监狱策应刑事法律调整的若干思考

■ 宁夏监狱管理局课题组

《刑法》、《刑事诉讼法》、《社区矫正实施办法》及《最高院关于办理减刑、假释案件具体应用法律若干问题的规定》(以下简称《规定》)的修订、颁布及相继实施，对监狱工作产生一系列重大影响。严格执行调整的刑事法律，实现立法目的，成为当前监狱工作必须应对的新课题。本文从刑事法律调整后对监狱工作的影响，结合宁夏监狱工作实际，提出完善监管设施、针对性开展管理教育、修正行刑机制等系列构想，以期对刑事法律执行和职能履行有所裨益。

一、刑事法律调整变化对监狱工作的主要影响

(一)对监狱行刑理念的影响

一是立法精神更加凸显惩罚犯罪和保障人权的统一。新《刑事诉讼法》充分体现了惩罚犯罪与保障人权并重的基本理念。不仅将尊重和保障人权写入了《刑事诉讼法》总则，还贯彻到具体的刑事诉讼制度中，体现了我国人权事业新的发展进步。在具体刑罚执行过程中，不断强化人权意识，实现惩罚犯罪和保障人权的统一，这是监狱行刑理念的基本立足点。这一转变必然体现于监狱工作的方方面面，不仅包括基本规则的规范，更包括具体执法的执行到位。二是具体规则更加凸显宽严相济刑事政策。从宽方面，不仅取消了13类犯罪的死刑，在刑罚适用上体现了对老年人和未成年人等特殊主体从宽的政策精神。从严角度，规定限制减刑，降低减刑幅度，对累犯和部分严重犯罪分子加大惩罚力度等一系列规定，都进一步体现了惩罚从严的立法目的。

(二)对监狱“两个群体”的影响

1、对罪犯群体的影响。(1)重刑犯[注]本文中的重刑犯，特指刑期15年以上的罪犯。比例增加。这部分罪犯增加主要来源于以下六个因素：《刑法》规定的死缓罪犯减刑最低期限由原来的15～20年以下上升到25年；“九类人[注]《刑法》第50条：被判处死刑缓期执行的累犯以及因故意杀人、强奸、抢劫、绑架、放火、爆炸、投放危险物质或者有组织的暴力性犯罪被判处死刑缓期执行的犯罪分子，人民法院根据犯罪情节等情况可以同时决定对其限制减刑。简称“九类人”。”被限制减刑；死缓、无期徒刑的最低服刑期被延长；有期徒刑数罪并罚的最高刑期由20年延长至25年；《刑事诉讼法》严格了死缓、无期罪犯的减刑条件，提高了最低执行期；有期徒刑罪犯的减刑幅度由最多减3年改为2年。(2)短刑犯[注]为表述方便，短刑犯在本文中，特指刑期为3～12个月的罪犯。增加，根据《刑事诉讼法》规定，自2013年1月1日起，余刑3～12个月的罪犯将由监狱关押。仅此一项，将使监狱押犯净增××万人[注]详见邵雷：《适应刑事法律政策变化 切实做好监狱刑罚执行工作》的讲话。。(3)罪犯总数大幅增加。除上述因素外，将“九类人”纳入不得假释范围，不得假释罪犯以及特殊累犯范围的扩大，提高黑社会性质罪犯刑期等规定，使得相关重刑犯沉淀下来，相应犯罪刑期延长，“出口”客观上的严格化，成为罪犯总数大幅增加的重要因素。(4)罪犯不稳定因素增加。一是因罪犯对减刑幅度的降低等系列新规定理解不准确、甚而误解等认识上的不到位，导致在新法适用前后，部分罪犯担心自己“前功尽弃”，少数罪犯产生了改造无用念头，思想波动大，改造积极性受到影响，成为监管安全的不稳定因素。二是依照“从旧兼从轻”适用原则，犯罪行为发生在2011年5月1日以后的罪犯，适用最高人民法院的《规定》，发生在2011年5月1日以前的罪犯，则不适用《规定》。据此，将导致同一监狱关押的罪犯适用不同的司法解释，相应的监管方式也据此不同。同为罪犯两种管理方式，且两种方式还将长期并存，必将对罪犯改造产生影响。不平衡、怀疑行刑公平公正性等心理都有可能成为监管安全事故的重要“诱因”。

2、对监狱警察的影响。(1)警察监管压力将面临新挑战。押犯的增加，将使警囚比不足矛盾更加突出，直接导致警察监管压力剧增。如果不能及时依据押犯数的增加提高警力配备，监管安全将面临空前压力，教育改造职能的兑现也将面临重重困难。(2)警察管教能力将面临新考验。短刑期、限制减刑罪犯的管理教育、重刑犯刑期延长等系列变化对于监狱警察不仅是新课题，更是新挑战：一是对于刑期为3～12个月的短刑期罪犯管理教育究竟如何定位，监狱警察尚无管教经验；二是重刑犯刑期相较于原有刑罚机制的客观延长，少数罪犯被判处限制减刑，一系列法律调整导致的切身利益受损，直接“打击”了这部分罪犯的改造积极性。产生消极改造心理的同时，对抗警察、袭警、暴狱的潜在危险性也在增加。这使得监狱警察面临着人身风险和管教难度增加的“双重考验”。(3)警察行刑理念将面临新转变。一是需要更加深刻地理解新修法律的立法精神。“强化人权保障，强调实现惩罚犯罪和人权保障的统一”是此次法律调整的主旨，深刻理解这一点，并将立法精神贯穿于具体执法活动中，有待监狱警察理念上的“转型与发展”。二是需要更加凸显执法的专业化要求。对重刑犯和短刑犯分别给予准确定位、然后采取针对性的管理教育方式，是监狱警察准确执行新修法律及司法解释的前提。同时，对重刑犯加大惩处力度，对老、未成年犯从宽等系列宽严相济刑事政策的新规定，需要监狱警察真正将依法行刑与教育矫正职能有机结合起来，并落实到具体执法过程中。

(三)对监狱管理的影响

1、监狱自身方面：

(1)狱政管理方面。一是监管安全压力。长刑期罪犯的增加使得重刑犯对改造丧失信心，消极改造、抗拒改造，成为监狱安全的潜在隐患。二是监管能力需要应对新挑战。上述押犯的新特点，导致监狱必然面临关押条件、狱政警戒设施、计分考核等管理方式的系列调整。如何圆满完成对短刑犯、限制减刑的收押监管，需要监狱对这部分罪犯的基本情况，如犯罪类型、特点等进行通盘考虑，并在确保监管安全的基础上，开展针对性的管理。

(2)刑罚机制方面。一是新旧法律过渡需要衔接。特别是一部分罪犯按照原有的计分考核办法，已接近减刑或假释条件，但因为法律调整“前功尽弃”，产生思想波动，甚至对抗警察执法、消极改造，成为新法适用过渡阶段的突出现象，必须予以足够重视。二是减刑、假释、暂于监外执行等基础性规范性文件需要依法修改。除按照刑事法律调整修改相应实体和程序内容以外，还要对当前困扰监狱行刑的重点问题予以考量。如减刑和假释作为刑事奖励，如何合理配置以达到有效激励罪犯改造的目的？如暂于监外执行难的问题如何破解等？警察一线执法自由裁量权如何控制等问题，都需要予以解决。

(3)教育矫正方面。对于新增加的短刑犯和重刑犯，亟待研究探索新的教育模式。对于短刑犯，完成入监教育就有可能接着进行出监教育，原有的入监、出监教育对其改造表现如何评价等，都是必须研究和解决的重点问题。一方面，不能因为其刑期短，就忽视其危险性；另一方面，也不能将其与长刑期罪犯主观恶性等同视之，惩罚措施超出刑法评价，也就是“罚不当其罪”。对其教育内容也需要进行新的调整，原有的以技能教育、劳动改造为主的教育模式，对于短刑期罪犯而言，可能就不具备相应的激励性。对于服刑几个月的罪犯，开展什么内容的教育，需要进行研究和探讨。同时，对于限制减刑、服刑期依法延长的罪犯，怎样应对其消极改造、对抗劳动改造等新变化，如何采取有效教育矫正方式，消除其内在安全隐患，实现教育改造目的，也是亟待破解的关键性问题。

2、执法外部环境。与政法各机关相关协调衔接程序需要进行修改完善。按照六类减刑假释案件必须开庭审理并进行公示的规定，监狱在提请办理上述案件过程中，需要依法与法院、检察院进行协调配合，据此首先需要就协作办案机制达成共识，形成统一操作规程，进而确保各项工作依法按时执行到位。鉴于假释、暂于监外执行罪犯按照《社区矫正实施办法》规定，须由社区矫正机构进行管理，监狱对拟适用社区矫正的罪犯进行调查评估，并按照办法规定进行交接和收监，也需要监狱与社区矫正部门就此达成一致意见，并统一执行。

二、宁夏监狱策应刑事法律调整能力分析

笔者仅从宁夏监狱能否“关得下、管得住”两个重点问题进行分析。

(一)关押能力分析

关押能力在某种程度上取决于“四防一体化”和五项机制的建设。笔者从四防建设入手，对宁夏监狱的关押能力作如下分析：一是物防方面。优势：近几年，宁夏新建中度戒备监狱1所，其余4所监狱分别进行了不同程度的改扩建，关押能力、安防设施获得加强。不足：尚无严格意义上的高度戒备监狱，唯一的重刑犯监狱目前处于超关押状态，规划的高度戒备监狱建设完成尚需时间。同时，短刑犯的关押，如采取集中关押的方式，相应戒备等级的监狱需要专门做准备。上述均为影响监狱安全稳定、实现“三分”的关键制约因素。二是技防方面。优势：各类现代化技防设施广泛应用；信息化平台、监控指挥中心建成并运行。不足：安防设施功能与监管需要存在差距、信息化应用作用发挥有待加强，各项技防设施处于动态完善过程，尚未完全按照新《监狱建设标准》落实到位。三是人防方面。优势：“四防一体化”和五项机制建设不断完善，连续七年半实现“四无”，形成了有效的监管经验。不足：警囚比为××.×%，警囚比不足将成为刑事法律调整首先凸显的问题之一。四是联防方面。优势：三共”建设完善了监狱安防体系。不足：应急处突实战应用能力有待提高。

(二)管理机制分析

2008年，宁夏监狱管理局协调自治区高级人民法院、检察院和司法厅，联合制发了《宁夏监狱提请和办理罪犯减刑假释案件的实施办法(试行)》、《宁夏监狱对罪犯计分考核奖罚实施办法(试行)》和《宁夏监狱对罪犯实行分级处遇的规定(试行)》[注]下文简称“两办法一规定”，2009年进行了统一修订完善。等基础性规范，对于宁夏监狱执行刑事法规，履行职能，发挥了基础规范作用。但在实际运作中，特别是面临调整后的法律框架，监狱管理仍有以下三方面不足，需要进行调整完善：

1、执法机制有待完善。一是罪犯减刑、假释和保外就医等刑罚执行规范有待完善。目前，宁夏罪犯减刑、假释比例尚不够科学，减刑适用过宽，假释控制过严；2011年，宁夏罪犯减刑的比例为××.×%，远远高于全国平均水平；而假释比例仅为0.1%,远低于全国平均水平。假释的积极作用未获发挥，减刑、假释作为刑事奖励政策的激励性也逐渐显得乏力。依照新法，对于重刑犯严格假释条件，对于部分罪犯倡导扩大假释适用。如何依法在科学设置刑事奖励激励机制、推进假释适用等，需要在规范性文件中予以确认。二是计分考核及狱政管理等需要结合新修法律及司法解释进行修订完善。三是尚无限制减刑、短刑犯等新类型罪犯管理办法及相应操作规则。四是罪犯就医、死亡处理等难点问题，成为困扰宁夏监狱工作的“顽疾”，有待依照新法精神进行“破冰式”解决。

2、外部环境有待优化。一是与相关部门协作内容需要依照新法进行修改，包括实体和程序两个方面的内容。如“确有悔改表现”的认定，假释条件的严格，检察院的监督程序等。二是基础规范性文件权威性需要提高。宁夏“两办法一规定”由自治区高级人民法院、检察院和司法厅联合发文，从效力等级及范围上来讲，客观上存在制度权威性不足、执行力弱化等问题，影响刑罚执行的公平公正性。如因公安厅并非制定主体，实际工作中，罪犯收押、释放等部分涉及公安部门的工作，据此受到影响[注]据调查，因对收押程序部分环节的理解不一，在实际工作中，出现公安部门与监狱在部分问题上“各依所据”，并产生个别“摩擦”。，客观上也削减了规范性文件作为刑罚执行具体规则的权威性和公信力。

3、教育模式有待调整。“在希望中改造，争取早获新生”一直是监狱对罪犯最具有说服力的教育思想。但新法的适用，对于限制减刑和长刑期罪犯而言，这句话就丧失了原有的激励作用。渡过漫长的刑期，出狱后可能面临妻离子散、甚而家破人亡的“惨状”，这部分罪犯的改造“源动力”成为了无水之源，很可能就此产生消极对抗、破罐破摔、悲观绝望等情绪。现有的“5+1+1”教育管理模式，着眼罪犯回归社会，凸显职业技能教育，但如何定位长刑期罪犯的教育改造，并开展针对性的教育改造？对于短刑犯，能否将技能培训作为主要教育手段？等等，这一系列问题，对于监狱工作而言，都是新课题。

三、宁夏监狱策应刑事法律调整初步构想

为妥善应对刑事法律调整的重大变化，确保监管安全持续稳定，顺利实现新法适用的平稳过渡，兑现我国刑事法律调整的立法宗旨和目标，现针对部分重点问题，结合宁夏监狱工作实际，提出以下六项策应方略：

(一)深入学习新法，精准掌握立法宗旨

深入学习适用调整后的刑事法律，是准确把握和适用的前提。因此，笔者认为，就新修法律进行全员化、高层次的学习培训，是策应刑事法律调整的当务之急。在组织学习培训过程中，应注意两个问题的恰当处置：

1、学习主体应包括警察和罪犯两个层面。一是警察的学习培训。制定切实可行的学习实施方案，通过邀请专家、座谈讨论、专项考核等方式，组织全员化的学习培训，力争全体警察准确掌握法律调整的主要内容和立法精神等。二是罪犯的学习宣讲。新修法律涉及罪犯的切身利益，他们必然高度关注。如宣讲不到位或方式不妥，很可能导致罪犯情绪波动，消极改造甚而成为影响监管稳定的“导火索”。因此，必须迅速组织专门力量，制定准确、严谨、审慎的宣传提纲，统一进行宣讲，稳定罪犯情绪，消除安全隐患，促使罪犯实现思想上的“顺利过渡和平稳着陆”。

2、学习方式应包括培训、实践、提升三个阶段。立足学以致用，保持学习观念的开放性。集中培训解决知的问题，实践解决用的问题。根据应用的复杂性、反复性和综合性，通过学习-实践-发现问题-解决问题-再总结-再学习-再实践-再提升的方式，不断深化对新法精神的理解和掌握，特别是要努力通过反复学习和实践，实现对新法“实现惩罚犯罪和人权保障的统一”的把握和执行到位。

(二)对症下药，凸显监管改造规律

针对押犯的新特点，采取针对性的管教举措，因势利导，对症下药，是应对法律调整的突破口。这种突破主要体现在三个方面：一是重刑犯。据统计，宁夏监狱目前有此类罪犯，占押犯总数的26.37%，这部分罪犯对于宁夏监狱安全持续稳定具有举足轻重的作用。特别是刑事法律调整后，他们的刑期相较预期“变长”，怎样促使其平稳渡过过渡期，笔者认为，必须在创造条件推进分类关押的基础上，挖掘个案矫治的重要作用。特别是要针对此类罪犯悲观、绝望的心理特征，应结合个案矫治的成功案例，借鉴国外管理经验，研究总结此类罪犯的教育改造模式。二是短刑犯。按照分类关押的工作规律及思路，对短刑期犯进行集中关押比较适宜。短刑犯管理教育对于监狱是新课题，据向宁夏公安厅监管局了解的情况来看，这部分罪犯的主要为盗窃等类型，犯罪情节较为轻微，目前在看守所主要是通过简单的劳务加工、农业劳动等活动进行改造。改造激励方法也显得颇为薄弱，减刑等刑事奖励对其并无足够的激励作用。在尚未有相关管教经验的阶段，笔者认为，可以在借鉴原看守所管理方式和模式的基础上，结合监狱教育模式的基本思路，研究制定出台专门的教育管理办法。需要厘清的观念是：失去自由，与社会隔离本身就是惩罚。据此，短刑犯管理应凸显适度的宽松性，体现适度的轻微惩罚即可，也就是“罚当其罪”。因为这部分罪犯按照其所犯罪行，主观恶性较小，刑罚本身就较为轻微。对于部分罪犯来说，只要其平稳度过监禁生活即可。在教育矫正上不宜也不用过于苛求，比如要求其学会相关职业技能等，并以此作为其改造表现的依据。三是受法律调整影响较大的罪犯。针对部分罪犯因减刑幅度降低受到影响的情况，积极协调法院、检察院，努力将新法适用阶段产生的“震荡”消减到最低。厘清罪犯对减刑、假释等刑事奖励的认识，促使其客观、理性地看待刑事法律调整。而不是将刑事奖励作为其法定权利，采取极端方式予以主张。

(三)加快建设，完善监管设施条件

按照分押分管分教的指导方针，必须针对押犯构成的变化特点进行和加快监狱建设。就宁夏而言，适宜加快高度戒备监狱建设和对现有监狱作针对性改扩建“两条腿”走路：这其中有三个重点需要审慎对待：一是重刑犯的集中关押地点及安防设施准备应及早进行。二是短刑犯的集中关押及安防设施应准确定位，既不宜按照高度戒备的建设标准进行设置，也不宜轻视这部分罪犯脱逃、袭警及违反监规的可能性和危险性。三是对六类开庭审理案件的法庭建设。既要尽快建设适用的法庭，又要在减刑、假释规定中对法定开庭审理的案件，做出具体界定，并据此出台《关于六类[注]《规定》中的六类案件开庭审理，并应当一律予以公示。包括：(1)因罪犯有重大立功表现提请减刑的；(2)提请减刑的起始时间、间隔时间或者减刑幅度不符合一般规定的；(3)在社会上有重大影响或社会关注度较高的；(4)公示期间收到投诉意见的；(5)人民检察院有异议的；(6)人民法院认为需要开庭审理的。罪犯减刑、假释开庭审理的实施办法》，严格公示内容和程序，确保公开促公正的立法本意获得实现。上述内容的修订完善均须在与自治区高级人民法院共同协商的基础上进行，并在全区进行统一建设和规范。

(四)高端定位，构建公平公正行刑机制

2011年，宁夏监狱拟定《宁夏监狱工作标准》，构筑公平公正的行刑机制。笔者认为，工作标准必须严格依法进行修订，在修订过程中，还需注意两大问题：

1、理念上须向“大执法”转变。此次法律调整，对公检法司各部门在刑事司法过程中的职责进行了调整分配，其目的就是通过分工负责、相互配合、相互制约的司法职权配置格局，确保刑罚正义实现的最大化。据此，公检法司共同完成刑事法律的执行，是省级公检法司机关构建科学行刑机制的思想基础。实践中，因各省情况存在较大差异，导致在行刑协调机制存在程度不一、力度不同等情况，也在一定程度上对法律的权威性造成了影响。从宁夏监狱工作实践以及部分兄弟省份的经验来看，“大执法”机制的构建和顺利运行，对于刑罚目的的实现具有重要作用。据此，结合新法精神，确立“大执法”理念，其意义重要且深远。笔者认为，就省级范围来讲，确立“大执法”机制，就是要在遵循公检法司各部门相互独立、相互制约的基础上，凸显协调配合上的突破。这个突破首先就体现为规范性文件的统一修订完善和执行责任共担制的明确。如就宁夏监狱减刑、假释、计分考核等基础性规范性文件的修订完善而言，应当在严格依法进行修订的基础上，认真梳理影响监狱执行刑罚等工作的焦点难点问题，如假释比例太低、保外就医难、死亡处理难等系列问题，通过政法委牵头召开公检法司联席会议等方式，尽快就相关问题达成一致意见，制定出台相关规则，解决指导执法难题。

2、修订完善须做好细节衔接。在管理机制的修订完善上，应当做好“三个衔接”：一是做好计分考核与新法的衔接，保持考核工作应有的稳定性和延续性。二是做好计分考核与减刑、假释、保外就医制度的衔接；合理设置监管、教育、劳动在计分考核中的分值权重。三是做好执法要求与权利义务的衔接，最大限度地减少警察执法的自由裁量空间。

(五)着眼专业，推进队伍专业素养提升

警察素质对于监狱行刑质量具有决定性作用，在各项队伍建设工作的推进中，应当凸显两个重点：一是针对性地增加警力。就管教罪犯的经验和规律证明，重刑犯和短刑犯，都需要配备专门的警力。重刑犯还需要个案矫治专家，制定专门的教育矫治方案并进行长期跟踪。因此，增加警力，不仅指增加数量，还须在专业结构上进行针对性的调整。二是理性对待专业化建设。鉴于监狱工作的综合性和复杂性，近几年，宁夏监狱招录新警时，更趋向于招录计算机、心理学等较为紧缺的专业，甚至有人提出，监狱法律人才已经饱和。但反观实际工作，笔者认为，监狱的法律专业人才不是饱和，而是“隐性缺乏”。尽管法律专业在宁夏监狱工作人才结构中占绝对比例，但监狱工作真正需要的高层次法律人才，特别是法律适用“行家里手”、综合管理“参谋助手”等决策型人才尤为缺乏。因此，建立“专家库”，培育“专业人才”、引进“法律智库”等推进队伍专业化进程的举措，应当尽快纳入监狱工作重点。

(六)统筹安排，有序推进各项策应举措

此次法律调整具有较强的全面性，对监狱的人(罪犯和警察)、物(涵盖各种基础建设)、管理等方方面面均产生了重要影响。而上述应对策略中，既有短期必须到位的工作，也有必须长期努力才能实现的目标；既有虽然紧迫但也必须审慎对待的宏观问题，如规范性文件的修订，也有必须花大力气找出问题症结并从长远出发进行解决的问题。因此，必须统筹兼顾，采取“三个结合”的方法有序推进各项策应举措：一是将策应举措与基层基础、标准化建设结合起来。基层基础建设和标准化必须依法进行，策应本身就是夯实基层基础建设、推进监狱标准化建设的题中之义，二者具有内在统一性。二是将策应举措的实施与监狱维稳等社会职能结合起来。法律调整及适用必然产生不同程度的“震荡”，实现平稳过渡是策应举措的政治立足点。三是将策应的时效性和实效性结合起来。为确保各项举措落实到位，对于短期需要完成的工作，应制定相关实施意见，依时推进；对于涉及宏观层面的问题。如规范性文件的修订，应本着审慎、严谨、求实的态度有序推进。

结语

刑事法律的系列调整，标志着我国刑事法律的重要历史进程，其影响重大而深远。积极策应法律调整，推进依法行刑，是时代发展的客观所需，也是社会变革的必然趋势，更是法治文明的重要体现。但显然，这个过程不可能一蹴而就，而是需要广大监狱工作者立足依法行刑理念和立法精神，在监狱执行刑罚教育改造罪犯的职能履行中，求真务实，反复实践，不断总结和升华。

(宁夏监狱管理局课题组成员：原宁夏回族自治区司法厅副厅长、监狱管理局局长蒋元德；宁夏回族自治区监狱管理局副局长杨凝华；宁夏回族自治区监狱管理局周刚、刘亚玲)