社会管理创新是落实“首要标准”的根本路径(上)
——政府视野下“首要标准”落实与监狱工作及违法行为矫治多维价值要素研究

■ 金振吉(吉林省省委常委、省委政法委书记)

■ 刘振宇 王进义 马晓东 陈向阳(吉林省监狱管理局课题组)

“首要标准”的核心价值是刑释解教人员回归社会后不再重新犯罪，而社会重新犯罪的预防是个多维体、多层面、多元化的系统工程，涉及社会管理的方方面面，包括理念、体制、机制、制度等多维价值要素。所以，唯有社会管理创新，才能从根本上解决“首要标准”的落实和体现问题。

一、理念创新：“三个意识”的树立是深意体现“首要标准”价值内涵的重要标志

作为社会系统工程，从政府角度首先必须要创新社会管理理念，才能从价值底蕴上根本解决“首要标准”的落实和体现问题；而“三个意识”理念的树立[注]“三个意识”理念是指落实中央提出的监所工作“首要标准”，营造和谐稳定的社会环境，必须要树立政治意识、民生意识、大局意识，这是创新社会管理的基本前提，也是做好新形势下监所工作的根本要求。，则是深意体现“首要标准”价值内涵的标志所在。

(一)树立以构建和谐社会为目标的政治意识，提升落实体现“首要标准”的高度

构建和谐社会是我国社会发展的政治目标。从党的十六届四中全会到十七大以来，党把构建和谐社会作为我们党要为之奋斗的一个重要目标明确提出来，党的十八大则将“建成富强民主文明和谐的社会主义现代化国家”作为我国的奋斗目标而予以明确，更加强调“加强和创新社会管理，推动社会主义和谐社会建设”。事实表明，改革开放以来，我国经济结构、产业结构、社会结构发生重大变化，社会管理也出现一系列新问题。据中国社科院2010年《法治蓝皮书》显示，2009年中国犯罪数量出现大幅增长。刑事犯罪总量仍居高位，抢劫、抢夺、盗窃等侵民侵财犯罪呈多发之势，人民群众的安全感不足。当前存在的影响社会和谐的突出矛盾和问题如果处理不好，会严重影响经济社会发展、社会和谐稳定和全面建成小康社会的大局。所以，创新社会管理体制，完善社会管理体系，整合社会管理资源，提高社会管理水平，对于预防各种犯罪，实现社会稳定，构建和谐社会尤为重要。

1、“首要标准”是构建和谐社会的重要体现。在当前凸显的各种社会矛盾中，刑释解教人员的重新犯罪问题已然成为影响社会和谐稳定的重要因素。资料显示，刑释人员重新犯罪的人数和重新犯罪率呈逐年增多、升高的态势。在重大恶性刑事案件中，刑释解教人员重新违法犯罪的占到了70%。正是在这样背景环境下，中央领导同志于2008年提出了监管场所“要把刑释解教人员重新违法犯罪率作为衡量监管工作的首要标准”这个历史性目标和任务[注]2008年6月16日，周永康同志在全国政法系统专题研讨班上的讲话中指出：“对于必须收监关押的罪犯，监管场所要把改造人放在第一位，通过创新教育改造方法，强化心理矫治，提高罪犯改造质量，真正使他们痛改前非、重新做人。要把刑释解教人员重新违法犯罪率作为衡量监管工作的首要标准，确保教育改造工作取得实效”。。 “首要标准”的提出，标志着监所工作的重要战略转型，为监所工作法制化、科学化、社会化建设指明了前进方向，为监所工作的科学发展确立了新的“方向标”。 “首要标准”的确认，无疑是创新社会管理、构建和谐社会的重要体现，是优化整合重新犯罪预防这个系统工程资源的重大契机，是保障我国科学发展、改善民生、社会稳定的重要支撑。因此，各级政府部门及监所机关应站在构建社会主义和谐社会的政治高度来深刻认识理解并自觉落实“首要标准”。

2、落实“首要标准”与构建和谐社会的一致性。努力提高罪犯和劳教人员的教育改造质量，减少他们回归社会后的不和谐因素，激发其融入社会后的创造活力，预防重新犯罪，这不仅是构建和谐社会的着眼点，也是“首要标准”的落脚点。这给监所机关提出更高要求：仅仅确保监所安全已不合时宜，还要着眼于罪犯劳教人员回归社会后不再重新犯罪，所以监所的首要任务是监所安全，而“首要标准”则是社会安全；监所教育改造只有放在刑释解教人员适应社会的公德水准与技能素质提高上，才能体现出构建和谐社会的发展需求；只有把罪犯的权利行使体现与其公民资格的恢复过程统一起来，才能激发其回归社会后的创造活力[注]刘振宇、陈向阳：《首要标准与监狱科学发展全新论要》，《中国司法》2009年第6期。。事实表明，构建和谐社会，需要形成强大的社会合力和高效社会运行水平[注]邢邦志：《构建和谐社会的重心和支点》，《文汇报》网络版，2005年3月14日。。其中降低重新违法犯罪率涉及到社会方方面面，是一项系统工程，需要社会各界共同关心、共同参与。“首要标准”的提出，无疑为增强重新犯罪预防的社会结构定力，创新社会管理格局提供了理性支撑和实践依据。

(二)树立以人民的利益为核心的民生意识，凸显落实体现“首要标准”的深度

以人为本是我国科学发展的核心所在。党的十八大把以人为本作为“核心立场”的科学发展观指导地位，将“保障和改善民生”作为加强社会建设的重点目标提出来，彰显出党和国家将民生问题作为加快社会经济发展出发点和落脚点的思路和决心。研究表明，作为科学发展观的“核心立场”，以人为本中的“人”是具体的、现实的、从事社会实践的人，是包括刑释解教人员在内的全体人民。以人为本的科学发展观就是以更好地保障全体人民生存和发展权益为出发点和落脚点的发展观念、价值取向和评价尺度[注]贾建芳：《以人为本——科学发展观的核心》， 《中国网》2007年10月12日。。著名经济学家高尚全认为，这是中国特色社会主义的基本理念，是科学发展观的核心价值所在。这一点应该成为全国人民和各级政府的高度共识，更应当成为各级政府在经济社会管理中的“施政指南”[注]《经济参考报》，《科学发展的核心是以人为本》，2011年6月30日，http://www.sina.com.cn。。

1、“首要标准”彰显了以人为本的核心价值。首先，以人为本是科学发展观的核心立场所在，也是“首要标准”的本质要求。“首要标准”要求监管工作必须把教育人、改造人放在第一位，并把刑释解教人员顺利回归并融入社会作为根本目标，充分体现了科学发展观的重要思想和基本要求，彰显了以人为本的民生价值理念。其次，“首要标准”体现了以“人的全面发展”为内涵的科学发展观。注重刑释人员的回归质量和品质，努力提高其社会适应能力和再社会化程度，有效降低社会重新犯罪率，这不仅是科学发展观关于促进“人的全面发展”的价值目标的体现，也是“首要标准”的内涵所在。再次，“首要标准”将人的价值追求作为发展的终极目标。把罪犯的素质教育和人力资源开发作为监狱发展的根本动力和根本途径，不断增强刑释解教人员的就业能力、创业能力和创新能力，这既是首要标准对“以人为本”这个核心价值理念的具体彰显，也是对“以人为本”这个理念同样适用于罪犯这个特殊群体的最好诠释。

2、落实“首要标准”与体现民生意识的一致性。落实“首要标准”的核心价值或内在驱动力问题，其实是罪犯与劳教人员服刑在教期间及刑释解教回归社会后的权利行使和体现问题。过去由于对罪犯的权利行使问题一直徘徊在“罪犯也是人”这个较低层面上来认识和理解，罪犯的教育改造内容及其管理形态也因此局限在“狱内标准”而非“社会标准”。“首要标准”的提出，则将罪犯的权利行使体现问题提升到“刑罚执行的权利主体”层面来理解和认识，即在以人为本的科学发展新时期，罪犯的政治属性则明显回归为它的权利性；监狱的权利主体是罪犯，监狱的一切元素和要素，都应围绕罪犯权利行使和体现这个贯穿于刑罚执行全过程的核心要素来体现，包括行刑过程中的所有目标、任务、标准和举措[注]陈向阳：《多维视角下我国监狱理论体系特征辨析——科学发展观指导下中国特色社会主义监狱理论体系的研究探索》，《监狱理论研究》2008年第8期。。

(三)树立以能动综治为基本形态的大局意识，加大落实体现“首要标准”的力度

能动综治是预防社会重新犯罪的全新方式。随着社会主义市场经济主体地位的确立和发展，亟待建立适应经济社会发展需要的综治体系新模式。通过社会治安能动综治体系的构建，真正发挥社会综治主体的能动作用。

1、“首要标准”体现了能动综治的大局理念。首先，在发展目标上，“首要标准”促使监所管理必须实现由“狱内标准”向“社会标准”的价值转换。监狱工作仅有狱内的“改好率”标准是不够的，还必须把社会的“重犯率”标准作为今后监所工作发展的整体目标和刑罚执行的最终价值目标来落实和体现。其次，在功能作用上，“首要标准”促使监所管理必须实现由与经济社会发展“错位状态”向“同位发展”的价值转换。要改变传统行刑模式在当前经济社会发展中所处的“错位状态”，使监所工作回归到与经济社会发展相适应、相协调的“同位发展”上来，这就要求监所机关必须积极、主动、自觉融入经济社会发展大局，通过创新和加强社会管理，在预防社会重犯率方面有所作为。再次，在职能发挥上，“首要标准”促使监所管理必须实现由“参与主体”向“预防主体”的价值转换。在这里，建立专门、统一的刑罚执行体制，形成分层次、相衔接的新型刑罚执行体系，实现从罪犯收押、教育改造到回归社会一体化，无疑是一项重要任务[注]郝赤勇：《刑事诉讼法修改涉及司法行政工作的几个重要问题》，《法制日报》2011年8月24日。。

2、落实“首要标准”与彰显大局理念的一致性。首先，能动综治体系构建对落实“首要标准”的保障作用。现代法理学认为，只有那些以某种具体和妥切的方式将刚性与灵活性完美结合在一起的法律制度，才是真正伟大的法律制度[注][美]E·博登海默：《法理学、法律哲学与法律方法》，邓正来译，中国政法大学出版社2004版。。作为这种法律制度的体现，能动综治体系的构建，必将推进监所内管理教育与监所外社区矫正、安置帮教一体化工作进程，推进监狱劳教机关与家庭、社会有关组织联动，节约监管教育管理工作成本，切实减少重新违法犯罪率。其次，“首要标准”对监所工作自觉服务大局的支撑作用。监所今后必须以落实体现“首要标准”这个服务于经济社会发展大局的高层次价值目标来定位自身的发展，而不是以“收得下、跑不了、改造好”的自身发展标准来定位。同时，监所在实现其全面发展过程中，必须站在经济社会发展的大局高度，来正确认识和处理监所发展中所出现的各类新矛盾新问题，以及各方面的利益关系。再次，监所机关自觉融入经济社会发展大局的能动作用。“首要标准”的提出，要求监所机关必须自觉融入到党和国家工作大局之中，以积极的作为确保刑罚执行的公平正义，实现行刑效果、政治效果与社会效果的有机统一，有效发挥监所机关在社会综治中的能动作用。在这里，监所机关在能动综治中的作为程度及其实践形态，与能动司法具有同质性[注]顾培东：《能动司法若干问题研究》，《中国法学》2010年第4期。。

二、体制创新：“三大体系”的建立是深度保障“首要标准”价值形态的重要支撑

作为社会系统工程，从政府角度还必须要创新社会管理体制，才能从价值载体上根本解决“首要标准”的落实和体现问题；而“三大体系”载体的建立[注]“三大体系”载体即指落实“首要标准”是一项涵盖监狱、社会、家庭的系统工程，贯穿于矫正、帮教、回归等过程之中，因此，必须通过构建与此相适应的以矫正教育体系、社会帮教体系、回归综治体系为标志的价值载体，才能从体制上保障“首要标准”的有效落实和实现。，则是深度保障“首要标准”价值形态的基础所在。

(一)构建矫正教育体系是落实体现“首要标准”的基本前提

1、新形势下矫正教育的价值内涵。传统的监所矫正教育由于其价值目标是“改好率”而不是“重犯率”，是“狱内标准”而不是“社会标准”，因此，其体系的构成与经济社会发展处于“不同位”状态。要改变这种状态，监所必须要以“首要标准”为价值目标，重点解决“三观”问题，即大改造观、大理论观、大实践观[注]祝国治、陈向阳：《试论新形势下监狱工作的规范发展——构建罪犯劳动改造新模式的研究与探索》，《中国司法》2006年第2期。。所谓大改造观，就是监狱今后对罪犯的改造必须要纳入“首要标准”这个视野中，以构建和谐社会的新价值理念去思考、处理和决策问题。所谓大理论观，就是监狱今后的一切发展思路都应纳入“首要标准”这个视野中，以监狱发展服务于经济社会发展大局的新价值理念来进行制度、体制和机制创新。所谓大实践观，就是今后监狱发展的一切评估标准都应纳入“首要标准”这个视野中，以降低社会重犯率作为监狱发展第一要务的新价值理念，去指导监狱的工作实践，去衡量监狱发展的是非得失。

2、改造教育质量提高的路径方法。创建监所矫正教育“二三四”模式，是对新形势下监所教育改造规律的新探索新实践，其内涵涉及：首先，矫正教育的内容定位。新形势下的矫正教育内容应从回归人员的公德力和竞争力这“二个方面”来定位，注重突出监所的公德教育与技能培训，这应该成为监所教育改造质量提高的重心与基点所在。其次，矫正教育的路径方法。“三化”建设(即法制化、科学化、社会化)是新形势下监所矫正教育的基本路径和方法。其中，法制化是前提，具有保障特征，体现了矫正教育的公正性；科学化是关键，具有效率特征，体现了矫正教育的公平性；社会化是核心，具有目的特征，体现了矫正教育的公开性。再次，矫正教育的流程体现。将监所矫正教育“划分为入狱(所)之初的知罪(过)忏悔期、重新做人返回社会的信心储备期、面对现实重新做人的能力储备期和社会接纳、融入社会期”等四个不同阶段和流程。在不同时期采取不同的教育改造挽救方法，是新形势下构建矫正教育新模式的具体体现。

3、矫正教育体系构建的基本形态。将监所的教育改造、社区矫正、安置帮教等实行一体化设置和管理，是矫正教育体系构建的基本形态，也是当前政府部门创新社会管理的重点所在，而切实推进并实现以下十个方面的重大转变，则是构建新形势下我国矫正教育体系和模式的根本突破点：矫正教育理念上，实现由专政惩罚型向和谐矫正型的转变；矫正教育目标上，实现由守法公民型向合格公民型的转变；矫正教育形态上，实现由劳动手段型向价值载体型的转变；矫正教育内容上，实现由刑满释放型向技能培训型的转变；矫正教育方式上，实现由自我封闭型向开放整合型的转变；矫正教育方法上，实现由义务强制型向权利主动型的转变；矫正教育环节上，实现由入监出监型向回归准入型的转变；矫正教育环境上，实现由监狱环境型向社会环境型的转变；矫正教育组织上，实现由经营生产型向改造岗位型的转变；矫正教育主体上，实现由粗放管理型向专业素质型的转变[注]陈向阳：《试论新形势下我国行刑模式的构建》，《社会科学战线》2008年第11期。。

(二)构建社会帮教体系是落实体现“首要标准”的有效保证

1、新形势下社会帮教的价值内涵。社会帮教对重新犯罪的影响力最大。事实证明，消除刑释解教人员在监所内形成的改造行为规范与回归社会后对社会化要求不适应的矛盾，使他们顺利实现过渡，重新犯罪就能有效的预防。调研显示，刑释解教人员回归社会后没有安排帮教的或帮教工作不落实的，年均重新犯罪率为12.50%，比帮教工作落实的重新犯罪率高出1.6倍，比不需要帮教的高16.86倍[注]李均仁：《中国重新犯罪研究》，法律出版社1992版，第110页。。所以，改进和加强刑释解教人员安置帮教工作，创新并构建新形势下的社会帮教体系，实现刑释解教人员回归社会后有人接、有人管，就业有人扶，创业有人帮，困难有人助，是有效预防和减少重新违法犯罪的目标，真正将“首要标准”落到实处的根本举措。研究认为，构建社会帮教体系是预防社会重新犯罪的重要基础。刑释解教人员回归社会后，其改造成果能否巩固住，其旧病能否复发，社会帮教工作很关键。

2、监所帮教制度完善的路径方法。新形势下的社会帮教体系由服刑在教前的社会帮教、服刑在教中的社会帮教和刑释解教后的社会帮教构成，其中服刑在教中的社会帮教即监所帮教制度的创新与完善尤为重要。首先，积极推进监所社会化进程，努力整合监所工作社会资源，着力拓展监所帮教方法途径。将监所的教育改造与社会的安置帮教融为一体，形成“大墙内外资源共享、监所社会双向互动”的工作体系，是新形势下监所教育改造质量提高的根本路径。实现这种“一体化”的关键，是要在提高服刑在教人员的回归社会适应能力方面下功夫。其次，积极推进监所科学化进程，努力打造监所工作回归平台，着力发挥监所帮教指导功能。监所机关必须努力打造监所工作的回归平台，构建科学教育改造机制，增强教育改造工作的针对性，提高回归人员的社会适应性。再次，积极推进监所法制化进程，努力完善监所工作帮教制度，着力构建监所帮教救助体系。

3、社会帮教体系构建的基本形态。首先，帮教社会化[注]1994年中央中治委等六部委联合下达了《关于进一步加强对刑释解教人员安置帮教工作的意见》，首次对安置、帮教工作的性质、对象、范围和工作目标等进行规范和确定，被认为是“安置帮教社会化”的理论雏形。在各地不断探索和努力下，司法部于2004年正式提出了要大力推进“帮教社会化，就业市场化，管理信息化，工作职责规范化”的工作思路，并写进《全国2004年刑释解教人员安置帮教工作要点》之中。是新形势下社会帮教体系构建的基本形态。即以政府为主导、社会为主体，动员社会力量，整合社会各种资源，共同参与帮教工作，特别要充分发挥社会团体、社区资源的优势，将刑释解教人员的帮教工作纳入社会建设和社会管理之中，加快他们重新社会化。其次，过渡性安置基地是构建一体化社会帮教体系的主要形态。作为刑释解教人员回归社会的“中途岛”、“缓冲带”，安置帮教基地应着力凸显“三项功能”，即“安置”功能，“帮教”功能和“过渡”功能。只有这样，才能使绝大多数的刑释解教人员回归家庭，融入社会，最大限度地减少不和谐因素。再次，社区帮教模式是完整体现帮教社会化涵义的重要形态。从某种程度上来讲，刑释解教人员帮教社会化其实就是帮教社区化。将社区帮教与社区矫正融为一体，互为补充和促进，形成“监督管理、教育矫正、帮扶救助”三位一体的矫正帮教体系，将是帮教社会化的发展方向和趋势。

(三)构建回归综治体系是落实体现“首要标准”的根本途径

1、新形势下回归综治的价值内涵。强化刑释解教人员的社会管理和重新犯罪预防，是新形势下回归综治体系构建所必须面对并亟待解决的重点、热点和难点问题。事实表明，要减少犯罪，仅仅依靠刑法和刑事政策是不够的，还必须采取有效措施整合社会[注]周光权：《论社会整合与刑事政策》，《法学杂志》2007年第1期。。实现社会整合、有效预防重新犯罪的惟一途径，就是必须在社会管理和社会建设上下功夫，将原有对刑释解教人员的管理由“控制”转化为“服务”，建立一种非强制性的引导、扶助、教育和管理活动。同时，要调整经济政策，鼓励各种经济组织接受、安置刑满释放人员，给予类似企业各种政策上的优惠，这是新形势下从本源上预防重新犯罪的根本举措。所以，将刑释解教人员纳入社会管理大格局之中，认真做好刑释解教人员的服务管理和教育帮扶工作，使之能够重新迅速适应社会环境、适应周围人群、适应市场生存，这不仅是构建新形势下刑释解教人员回归综治体系的价值诉求，也是落实“首要标准”，预防社会重新犯罪的根本路径。

2、无缝衔接模式体现的路径方法。“无缝衔接”是刑释解教人员由狱(所)迈入社会的首要环节，是搭建刑释解教人员顺利融入社会的载体平台，是回归人员尽快适应社会环境、避免重新犯罪的绿色通道，也是构建新形势下刑释解教人员回归综治体系的关键要素。回归社会的衔接包括社会管理、家庭亲情、生活安置、就学就业、社会帮教等诸多方面的衔接。调查显示，真正在刑释解教人员回归社会后的前三个月这个接茬帮教的“黄金期”，做到“出来有人接，回来有人管，失业有人帮，困难有人助，创业有人扶”，以确保他们能够一直处于“无真空”的管理状态，从而建立一套科学合理、持续有效的无缝衔接模式，这才算是真正意义上的“无缝”衔接。在刑释解教人员回归综治体系的构建中，“无缝衔接机制”的建立与体现是其重点和难点，也是在“接、管、帮、助、扶”方面对回归人员能否真正做到无缝对接，从而预防和减少重新犯罪的关键。

3、回归综治体系构建的基本形态。首先，充分发挥政府在刑释解教人员安置帮教工作中的主导功能和作用。政府必须变换角色，由安置帮教的主体逐渐向政府主导的工作方式转变。其次，充分发挥社区组织社会团体在安置帮教工作中的平台功能和作用。社区社会组织已成为政府职能转移的重要平台。因此，依托社区社会组织参与社会管理的平台优势，实现“社会力量积极参与”的帮教格局，是刑释解教人员回归综治体系构建的基本形态和长效机制的体现，其中，建立“回归人员社会保护(帮教)协会”，设立安置帮教工作基金，制定专门的刑释解教人员保护法，已然成为国际潮流及发展趋势的需要。再次，充分发挥社会各类经济实体在安置帮教工作中的载体功能和作用。充分发挥社会各类经济实体在安置帮教工作中的载体功能和作用，是新形势下刑释解教人员回归综治体系构建的重要体现途径和形态。同时还要发挥政府的主导作用，在公益性岗位开发、政府购买服务、社会保障体现等方面来拓展刑释解教人员的安置帮教之路。(未完待续)