加强党内法规建设是党建制度改革的重要环节
——对《中央党内法规制定工作五年规划纲要》的解读

■姜明安(北京大学法学院教授)

加强党内法规建设是党建制度改革的重要环节
——对《中央党内法规制定工作五年规划纲要》的解读

■姜明安(北京大学法学院教授)

十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出和确定了经济、政治、文化、社会、生态和党建六大领域的改革。其中党建领域的改革是其他五大领域改革的保障:“全面深化改革必须加强和改善党的领导，充分发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用……提高党的领导水平和执政能力，确保改革取得成功。”

如何加强和改善党的领导?如何发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用?关键在于提高党科学执政、民主执政和依法执政的水平，完善党的领导体制和执政方式。而实现这一目标的最重要的措施就是健全完善中国共产党党内法规体系。正因为如此，党中央在《全面深化改革若干重大问题的决定》通过半个月后，即发布了《中央党内法规制定工作五年规划纲要》(以下简称《纲要》)。现对这一《纲要》作下述三点解读:

一、《中央党内法规制定工作五年规划纲要》发布的背景和意义

我们可以从以下五个方面认识《纲要》出台的背景和意义:

其一，出台《纲要》是建设“法治中国”的需要。“法治中国”的一个重要要素是执政党依法执政。依法执政必须要有完善的党内法规体系，特别是中央党内法规体系。新中国建立以后，特别是改革开放以来，我们党也制定了数量不少的党内法规，但是构不成体系，大量保障和推进党依法管党、依法执政的党内法规尚属阙如，许多党内法规缺少“法”的要素，需要修改重构。为了适应建设“法治中国”的需要，中央适时发布了这一《纲要》。

其二，出台《纲要》是落实十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》的需要。前已述及，全面深化改革必须加强和改善党的领导，加强和改善党的领导是全面深化改革取得成功的基本保障。而加强和改善党的领导的重要方式和途径是健全、完善党内法规体系，保证党依法治思维和法治方式领导。

其三，出台《纲要》是改进党的作风和反腐败的需要。改作风和反腐败有两种方式和途径:一种方式和途径是人治，另一种方式和途径是法治。人治方式和途径改作风和反腐败就是靠领导命令，靠运动，靠惩治;而法治方式和途径改作风和反腐败则要靠健全完善法律和制度，而且必须是系统的和严密的法律和制度。中央既然选择以法治方式和途径改作风和反腐败，自然就必须健全、完善系统、严密的党内法规。为此，不能不有顶层设计，尤其不能不制定中央党内法规制定规划或规划纲要。

其四，出台《纲要》是提高党的执政能力的需要。提高党的执政能力不仅需要党的“廉”，把权力关进笼子里，而且需要党的“能”，选拔能干事，善干事，有真才实学的党内精英来执掌公权力。那么，怎么才能在党内真正创建能者上、庸者下的机制呢?无疑需要健全完善党内这方面的法规体系，并通过制定规划和规划纲要促进党内相应法规的健全和完善。

其五，出台《纲要》是提高党内法规规范化、体系化建设本身的需要。新中国成立以来，特别是改革开放以来，中央和中央部门虽制定了一大批党内法规，但是，由于立法没有整体规划，没有顶层设计，从而党内法规存在“碎片化”现象:许多领域缺少必要的基础主干性的法规，有的领域虽有基础主干性法规，却缺少配套性法规，还有些领域的某些法规存在着相互重复，甚至相互冲突的情形。尽管经过近年来的法规清理，这些问题得到部分解决，正在减少，但是如果我们现在不抓紧推出党内法规制定规划或规划纲要，特别是中央党内法规制定规划或规划纲要，这些问题不可能得到根本解决，即使旧的问题得到解决，新的问题还会不断产生。

二、《中央党内法规制定工作五年规划纲要》的主要特点

这次中央发布的规划纲要主要有以下四个特点:

其一，特别注重党内法规系统化，构建党内法规制度体系。《纲要》根据党的十八大报告关于党的建设的部署，将党内法规分成六大板块:党的领导和党的工作、思想建设、组织建设、作风建设、反腐倡廉建设、民主集中制建设。然后确定这些板块中现有的党内法规哪些需要修改完善，哪些尚属阙如，需要重新制定、补充，“力争经过5年努力，基本形成涵盖党的建设和党的工作主要领域、适应管党治党需要的党内法规制度体系框架”。

其二，特别注重突出重点，明确目标。 《纲要》根据党内法规体系的要求，确定了5年内需要修改完善以及需要重新制定的党内法规的总体框架，同时又根据现实需要和可能，将这个总体框架内的法规分成两部分:重点修改、制定的部分和需要抓紧调查研究，争取在本5年规划期内修改、制定，或者如条件不成熟，亦可推延至下一个5年规划期内修改、制定的部分。《纲要》确定的目标很明确，即通过5年的工作，基本实现:(一)基础主干党内法规更加健全;(二)实践亟需的党内法规及时出台;(三)配套党内法规更加完备;(四)各项党内法规之间协调统一。

其三，特别注重贯彻新一届党的领导集体的执政理念。《纲要》的整个内容和所确定的拟修改、拟重新制定的党内法规项目都体现了十八大以来新一届党的领导集体的执政理念和要求，如关于民主执政、科学执政、依法执政的理念和要求;关于加强党的执政能力建设、把权力关进制度的笼子里的理念和要求;关于不失时机深化重要领域改革，坚决破除一切妨碍科学发展的思想观念和体制机制弊端，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟更加定型的理念和要求，等等。

其四，《纲要》在形式上不同于一般的立法规划。立法规划通常只列出拟修改和拟重新制定的党内法规项目，或再将这些项目区分为一级立法项目、二级立法项目，乃至三级立法项目。而《纲要》没有全面列出具体立法项目 (可能今后以附件形式发布)，而包括四大部分内容:一是确定党内法规制定的指导思想、工作目标和基本要求，使法规制定主体有所遵循;二是明确党内法规的主要类别 (分为党的领导和党的工作、思想建设、组织建设、作风建设、反腐倡廉建设、民主集中制建设六类)和各类别拟修改和拟重新制定的党内法规主要内容 (有的直接列举了具体项目，但未全部列举);三是对如何提高党内法规制定质量提出要求，以保障党内法规的制定能很好地体现立法目的和立法指导思想;四是对承担制定中央党内法规的部门和单位如何抓好《纲要》的组织实施提出要求，以保障《纲要》的有效落实。

三、对几个拟制定的重要党内法规重点解读

这次《纲要》未列出拟修改和拟重新制定的党内法规具体项目，而只是将拟修改和拟重新制定的党内法规分成了六大类，每类举了若干例子。下面我们试对作为例子的四个党内法规做一解读:

(一)《中国共产党党组工作条例》

《中国共产党党组工作条例》属于组织性的法规。组织法通常规定三方面的内容:一是机关、机构、组织的性质、地位;二是机关、机构、组织的职能、职权、职责;三是机关、机构、组织的活动原则、方式、程序等。从法治的角度讲，组织法应制定于机关、机构、组织的建立和开展活动之前 (行为法则通常制定于机关、机构、组织的建立和开展活动之后)。过去，由于我们不重视法治，组织法制建设一直比较薄弱，不要说党内法规，就是国家法、组织法也很不完善，如省、自治区、直辖市、市、州、县、自治县、乡、镇的人民政府组织法、国务院各部委的组织条例 (以“三定办法”的内部文件取代)到目前都尚阙如。现在，我们党强调依法执政，制定《党组工作条例》乃是非常必要的，目的在于理顺党组与所在机关、机构、组织的关系，“既支持人大、政府、政协、司法机关、人民团体依照法律和各自章程独立负责、协调一致地开展工作，支持国有企业和事业单位依法营运，又发挥党组在这些机构中的领导核心作用，保证党的路线方针政策和决策部署得到落实”。为此，《党组工作条例》必须精心设计，保证这两个方面的协调统一。

(二)《被问责干部工作安排的规定》

问责包括政治性问责和法律性问责。前者主要针对领导责任 (不一定有失职、渎职行为)，后者针对违法、违纪、失职、渎职责任;前者的责任形式主要是罢免、引咎辞职、免职、调离岗位、降职等，后者的责任形式主要是党纪政纪处分和追究刑事责任。所谓“做好被问责干部工作安排”是指对前者责任方式的规范，国家法律法规和党内法规对后者责任方式已有了比较明确的规范。现在的问题是问责主体往往把两种不同性质的责任和责任形式混淆起来。一个领导干部，其对于作为问责源由的事故、事件等没有失职、渎职行为，自然只负第一种形式的责任;如果其对于作为问责源由的事故、事件等有失职、渎职行为，就不仅要负第一种形式责任，而且要负第二种形式的责任。但现在一些问责主体往往以第一种形式责任取代第二种形式责任，以至于对应负第二种形式责任的领导干部仅以负第一种形式责任取代。以“被问责干部工作安排”的方式任意让他们“复出”。至于对应负第一种形式责任的“被问责干部工作安排”和“复出”，现行党内法规本已有一些规定，虽很不完善，但执行起来还打了不少折扣，以至于使很多“被问责干部的工作安排”和“复出”受到党内外群众诸多质疑、诟病。为此，有必要抓紧制定完善这方面的党内法规，“严格被问责干部复出条件、程序和职务安排等，保证问责制度 (狭义的问责制度，即政治性问责)与党纪政纪处分、法律责任追究制度有效衔接”。

(三)《中国共产党纪律检查机关案件办理工作条例》

多年来，中央和中纪委已就纪检机关办案工作制定了多项党内法规和其他规范性文件。现在的问题是，这些规定过于分散、“碎片化”;有些规定与现时的法治要求、信息公开要求不符，有些规定跟不上反腐形势的发展，对新的反腐机制，如网络举报、网络反腐，没有予以有效的规范。因此，《纲要》要求对有关查办腐败案件的现有规定进行整合、重构、补充，研究制定新的《中国共产党纪律检查机关案件办理工作条例》，以进一步完善办案程序，规范办案措施，提高办案质量。同时，要健全网络举报和受理机制 (如规定向举报人反馈信息、规定受理的时限、规定不予受理应说明理由等)、网络信息收集和处置机制，以及时揭露、发现、查处腐败案件。另外，中央最近调整了反腐败有关部门的职能定位，，如中纪委对执纪中发现的构成犯罪的案件一律移交司法机关查处并不再负责案件的具体指挥协调工作。这一重要转变必然也要在《中国共产党纪律检查机关案件办理工作条例》中体现出来。

(四)《中国共产党党务公开条例》

建设中国特色的社会主义法治国家，光有政务公开制度而没有党务公开制度是不行的。因为中国共产党不同于外国的一般政党，也不同于外国的一般执政党。中国共产党对国家整个事务的领导行为属于治国理政的公权力行为。从法治国家和依法执政的要求讲，中国共产党的党务公开不仅涉及党内民主的问题，而且涉及国家民主的问题。在政务民主方面，国务院已经于2007年制定了《中华人民共和国政府信息公开条例》(并且下一步将上升为国家信息公开法律)，在党务公开方面，现在就迫切需要制定《中国共产党党务公开条例》，以增强党内生活透明度。《条例》还将规定党内情况通报制度、党内事务听证咨询制度、党员定期评议基层党组织领导班子制度、党员旁听基层党委会议制度，以及党代会代表列席同级党委有关会议制度等。

(责任编辑 张文静)