生态环境公益中社会公众的广泛参与

郑 莉

（成都信息工程学院政治学院 四川成都 610225）

被国外称作环境公民诉讼的环境公益诉讼，其实是美国在上个世纪70年代初创设的一项有关于生态环境保护的至关重要的法律制度，通过该项法律制度的颁行和实施，实现了社会公众(或社会公众团体)成为生态环境保护的重要力量。就我国而言，从生态环境公益诉讼的法制化看，生态环境公益诉讼的法律制度还很不成熟。与之相对应的是，理论界的环境法学专家、学者对环境公益诉讼社会公众是否有参与的法律资格问题、参与的实体法律权益问题、如何参与等程序问题进行了广泛、深入地探究，基本上达成了这样的共识：环境公益法律制度的建构和完善，其基本法治精神不仅在于贯彻、实施相关的生态环境法律、法规等规范性文件，更重要的是以保障有利于整个国家、社会实现全面、协同、可持续发展的全社会的环境公共利益不受过度利用和破坏，使人们能够在蓝天白云、青山绿水的环境中健康、幸福、惬意地学习、工作、生活。因此，作为息息相关的社会公众，理应成为提起环境公益诉讼的合格的主要主体。我国生态环镜诉讼法律制度的完善应该结合中国的基本实际情况，逐渐吸纳社会公众的参与。

1 社会公众参与生态环境公益诉讼的法理依据性

目前，绝大多数环境法学者都赞同：最早可追溯到罗马法的“公共信托”理论是公众参与生态环境公益诉讼提供了理论根基。该理论给我们指明了这样的原理：为了保护公共利益和满足更多社会公众利用的目的，对空气、水流、海岸、荒地等人类共有的共同资源等财产以信托方式由国王（政府）持有。无独有偶的是，美国密执安大学约瑟夫·萨克斯教授也撰文——《自然资源法中的公共信托理论：有效的司法干预》第一次把该理论阐释在环保领域的运用。该学术论文通过分析得出结论：水、空气等与人类生活密不可分的环境要素是全体国民的共有财产，国民可以将他们的共有财产委托政府管理。政府在受托管理该生态环境共有资源的过程中，必须对广大的社会公众负责，不得滥用该环境行政权力，时刻接受社会公众的监督；否则，公民将有权借助包括司法手段在内的途径，针对政府的生态环境保护行政行为致使环境法益处于危险状态时提起环境公益诉讼，以维护生态环境权益，保障生态安全等社会公共环境利益。由此可见，环境公益诉讼的主要价值在于：督促代表人民行使国家环境行政行为的依法和合理行使。

同时，被我国学术界广泛研究、探析的环境民主理论也是生态环境公益诉讼社会公众参与的又一重要理论依据。该理论被引入环境保护和环境治理中。发展至今，已经作为生态环境保护的一项重要法律原则。该理论的核心思想就是为社会公众参与环境管理及其相关事务保驾护航；其重要的任务就是为保障社会公众参与保护环境的界定具体的实体法律权利和义务。即，保障社会公众依照法律规定依法为一定行为或者要求他人为或不为一定行为，以保障自身的或公共的环境利益不受损害。保障更多的社会公众在环境立法、环境执法、环境法律、政策的实施等过程中，体现自己的意志。保障社会公众在生态环境公益诉讼中享有充分的诉权，实现对生态环境保护的司法救济。

2 社会公众参与生态环境公益诉讼的现实紧迫性

公众参与环境保护是与经济发展、环境问题相伴而生的。环境问题不仅是一个社会问题，更是一个经济、发展问题。随着我国经济、政治、文化等方面发展日渐驶入快车道，环境污染、生态破坏等环境问题日趋严重。我国的生态环境形势堪称每况日下，各种环境问题显山露水，呈井喷式出现，并给我国国民的生产、生活带来了诸多的影响。当然，毋庸置疑，在应对我国不容乐观的生态环境形势的过程中，从我国中国特色社会主义建设的实际看，强化国家、政府对我国生态环境平衡的管制，是必不可少亦是至关重要的途径和渠道。但事与愿违，我国的生态环境问题并没有得到根本缓解和有效遏制，也同样遭遇了国际上其他发达国家在经济发展中有效治理环境的“政府失灵”滑铁卢，也承受了因政府的无为致使我国目前环境形势成为了阻碍和制约我国经济和社会进一步发展的令人堪忧的环境隐患。

同样，市场对于作为其外部效应的衍生产品——治理环境、确保环境品质的成本分担也存在调节失灵，在如何实现经济发展与生态环境良性循环的面前无力回天。如若放任自流，必将导致市场机制对资源的优化组合的功能的发挥，最终制约着经济发展、资源利用与环境治理的协调、永续发展的可持续前进道路。其结果就是不计成本的免费使用的具有典型“公地悲剧”特色的环境资源被无节制地开发、使用，从而造成水、空气、矿产等自然资源的枯竭。与此同时，衍带生态环境系统的过度承载、负重。在其不堪重负的情况下，生态环境的破坏、污染就成为了必然；社会经济健康、可持续发展的损害每况愈下；人们舒适、健康、美好的生活渐行渐远。为此，探寻有效遏制生态环境恶化，建构和完善包括社会公众参与的社会调控机制迫在眉睫，也理所应当。

3 社会公众参与生态环境公益诉讼的制度缺陷性

我国现行的环境法律、法规等不能为社会公众参与生态环境公益诉讼提供强有力的法律准据。作为我国根本大法的宪法规定：我国的人民享有依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务、管理经济和文化事业、管理社会事务等方面的权利。这可谓为社会公众参与环境保护的司法救济提供了宪法根据。但，其仅是公众参与生态环境公益诉讼的纲领性指导方针，不能作为具体的法律准据。在宪法精神的指引下，1989年也颁行了生态环境基本法——《环境保护法》，该法进一步指出，一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告，为我国的广大社会公众参与环境保护进一步明确了基本法律原则。但，她依然存在过于原则的准据法缺陷，不能直接作为公众参与环境公益诉讼的法律制度支持。随后的生态环境保护行政法规——《国务院关于环境保护若干问题的决定》中具体化了建立公众参与机制，以鼓励公众参与环境保护工作，检举和揭发各种违反环境保护法律法规的行为，但其还是免不了过于笼统的原则性不足。2005年国务院发布的《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》进一步提出了建构环境民事和行政公诉制度立法指导精神，并为公众参与生态环境保护指明了程序性法律制度建构的目标和方向。但，因缺乏具体的实体性内容和法律程序制度而形同虚设，没能为公众参与提供直接的制度准据。随后的《环境影响评价法》、《环境信息公开暂行条例》等环境单行法律、法规、规章以及《物权法》、《侵权责任法》、《民事诉讼法》修正案等其他法律部门中有关生态环境保护立法也为社会公众的参与提供了或多或少实体、程序法律制度保障。但令人遗憾的是，总体而言，目前的法律制度中依然客观存在公众参与法律能力不足和法律制度贫乏的法律盲区。

4 社会公众参与生态环境公益诉讼制度完善的思考和展望

为进一步贯彻、落实中共中央关于科学发展观的基本精神和基本理念，改善我国略有好转但日益恶化的生态环境，实现人、社会、自然的和谐共生，最终走上物质文明、精神文明、政治文明、社会文明、生态文明五位一体的永续发展的民族复兴之路，应尽快构建符合我国实际的为公众广泛参与的生态环境公益诉讼法律制度。换言之，需要进一步以环境实体权法律制度的完善、建构为基础，着重建构和完善包括诉讼理由、可诉对象、诉讼费用承担、诉讼时效、举证责任等程序性法律制度，以更好地保护生态环境社会公共利益，实现人、自然、社会的和谐，推进中国特色的生态文明建设，建成“中国梦”之——美丽中国。

[1]叶奕.美国人如何环境维权[M].网易新闻,2013.05.16.http://view.163.com/13/0516/16/8V0S0RIQ00012Q9L.html.

[2]汪劲.环境法律的理念与价值追求[M].法律出版社,2000:240.

[3]蔡守秋.环境公平与环境民主[M].河海大学学报[M].2005（9）.

[4]郑莉.环境公益诉讼公众参与合理性探析[M].理论与改革[M].2012（5）.