把国家和政治找回来——对后发国家政治发展问题的重新检视

□郝娜

政治发展，是针对政治不发展而言的。政治发展主要指“传统社会”，即在第二次世界大战后获得独立的大批亚非国家，在某种程度上，也包括二战前已经取得独立地位的拉美国家的政治状况。这些国家被认为与“现代社会”尚存有重大差距，因此，政治发展研究的目的就在于如何消除这些差距，促使政治不发展的社会走向政治发展。①陈明明:《所有的子弹都有归宿——发展中国家军人政治研究》，天津人民出版社2003年版，第156、145页。几乎所有处于变迁社会的发展中国家都经历过殖民地或半殖民地时期。在某些方面，殖民统治对这些国家和地区的影响是雷同的，而在其他方面，则有很大的差异。

政治发展研究的理论资源有现代化理论与依附论。现代化理论与依附论的共同点在于:(1)都以发展中国家作为研究对象;(2)都认为发展中国家的根本出路在于工业化和现代化;(3)都认为在发展与实现工业化的过程中，政治权力与政府作用具有特殊的意义。不同之处在于，依附论将政治权力与政府看作是抵抗帝国主义、抗拒“中心”国家控制的桥头堡，而现代化论者则是将政治权力与政府能力当作资源动员和社会整合，改造传统社会、完成现代化和工业化的重要工具。②同上，第156页。两种立场不同的政治发展理论在关注主体上的殊途同归说明了，在发展和现代化问题上，国家与政治是无法回避的因素，它们对发展和现代化往往具有决定性意义。

尽管发展政治学把国家和政府置于历史变迁的中心地位，其致命性的缺陷正在于它没有任何关于国家的理论。现代化理论，尤其是依附论在论及国家时，无法准确界定“国家”到底为何物，国家发展战略意味着什么，功能何在。有些研究声称，后发国家之所以会落后和不发展，是因为西方资本主义国家的殖民活动和殖民体系的侵略与剥削;而另一些研究则发现，这些国家在二战后的国家构建活动中会陷入低度发展困境，是因为此前的殖民主义对这些社会的传统精英与传统权力关系改造和摧毁得不够彻底。决定当今各国工业化和经济绩效的因素，到底是殖民遗产、不平等的世界资本主义体系，还是另有根由?其背后的政治逻辑是什么?本文尝试以比较政治学中“以国家为中心”的研究路径和精英(冲突)理论的视角来解答这一问题。

一、现代国家:原初含义和形成条件

托马斯·埃特曼(Thomas Ertman)认为，有关现代国家的研究基本上都来自于托克维尔(Alexis de Tocqueville)、韦伯(Max Weber)、埃利亚斯(Norbert Elias)和奥托·欣茨(Otto Hintze)。①(美)托马斯·埃特曼:《利维坦的诞生:中世纪及现代欧洲早期的国家与政权建设》，郭台辉译，上海人民出版社2010年版。韦伯将国家界定为一定疆域内合法垄断暴力的政治组织，包括行政、司法、税收等国家制度。②(德)韦伯:《韦伯作品集:社会学的基本概念》，顾忠华译，广西师范大学出版社2005年版。欣茨将国家视作是控制领土的组织，是存在于国内社会政治秩序和国际关系交接面上的一个组织，它从国内外环境中汲取力量和优势来维持存在。③Felix Gilbert ed．，The Historical Essays of Otto Hintze，New York:Oxford University Press，1975．他们对国家的界定方式，使后来的研究者得以摆脱不同政治制度、政体基本特征的困扰，转而从国家地缘环境和国家间关系对国家结构与行为方式的塑造的角度，来重新认识现代国家的形成。

维斯与霍布森(Linda Weiss＆J ohn M．Hobson)认为，现代国家的建立从来不是内生的经济进化的逻辑，不论这个逻辑是以“阶级”(马克思主义)还是以“市场”(古典自由主义)为基础，而是外在(国与国之间)和内在(国内)发展的结合。④(澳)琳达·维斯、约翰·M·霍布森:《国家与经济发展——一个比较及历史性的分析》，黄兆辉等译，吉林出版集团有限责任公司2009年版，第60页。波拉尼(Karl Polanyi)指出，经济并不是独立自主或自我形成的，反而是植根于非经济过程和制度中，尤其是政治方面。虽然国家建立于经济基础之上，但政治同样是经济的根源。如果缺乏强大的国家，资本主义根本就不会出现。只有在国家形成和经济形成的强力政治制度战略下，资本主义和“自由市场”才能实现。⑤Karl Polanyi，The Great Transformation:the Political and Economic Origins of Our Time，Boston:Beacon Press，1968．所以，如果把市场资本主义说成自然出现，就是把经济范畴虚幻的地方具体化，并赋予它一些不存在的神秘魔力。⑥(澳)琳达·维斯、约翰·M·霍布森:《国家与经济发展——一个比较及历史性的分析》，黄兆辉等译，吉林出版集团有限责任公司2009年版，第66页。

通常所说的“现代国家”形成过程中的国家，是指西欧国家。资本主义从一点出发，迅速覆盖全球，是近代世界的特例。本迪克斯指出，所有现代化进程的概念都必须要从西欧的经历出发，因为西欧是商业－工业革命和民族革命的发源地。⑦Reinhard Bendix，Tradition and Modernity Reconsidered，Comparative Studies in Society and History，9(1967)，pp．292 －313．所有发展中国家的现代国家建设过程都是一种变相的政治秩序西方化的过程。⑧Bertrand Badie，The Imported State:The Westernization of the Political Order，translated by Claudia Royal，Stanford University Press，2000．现代国家的形成最初可能是欧洲背景下的独特产物，但后来成为全球性的普遍发展目标。现代国家的构建，也就是非西欧国家获得前述诸多特征的过程。⑨杨雪冬:《民族国家与国家构建:一个理论综述》，刘建军、陈超群主编:《执政的逻辑:政党、国家与社会》(复旦政治学评论第3辑)，上海辞书出版社2005年版，第87页。“现代国家作为一种组织形式，发展于欧洲，并通过强加、传播和学习，从欧洲扩散到世界的其他地区。”[10](美)阿图尔·科利:《国家引导的发展——全球边缘地区的政治权力与工业化》，朱天飚等译，吉林出版集团有限责任公司2007年版，第451页。世界边缘地区先被重组为殖民主义依附地区，然后被英国、法国和日本等殖民者变成近似于现代国家的政治实体。

殖民主义首先是个政治控制行为，大部分发展中国家的政权都是殖民主义的产物，如果没有殖民主义，这些国家很难自动导入独立自主的工业化进程。在每个国家，前现代的“国内政治经济结构都显示了以下特点:政治分裂，无力征税，无力提供公共物品，低水平的技术、工作效率、收入和需求，转移经济‘剩余’至引人注目的消费和非生产性投资等。这些特点创造了工业化的主要障碍，甚至使这些国家在殖民主义猛烈扩张面前变得更加脆弱”。而且，“各种与控制和剥削相关的宗主国战略导致边缘地区不同类型国家的构建，而不同类型的国家又反过来孕育出各种经济转化的模式”。①(美)阿图尔·科利:《国家引导的发展——全球边缘地区的政治权力与工业化》，朱天飚等译，吉林出版集团有限责任公司2007年版，第444页。

二战以来，一些学者在强调帝国主义对欧洲以外国家和地区的落后与停滞负责时，倾向于将所有未进入工业化时代的发展中国家看作具有或多或少相似的发展起点。这既违背历史事实，又会产生误导。亚非拉美国家的民族主义宣传常常会让人误以为，没有西方入侵，亚非拉美会自然而然进入到资本主义经济和现代国家中，比如中国近现代史书写中的“资本主义萌芽”论和早期现代化论。中国在20世纪以前一直经历大规模商业化，但黄宗智(Philip C．C．Huang)指出，中国经历的是“无发展的商业化”和“无发展的增长”(没有工业化的发展)。②黄宗智:《长江三角洲小农家庭与乡村发展》，中华书局1993年版。这固然说明了轻易判定传统中国为何没有自动导入近代化是个伪命题，但也说明了若非西方来袭，中国社会难以自动导入现代社会，建立现代国家。其他地区同样如此。

二、后发国家:精英冲突与国家构建

后发国家的政治发展同政治发展战略的选择密切相关，影响政治发展战略选择的因素如下:(1)发展背景，即发展是在什么样的起点上展开、在什么样的环境下启动的。按照发展背景不同，我们可以将发展中国家分为独立后国家和革命后国家。(2)发展取向，即发展所追求的目标和重点是什么。目标选项有政府能力、政治参与、经济增长和财富与收入的分配。经验上来看，独立后国家多模仿宗主国的政治体制，采取民主－竞争的发展模式;革命后国家的精英在革命中见识到了自己和大众的力量，革命后多采取精英－动员式发展模式;当发展遭遇重大挫折和危机，民主－竞争模式与精英－动员模式多转向官僚－权威模式，其目标只有一个，即安全与发展，工具性色彩浓厚。③陈明明:《所有的子弹都有归宿——发展中国家军人政治研究》，天津人民出版社2003年版，第166－169页。

二战后发展中国家的国家构建大致有这样两条路径:(1)国家转型与下层阶级被吸纳进跨阶级联盟同时发生;或者(2)国家构建先于吸纳平民。由此形成了全然不同的国家类型:早熟的凯恩斯主义国家和发展型国家。④(美)戴维·瓦尔德纳:《国家构建与后发展》，刘娟凤等译，吉林出版集团有限责任公司2011年版，第2页。吸纳平民的时机区分了国家构建与转型的不同路径，而精英冲突的强度决定了国家转型的发生是否同时或先于吸纳平民:高强度的精英冲突往往导致广泛的跨阶级联盟的出现，构建早熟的凯恩斯主义国家;低强度的精英冲突使得下层阶级被排除在外，小范围的阶级联盟很容易促成，更可能出现发展型国家。⑤同上，第4－10页。

精英内部冲突的不同动力机制为不同的联盟战略提供了激励，这些战略反过来通过新的制度和政策的作用得以实现。现代国家不是根据某个总体规划的蓝图建立的，国家构建者想要汲取更多的财政和军事资源，想要提高自身创造和控制权力的能力，都必须与社会集团和阶级进行谈判。西欧、日本、韩国吸纳平民发生在现代国家的直接统治建立之后;而在大多数后发国家，吸纳平民与国家转型大致同时发生。大体而言，后发国家面临的殖民遗产不同，国内权力结构不同，国家构建的策略不同，而导致国家构建途径与发展战略选择不同。当国家引导的工业化需要将国家能力扩大到不利于曾经独立、占据特殊权位的精英，而他们常常是传统社会中的地方代理人时，精英冲突最为激烈，建立跨阶级联盟的动机也最强烈。

印度的国家形成于殖民地时期，是全方位的殖民统治及由此激发的强烈的、大众化的民族主义运动压力合力下的产物。当1947年印度赢得主权时，印度的国家具有了代议制政府的诸多要素。但印度的国家理念是自由放任的;英国人与传统精英结成了各种各样的政治联盟，限制了国家向下渗透的能力;大众化的民族主义运动把各色各样的社会阶层都纳入到印度的政治生活中来。①(美)阿图尔·科利:《国家引导的发展——全球边缘地区的政治权力与工业化》，朱天飚等译，吉林出版集团有限责任公司2007年版，第246－261页。传统精英地位稳固，民族主义精英又四分五裂，所以印度的国家构建与吸纳下层阶级同时发生，分散性多阶级国家特征明显，使其对民主和公平的诉求明显强于经济增长或提升政府能力。

巴西早于1881年就成为主权国家，但它却没有全国性的政治精英来领导，权力分散在不同群体手中，没有一方能把巴西带入现代化、工业化的道路。由于长久地偏好和认同欧洲，巴西人的民族意识和国家意识既肤浅又稀薄，“国家促进快速的经济增长的意愿更多是为了提高精英的收入，而不是为了促进国家构建。巴西国家构建的目标不是为了建立一个更加有力的、具有自主性的政治经济体”。②同上，第236页。巴西的工业化从一开始就高度依赖与全球经济的联系，国家和外资结成紧密的联盟使得巴西的工业化与经济发展不断动荡，虽在一些时段促进了生产，也使得巴西难以靠自身来维持经济增长。

在南部非洲，与类似国家的政治组织相关的传统在历史上比较薄弱，英国对尼日利亚进行殖民统治时，目标仅仅是将其他欧洲竞争者排除在外，所以殖民策略是成本最小化。殖民者不断向本地精英妥协，反而加强了本土专制者的权力。③同上，第382－383页。英国在尼日利亚创造了一个分散性和无效力的国家，而这个国家的社会基础难以使其轻易转型为现代国家。去殖民化给尼日利亚留下的是一个非中心化权威，广泛的政治分裂、部族分裂和个人化倾向。④同上，第389、462 页。独立后的尼日利亚分散的政治权力沿着既有的裂痕强化，统治精英没有国家发展共识并互相掣肘，既不维护经济精英的利益，也不与底层大众结盟，工业与经济举步维艰无从发展，长期陷入巨额国际债务之中无力摆脱。

日据时代的朝鲜建立起这样几项影响久远的制度结构:(1)一个高度官僚化的渗透性的建设性国家;(2)一个国家主导的、以生产和利润为目标的、国家与有产者之间的统治联盟;(3)对工人阶级的压制性社会控制。也许日本的殖民遗产影响深远，但韩国现代国家的构建主要还是在二战后经由统治精英的战略来推动。外部威胁刺激了韩国发展型国家的构建，庞大的军事支出与维持高水平的外汇储备购买武器的意图催生了韩国独特的发展路径。埃文斯(Peter Evans)则强调没有大地主的存在使韩国政府在制定发展政策时更加独立。安全威胁可能真的会促进国家建设，但精英的同质性程度以及精英－社会的关系会导致不同的结果。

三、政治联盟与国家发展战略

为什么有些国家在工业化和发展问题上扮演了重要角色，而另一些则陷入统治精英的不同私利争夺中(如巴西)?为什么有些后发国家是追赶型的，另一些则毫无发展意愿，而宁愿国家内的经济发达地区发展受损以保证统治精英的权力稳固(如尼日利亚)?为什么有些国家认为外资与外国技术有助于本国工业化与经济起飞(如韩国、台湾地区和巴西);而另一些则以保护平民生计的名义有计划有组织地阻抑民族工业的发展壮大，如尼赫鲁和英迪拉·甘地掌权时期的印度?这些差异既说明了不同国家的不同发展策略很大程度上是统治精英和国家有意选择的结果，也说明不同国家的政治发展目标相去甚远，不同的政治战略也许都达到了统治精英各自的政治目标，但并不一定都达到了发展与经济增长的目标。

一国国民经济结构的正向提升与持续合理化是一国经济工业化与现代化的发展要求，因此，后发国家的政治发展战略若要实现国家政治与经济的长期良性运转，应达到如下两方面要求:(1)实现资本积累以建立和发展工业;(2)提升本国工业的国际竞争力。与此相应的，在后发国家的发展问题上，时常面临着如下两种集体困境:(1)阻碍新工厂的资本积累和投资;(2)阻碍既有工业企业经济绩效的提高，包括提高生产效率、降低成本和改进产品质量。①(美)戴维·瓦尔德纳:《国家构建与后发展》，刘娟凤等译，吉林出版集团有限责任公司2011年版，第8、175页。经济发展困境长期困扰着发展中国家，既证实了后发国家主导政治与经济发展的合理性，但同样揭示了各国不同的发展战略是统治精英的明确意图及目标选择的特定结果。

在资源有限和总量一定的情况下，创造与维持跨阶级联盟和长期的产业转型、培养国际竞争力之间存在着尖锐的矛盾。约翰逊(Chalmers Johnson)指出，所有的政治家都会频繁地面临将经济决策政治化的动机。②同上，第51页。究竟是什么条件会诱使政治精英对经济决策进行政治化或去政治化呢?高强度的精英冲突和民族主义者企图摧毁、取代传统精英的艰难程度迫使印度、叙利亚和土耳其的精英将工人和农民吸纳到跨阶级联盟中;而低强度的精英冲突则使韩国的精英能够把下层阶级排除在外并且建立保守的联盟。③同上，第167页。所以，是精英冲突强度产生的激励结构决定了联盟的战略，而不是要求参与的下层群众的力量。

独立后国家多形成跨阶级联盟，民主化一定程度上也是精英冲突的结果。然而，一旦允许自由选举的决定出台，早熟的凯恩斯主义就是不可避免的结果，叛变的精英除了向潜在的支持者承诺上台之后的物质利益外，几乎不能提供任何其他东西。④同上，第173页。跨阶级联盟常常需要施以大量物质恩惠，对于支持者的义务常常阻碍了国家从社会中汲取资源的能力，迫使国家更依赖于间接的和看不见的税收，而不是直接的税收。并且，精英为了其政治目的而主动提供转移支付，有限的资源过早地、不断地被分配给大众以换取支持，无法建立向集约型增长、竞争力提升目标倾斜的相对健全的、符合经济长期发展要求的财政与金融政策。

通过高转移支付建立跨阶级联盟常常导致国家与经济发展之间发生严重冲突，比如高水平的转移支付使得出口导向型增长不太可能，而只能建立进口替代工业化的体制:(1)国家无法通过资金、税收和弹性汇率政策倾斜来扶持出口工业的发展;(2)国家经济干预主要是通过保护支持者免受市场异常波动之害来迎合支持者。因此，早熟的凯恩斯主义国家的制度轮廓如下所示:(1)支持－庇护主义;(2)分配性的财政政策;(3)政治化的官僚机构;(4)保护支持者不受市场力量侵害的国家发展战略。⑤同上，第51－147、173页。而一旦建立了跨阶级联盟，国家就无法训导私营部门的资本家或国有部门的经理，政治需要也往往压倒了经济增长的要求。

与之相反，低水平的转移支付降低了政治精英将决策政治化的强大动机，“只有当政治领导层对择优和技术官僚体制的需要大于它需要将公务部门作为一种庇护来源去赢得大众支持时，只有当政治家不必害怕独立的官僚机构执行的发展项目会与用直接物质利益换取大众支持的逻辑相冲突时，官僚的独立性才会产生。”⑥同上，第52页。与早熟的凯恩斯主义国家形成鲜明对比的，便是软威权政府和市场体系并驾齐驱的发展型国家。建立发展型国家有两个前提条件，即低强度的精英冲突，和政府没有对平民的义务。发展型国家的特征如下:(1)经济决策相对的去政治化;(2)行政机构的组织方式是政治家统治而官僚管理，这有利于长期发展战略的形成;(3)财政政策由国家精英控制，其唯一目的是经济发展，利用资源的唯一目的就是生产和资本积累;(4)国家干预局限在指导经济向目标产业发展，和协助既定产业的公司增强国际竞争力。⑦同上，第163页。

在东亚政府引导的发展中，政府将这些作为其促进投资的目标，“在规模经济重要的地方使其有足够的规模来获得规模经济;协调后向和前向关联的发展，使任何活动的外部经济都能够在内部获得;促进国内生产商提升其技术能力，将激励与这种提升挂钩。”①(美)戴维·瓦尔德纳:《国家构建与后发展》，刘娟凤等译，吉林出版集团有限责任公司2011年版，第216页。出口并不简单地等同于自由贸易，东亚出口导向型的增长并不等于没有政府干预和寻租行为。与其他发展中国家相比，东亚政府干预经济的强度与力度更大，既通过保护某些产业，也通过改变价格允许工业企业获取租金。以促进出口为目的的宏观经济政策只有与以协助公司获得竞争力为目的的微观政策相结合时，才能发挥最佳作用。

四、结论:找回什么样的国家?

卡岑斯坦(Peter J．Katzenstein)强调，资本主义市场其实是由政治构成的，离开了国家和政治，就无法了解市场，国家的角色对后发地区的工业化模式起决定性作用。②Katzenstein，Peter J．1990:Comparative Political Economy:Nationalization in France and Italy Thirty Years Later．In Peter Katzenstein，Theodore Lowi，and Sidney Tarrow(ed．)，Comparative Theory and Political Experience:Mario Einaudi，Ithaca，NY:Cornell University Press，pp．172．一般来说，国家行动不会单纯为资本服务，而是为特定的国民经济或国家利益服务。而民族资产阶级能否担当起国家建构的重任，很大程度上取决于后发国家统治精英的国家发展战略和“国家利益”定位是否容纳资产阶级，发展中国家的国家发展战略是吸纳底层大众还是吸纳经济精英对于一国的发展很关键，而把谁纳入政治联盟取决于国内政治精英的团结与分裂程度，而不取决于殖民经历或世界资本主义体系。

在巴西工业化过程中，私人资本的份额在减少，国有企业或外国企业的份额则迅速增加，可见巴西的发展战略是政治精英有意选择的结果。20世纪60年代韩国李承晚政府实行进口替代战略以避免韩国经济再一次沦为日本的附庸，70年代自朴正熙政府开始持续推进的工业出口战略，与美国倾向于牺牲韩国和台湾地区以加强日本发展的东亚政策正相背反，说明了政治选择对于后发国家的重要性，发展中国家的精英可以在很大程度上塑造自己的国家。韩国与印度对外国直接投资保持相对自主和民族主义的姿态，但韩国对外国技术保持开放态度，印度则因大众民族主义的反帝立场长期拒斥外资和技术，从而造成工业化缓慢。

如果说发展型国家的发展战略有利于资本积累与提升本国工业的国际竞争力，而早熟的凯恩斯主义国家的发展战略有利于政治精英获取和维持自身权位，那么，不同的发展战略都完成了各自设定的发展目标。但发展战略是用来维护自身权位，还是致力于经济发展，已经预示了不同国家不同的发展命运。早熟的凯恩斯主义国家的经济因为背负过多政治任务，经济增长被锁定在低效、耗费巨著的新投资的低水平状态。而发展型国家因为有独立、能干的官僚机构制定和执行长期的产业战略;对金融体系的高度控制使政府对国有部门和私营部门的投资和生产决策有能力进行干预;差别化的政府干预将工业活动导向目标部门，以助其取得国际竞争力，从而保证了自己的长期发展。

发展型国家的经济发展历程还说明，无论是关键产业部门中企业的竞争优势，还是发达国家的比较优势，都不会是固定的，它们都可以经由企业战略和政府政策缔造出来。国家面临的内外环境决定了国家面临的政治发展问题不同，精英冲突的状态与国家发展战略的目标选择则决定了各国不同的发展路径与发展结果。而只有具有相对权威特征、超越了维持统治精英自身权位的狭隘性的国家，才具有有效组织与提升国民经济结构的能力，有利于实现可持续性的经济绩效，并最终实现国家的政治发展与经济发展目标。