计资料显示，在世界上2700多个主要港口中，约有75%的港口属于这一模式。

（2）从管理权归属来看，主要有集中管理与分散管理两种体系。集中管理是指中央直接控制和管理港口，港口发展的重大决策主要由隶属于中央政府的港口管理当局决定，这种体系多见于只有一个重要港口的国家，如新加坡、斯里兰卡、肯尼亚、摩洛哥、尼日利亚及南美洲的一些国家等。分散管理指将管理权下放到地方政府，充分发挥地方政府的自主性和能动性。分散管理分为两种形式：一种是由地方政府组成港务局、港务委员会等进行管理，如美国、澳大利亚的港口管理由州政府负责，安特卫普、鹿特丹、汉堡、不莱梅等欧洲著名港口的管理权划归由当地城市政府组织的港口委员会负责；另一种是成立不属于任何地方政府的独立港口管理当局，直接对中央负责，即自治港或公共托拉斯港模式，法国马赛、勒哈弗尔等六大海港及英国的伦敦、多弗尔、提兹—哈尔特普港等均属于这一模式。一国港口管理权归属的选择与该国对港口业经济地位的判断有关，一些国家认为港口是一种重要的公共服务业，强调其公共性质，因此多采用集中管理的方式进行调控，如日本、意大利、西班牙、希腊等；一些国家认为港口是一个普通的商业实体，相对于其他产业并无特殊之处，推崇分散管理模式，如英国、美国等，在实际经济工作中，这两种管理模式各有利弊。

（3）从行政机构的设置及职能来看，主要有大交通式管理、独立式管理、复合式管理三种模式。这三种模式均是在将港务管理机构一分为二，即将港务管理机构划分为负责行政管理的港务管理局和按现代企业制度组建的港口集团公司的基础上，根据港务管理局隶属机构和基础设施建设维护责任人进行分类。大交通式管理模式指港务局隶属于当地政府的交通主管部门，交通部门以大交通的视角统筹协调港口活动，基础设施建设由企业负责，其特点是分工明确，层次清晰，适合自然条件较好的港口；独立式管理模式指港务局成为当地政府专司港口行政管理的独立职能部门，基础设施由港务局负责，集团公司只承担仓储、装卸等生产经营活动，其特点是政府对港口管理力度大，缺点是未能发挥市场的基础性作用；复合式管理模式是上述两种模式的混合，港务局隶属于交通主管部门，但负责基础设施建设与维护，港口集团从事生产经营，该模式的特点是政府协调管理能够与市场机制有效结合，但港务局经费需由地方政府解决，适合于基础设施建设维护任务重、码头布局复杂的港口。

（4）从管理机构调控方式来看，主要包括港口规划、岸线使用管理、装卸公司管理、港口费率制定、港口使用费收取等五个方面。

港口规划是港务局或港务委员会的重要职能，无论是哪种管理体制，各国港务局的机构中都设有专职部门负责此项工作，如日本为保证各港口发展能力全面协调，由中央政府负责制定全国港口发展五年计划以及具体的规划标准和技术标准；美国联邦政府不干预港口规划，规划由港务局全面负责，但重要项目要经地方政府审批。岸线使用管理指政府负责岸线的开发与维护，港口岸线是宝贵的土地资源，西方大多数港口的岸线使用与维护由港务局负责，并根据市场需求建造泊位和其他设施。世界大多数港口的装卸工作都外包给其他公司经营，经营公司要由港务局或港务委员会通过招标的方式确定，装卸公司管理也是管理机构的重要职能。各国港务局拥有制定港口费率的权限，费率的制定有两种原则：一种是将港口视为一种产业，除回收建设投资外，还要获取一定利润，如英国、美国等；另一种将港口视为基础设施，费率的制定以回收投资为目标，港口使用费一般由港务局收取。

2.港口运营模式

世界上港口的运营方式多种多样，主要有地主港模式、工具港模式、服务港模式三种。

（1）地主港模式是解决建设与资金矛盾的可行选择。地主港模式是指政府通过规划界定港口的区域范围，委托港口管理机构代表国家拥有港区及后方一定范围内土地、岸线和基础设施的产权，对土地、岸线、航道等进行统一开发，并以租赁方式把码头租赁给港口企业经营，实行产权和经营权的分离，政府收取岸线、土地等公用基础设施的出租费用，用于港口的滚动建设，而码头的上部设施，如库场、机械、设备等经营性设施由经营人自己建设和维护。这种模式既可保证国家对土地、岸线等资源的有效控制，又能吸引各投资方参与港口建设和运营，是一种较好的模式。进行地主港投资管理的国家有美国、荷兰、德国、马来西亚等，其中不乏知名大港，如安特卫普、不来梅、鹿特丹、汉堡等。[5]地主型港口可分为政府管理的港口和公共企业管理的港口两种，前者由州、市组成的机构或地方公共团体进行管理，如荷兰、比利时等，后者为以公司制为主要形式进行管理的港口，如德国的租赁港、日本的埠头公社及俄罗斯和东欧国家的港口。地主港便于通过吸引多元投资解决建设与资金矛盾问题，是一种较为先进和可借鉴的运营模式。

（2）工具型与服务型港口模式影响力相对较弱。工具型港口主要是指港口管理机构可以对港口区域内的土地、码头、机械设备进行出租经营，主要代表是法国的勒哈弗尔港。服务型港口主要是指港口管理机构不拥有港口区域内的土地和码头，但能够进行管理和经营，包括装卸生产等活动，其主要代表是新加坡港。这两种类型的港口数量相对较少，影响力也不如地主港模式。

3.港口投融资方式

港口建设投资巨大，只依靠政府投入和港口自有资金，不能满足经济发展对港口建设的要求，各国根据具体国情，建立了相应的港口投融资体制，为港口建设和发展提供充分的资金。

（1）不同国家投融资体制不同，涉及的投融资主体也不同。港口进行投资的主体主要可分为两类：政府和私人投资商，二者作为产权主体和市场主体，对港口投资项目决策、组织实施及投资获利处置都有一定的决策权。目前，发达国家和地区的投融资体制一般分为三类：第一类以英国、我国香港和北欧一些国家为代表，把港口作为企业看待，国家和地方政府不给补助，由企业自己融资；第二类以日本、德国、法国、新加坡为代表，把港口作为重要的社会经济设施对待，政府经常给予巨额补助和投资；第三类以美国为代表，既承认港口的公共性，又重视港口的企业性质，投融资由政府投资、企业积累资金、金融市场融资等多种方式组成。[6]

（2）世界港口建设投融资方式丰富多样。具体来说，世界各港口的投融资方式主要有中央和地方政府投资、港口企业自主投资、金融机构融资、项目融资等几种主要方式。国家或地方政府对港口的投资一般都纳入国家或地方财政预算，然后根据项目审批程序直接拨款，如比利时、法国等，或在财政中专门设立港口建设专项资金，如日本，其资金来源一般有关税、吨税、港口维护税、港口使用费等，部分港口（如美国新奥尔良港）还有汽油税等其他资金来源；港口的自有资金主要来源于港口的经营收入，包括码头、设备、仓库的租金，船舶港务费、货物港务费，有的港口还有经营其他产业的收入；金融机构融资主要为债券融资，即发行以港口资产、港口收入或租赁协议为抵押或担保的债券，如巴尔的摩港、大阪港、横滨港等，也有部分港口利用自有资金建立港口发展基金，通过金融运作获取利润，并对现金流进行重新分配以进行港口建设；项目融资是一种较为新颖的融资方式，主要有融资租赁、建设—运营—移交（BOT）、移交—经营—移交（TOT）、私人建设—政府租赁—私人经营（PPP）等方式，为解决港口建设融资难问题提供了多种解决途径。世界很多港口已经在传统投融资方式基础上，逐步实现了投融资方式的多元化，创新性地利用各种金融工具已经成为港口建设投融资的发展趋势。

4.对外开放方式

港口是对外经济合作的平台，各国港口为加强与世界的联系，提升国际经济贸易效率，采用了各具特色的对外开放方式，主要有自由港模式、国际航运中心模式、国民待遇模式、开发区模式等多种，港口的开放也不仅局限于其中的一种模式，很多港口同时具有多种模式的特点。

（1）自由港模式是开放程度最高的对外方式。自由港是指全部或绝大多数外国商品可以免税进出的港口，商品可在港区内加工、存储或销售，与保税区、保税港区功能相近，又称自由口岸、自由贸易区等。较为知名的自由港有中国香港、新加坡、汉堡、直布罗陀等，自16世纪意大利热那亚里南那港成为世界上第一个自由港以来，一些港口城市陆续开辟自由港，目前全世界自由港已经达到130多个。大部分自由港位于沿海地区，少部分位于内陆地区，如内陆国瑞士有20个自由港，绝大部分凭借良好的地理位置、优越的港口基础设施和设备条件，以及豁免优惠和海关监督的便利，扩大转口贸易，成为商品集散中心，具有外贸货物吞吐量大、国际航线多、外向经济发达等特点。自由港模式会促使港口向多功能、综合性方向发展，能够最大限度地适应国际贸易灵活性的要求，促进港区和毗邻地区就业和二、三产业的繁荣，对港口自身服务功能的提升和腹地经济水平的提高均具有重要作用。

（2）国际航运中心模式是具有全球重要影响力的开放形式。国际航运中心是指融发达的物流市场、航运市场和金融市场为一体，拥有广泛的国际航线网络和大型现代化港口群，以国际贸易、经济和金融中心为依托的国际航运枢纽。目前，世界上较为知名的国际航运中心主要有伦敦、纽约、鹿特丹、中国香港、新加坡、迪拜等。从国际航运中心的发展过程来看，可分为第一代、第二代、第三代航运中心。第一代航运中心指基本航运业务的聚集地，是航运货载中心和船舶制造中心，如韩国釜山和宁波—舟山等；第二代航运中心是航运服务的集聚中心，生产配套服务能力逐步增强，可持续性明显提高，如上海、高雄等；第三代航运中心是以智能航运为主的知识密集型产业集聚中心，如航运信息处理、政府政策制定与监管、金融证券等发达服务的集散地，航运标准、技术、方法的创新平台，大型航运、物流、生产企业总部汇聚的场所，如鹿特丹、中国香港等，目前大家普遍认可的国际航运中心主要指第三代国际航运中心。从国际航运中心的货物来源看，一种以中转为主，这类港口地处交通要冲，自身货物生成量很小，海外腹地是其主要的经济腹地，如新加坡和中国香港；另一种以陆上腹地货物集散为主，一般来说，这类航运中心腹地辽阔，资源丰富，市场广大，进出本国的外贸直接运输量很大，如鹿特丹、纽约等。航运中心建设对区域经济发展具有重要的促进作用，航运中心发达的服务业和物流网络可有效提高港口竞争力，大大拓展海上腹地和陆上腹地的辐射范围，推动临港产业参与国际经济分工和全球资源配置，全方位、立体化地发挥经济增长极作用。

（3）国民待遇模式是国际贸易中常用的开放方式。港口国民待遇模式是指外国公民、企业、船舶在本国港口范围内，享有与本国公民、企业、船舶同等的待遇，适用范围通常包括国内税、转口过境、船舶在港口的待遇、船舶遇难施救等，目前较为突出的是欧盟内部的港口开放方式。国民待遇是世界贸易组织（WTO）的一项基本原则，是国际贸易中平等开放精神的体现，可大力推动多边经济交流与合作，深化区域经济分工，发挥港口对外开放的窗口作用。

（4）开发区模式是港口对外开放的一种重要方式。港口开发区是指一个国家或地区的港口在对外经济贸易或地区经济开发中，在一定区域内实行有别于港口内其他地区的更加开放自由的政策，如减免关税、金融支持、简化审批程序等，以达到吸引投资、发展国际贸易和区域经济的目的，主要包括自由贸易区、出口加工区、保税区、经济开发区等多种类型。开发区的理念起步于欧洲，后经其他国家吸收经验和进一步拓展，目前形成了欧美和东亚这两大差别较大的港口开发区建设体系。欧美的港口开发区以自由贸易区、过境区、科学工业园区为主，重视市场的作用，东亚以经济特区、新区、经济技术开发区、保税区为主，强调政府的统筹规划职能，但二者均秉承对外开放、自由竞争的理念，在港口经济发展中均发挥了重要作用。

5.港口群整合方式

在经济全球化和一体化的背景下，随着船运公司和货主实力的增强，港口之间的竞争日趋激烈。为应对海运业的重大变革，港口资源整合特别是港口群内部资源整合成为一种趋势，港口之间不是完全的对立竞争关系，可在一定条件下以某些方式寻求共同利益，目前国际港口群的整合主要有中央政府主导模式、地方政府协调共建模式、行业协会模式、第三方控股合作模式等几种。

（1）中央政府主导模式。这一模式指中央政府或运输部门通过统一规划和协调，推动港口群内部资源整合，这一模式多见于东亚地区。以日本为例，日本政府于1951年制定了《港湾法》，规定由中央政府制定全国港口发展五年规划，并由港口管理机构具体执行。从20世纪末开始，为应对亚洲地区釜山港和高雄港的竞争，日本政府积极推动东京湾、阪神和伊势湾三大港口群的资源整合，如日本运输省港湾局1967年提出《东京湾港湾计划的基本构想》，建议通过对东京湾内港口进行合理分工，形成一个“广域港湾”，并对各港口功能进行定位（如表1所示），东京港负责城市生活用品的集装箱流通，横滨、川崎和千叶进口原油、铁矿石等工业原料。这一模式有助于避免盲目投资建设和竞相压低费率现象的发生，有利于港口的整体发展。

（2）地方政府协调共建模式。这一模式指两个相邻地区的地方政府突破行政限制，以组建港务局或其他机构的形式对港口群进行统一管理，实现港口资源协调配置，如纽约港和新泽西港、洛杉矶港与长滩港、阿姆斯特丹港和艾默伊登港等。以美国纽约港和新泽西港为例，这两个港是纽约湾沿岸分属于两个州的两个相邻的重要港口，两港曾经发生过比较恶性的经济利益竞争，为避免这一问题再次发生，两州政府打破行政束缚，利用两州资源共建纽约—新泽西港务局，对海港进行统一开发和管理，其职能包括建造和维护航道、码头等基础设施，共建两港信息系统，维护两港安全，协调两港区域内的经济建设，这一模式使两港在与北大西洋航线其他港口的竞争中取得了主动地位。另外，洛杉矶港与长滩港、阿姆斯特丹港与艾默伊登港、东京港与横滨港、大阪港与神户港等，均通过地方政府协调，以组合港的方式进行统一管理。这一模式要求地方政府具有统筹全局和高瞻远瞩的能力，发扬合作精神，避免仅从自身经济利益考虑作出决策。

（3）行业协会模式。这一模式指一国或多国组成港口行业协会参与组织港口资源整合与协调，最为著名的是欧盟的港口合作与整合模式。欧盟现有大小海港1200多个，分别属于20个海洋国家，港口间利益竞争损害整体的现象时有发生，为此欧盟1993年成立了欧洲海港组织（ESPO），由欧盟的每个成员国派3个港口代表组成，该组织在港口群资源整合过程中负责综合运输体系的资金筹措、对港口间非公开竞争的监督、推动短途海运产业的发展等。这一模式的特点在于，不直接参与各个港口的日常运营业务，通过大会的形式进行多方协调，用法律形式对协会的职能进行规定，使协会的决策具有法律效力。行业协会模式避免了政府部门直接参与港口开发与经营，有助于充分发挥市场经济优势，提升港口群运作效率。

表1 东京湾内各港口职能分工

（4）第三方控股合作模式。这一模式指航运公司、货主企业或航运联盟体等港口使用者，通过股权收购、基础设施投资等方式参与港口群资源整合，目前比较著名的公司有中国香港和记黄埔、英国铁行港口公司、新加坡港务集团等。第三方控股是一种相对较新的联合模式，通过股权合作实现资源合理配置，有助于提升整体服务质量。如欧洲联合码头公司投资建设欧洲多个港口，在一定程度上避免了这些港口间的重复建设问题；美国总统航运公司出资，在洛杉矶等港口建设巨型码头，提升了港口群的整体竞争力；和记黄埔参与中国香港与深圳盐田港的港口经营，实现了两港错位发展。部分运营商甚至以股权形式将港口整合的范围拓展至全球（如表2所示），新加坡港务局对全球范围内的港口资源进行整合。

表2 新加坡港务局以股权组合的主要港口联盟

[1]陈有文，王晋.从历史维度分析海运贸易全球化对世界港口城市体系的影响[J].水运工程，2012（5）：43-48.

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