查处涉农职务犯罪的法律适用问题

文◎刘俊明

查处涉农职务犯罪的法律适用问题

文◎刘俊明*

*山西省临汾市襄汾县人民检察院检察长［041500］

近年来，随着新农村建设不断推进，一系列农村改革政策措施的贯彻落实，惠农资金的大幅增加，涉农职务犯罪现象随之显现。笔者通过担任襄汾县人民检察院检察长期间查办涉农职务犯罪情况，结合襄汾县实际，研究查办涉农职务犯罪过程中所涉及的法律问题，分析犯罪特点，总结犯罪轨迹，为今后查办涉农职务犯罪工作提供参考。

一、涉农职务犯罪概述

检察机关作为国家的法律监督机关，打击职务犯罪是宪法和法律赋予的神圣职责。依法查处涉农职务犯罪活动，保障中央支农惠农政策和改善农村民生措施的落实、维护广大农民的切身利益，对维护农村社会和谐稳定和推进反腐败斗争深入开展具有重大意义。

典型的涉农职务犯罪主要发生在以下领域或环节：

(1)在农村村镇建设，道路交通建设，农田水利建设，广播电视“村村通”，电网改造、饮水工程等农村基础设施建设中发生的职务犯罪案件；

(2)在涉及“三农”的财政性建设资金、粮农补贴专项资金、政策性银行贷款、扶贫开发资金等支农惠农资金分配、管理、发放过程中发生的职务犯罪案件；

(3)在天然林保护、退耕还林、退牧还草、环境污染治理、风沙源治理、水土保持和水源保护等工程项目实施过程中发生的职务犯罪案件；

(4)在农村医疗卫生、社会保障、基础教育等农村公共服务事业中发生的职务犯罪案件；

(5)在农村土地开发征用及征地补偿款管理，矿产等资源开发过程中发生的职务犯罪案件；

(6)涉及抢险、救灾、防汛、优扶、移民、救济以及社会捐助公益事业款物的职务犯罪案件；

(7)在乡镇综合配套改革、土地和林权制度改革、社会保障制度改革等各项农村改革过程中发生的职务犯罪案件；

(8)在乡镇、政权组织选举中破坏选举、农村自治组织选举中实施贿赂，严重危害农村基层政权和自治组织建设，以及其他严重侵犯农民人身权利和民主权利，影响农村稳定的侵权职务犯罪案件。

二、农村基层组织成员的主体认定问题

随着查处涉农职务犯罪实践的深入，对于农村基层组织成员的主体认定以及对“公务”的界定等问题，在司法实践中观点不尽一致，导致该类案件在刑事法律实务和刑事法学研究中一直长期存在争议。虽然在《刑法》规定基础上，全国人大和“两高”为在司法实践中统一认识，也曾分别就此作出相应的司法解释，但实践中争议与分歧依旧非常激烈，导致在处理上仍然存在较大的差异。

（一）村民委员会成员和村党支部人员主体认定

根据全国人大常委会关于 《刑法》93条第2款的解释，“村民委员会等村基层组织人员协助人民政府从事下列行政管理工作，属于刑法第93条第2款规定的‘其他依照法律从事公务的人员’”。村民委员会的组成人员的主体认定不存在分歧。

关于村党支部人员，虽然《解释》没有明确村党支部成员在协助人民政府从事行政管理工作时，是否属于“其他依照法律从事公务的人员”，但从《解释》的规定及其它相关规定来看，村党支部成员无疑也属于“其他依照法律从事公务的人员”。根据中国共产党党章规定：村党支部领导本村工作。《中华人民共和国村民委员会组织法》第3条规定：“中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用；依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利”。通常情况下，村党支部与村民委员会合称为农村“两委”，由于其所担负的职责不同，村党支部作为党在农村的基层组织，在处理农村事务中发挥的是领导核心作用，行使着对村工作的领导权，且对村民委员会的工作起到“支持”和“保障”功能，因此村党支部处于非常重要的位置。如果村委工作人员利用职务犯罪可以构成贪污、受贿罪，而对其实施领导的党支部人员反而不能对其职务行为承担刑事法律责任，这在逻辑上是说不通的。因此，村党支部成员在协助人民政府开展工作时，利用职务上的便利非法占有公共财物、挪用公款、索取他人财物或者非法收受他人财务，构成犯罪的，应当属于刑法意义上的“村基层组织工作人员”。

（二）村民委员会中从事管理职责人员的主体认定

村民委员会分设的村民小组长和下属委员会负责人，应当属于“村民委员会等村基层组织人员”。笔者认为，这些组织本身属于村民委员会派生的机构，是村民委员会下设的从事自治治理、生产经营的组织。在实际工作中，村民委员会除将自治治理职权交由下设的村民小组等组织行使外，还经常将协助人民政府的某些行政管理工作，如救灾救济款物的管理与发放、土地补偿费用的管理、计划生育工作等行政管理事务，直接交由村民小组等下设的组织来具体完成。村民小组等在具体承担这些工作时，实际上被赋予了相应的行政管理职责，村民小组组长等工作人员由此所进行的活动，就是在以人民政府的名义，依法执行职务的活动，这种情形下，村民小组等工作人员理应是“其他依照法律从事公务的人员”。

（三）农村集体经济组织人员的主体认定

农村集体经济组织与普通的村办企业等单纯的经济实体不同，有其特殊性，属于综合性合作经济组织。根据《中华人民共和国土地管理法》第10条规定“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。”可见，农村集体经济组织的职责与村民委员会的职责在一定程度上存在交叉的关系。所以村集体经济组织应当属于立法解释中所指的村基层组织。

三、农村基层组织成员“公务”的界定

依法从事公务，是指国家工作人员，依照法律规定的职责和权能，按照法定程序，代表国家进行的具有国家管理性质的活动。根据我国宪法规定，村民委员会并非我国的政权组织，也不是基层政权的派出机构，而是一个基层群众自治组织，其基本职责是通过“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”方式来管理行政村的集体性事务。因此界定行为是否是公务，必须具备两个要件：第一，必须属于协助人民政府行使的管理工作，而不是村委会的自治事务;第二，该事务必须属于我国行政法律、法规、规章、政策规定的、应属政府部门行使的管理行为。

在处理涉及农村基层组织人员职务犯罪案件时，应当根据行为人所实施的行为来予以认定：（1）村基层组织(党支部、村委会和农村集体经济组织)协助政府从事公务活动时，基层组织人员利用职务实施的行为根据刑法和立法解释认定贪污贿赂类犯罪。（2）村基层组织人员在集体经济组织进行的经营性活动中，利用管理或者从事经营活动的职务便利而犯罪的，应该认定为职务侵占罪、挪用资金罪和非国家工作人员受贿罪。（3）村基层组织人员在办理村自治事务的过程中，利用职务之便侵吞财物、挪用资金的，构成职务侵占犯罪和挪用资金犯罪。

四、加强检察监督，促进农村和谐稳定

针对涉农贪污贿赂犯罪案件具有涉案领域广、涉案人员多、涉案数额大等普遍性特点，检察机关要坚持首恶必办，选择社会影响大、危害性大的窝案、串案严厉打击，形成强大的法律威慑力，让那些想以身试法的人“不敢为”。要以打击促服务，以打击实现服务，对该打击的坚决打击，这是取信于民的根本措施。要不断研究涉农职务犯罪的新动向、新特点，探索打击犯罪的有效途径。

（一）完善检察建议，督促堵塞漏洞

结合办案，就发案单位及涉农职务犯罪易发单位在管理上的不规范、不完善问题，及时发出检察建议，督促相关单位和组织建章立制、完善管理，加强对涉农职务犯罪易发多发领域和环节的监督和预防，从源头上防范犯罪的发生。两年来，襄汾县检察院共发出涉农职务犯罪检察建议42件。如在初查一村干部经济问题时，发现该村新农村建设资金使用环节存在违规行为以及新农村建设理事会管理不完善等问题，向镇政府发出检察建议，督促加强对新农村建设资金的监督管理，健全和完善新农村建设理事会制度，该建议受到重视并被采纳。

（二）完善监督制约，深化预防效果

强化制度建设，加强基层组织的财务管理，严格执行《村民委员会组织法》，强化农村“两委”班子的制约和监督，完善民主决策制度。切实落实政务公开、村务公开、财务公开“三公开”制度，对村务实行决策、指引、监督“三分开”制度，从而增强透明度。对财务管理人员实行考察、考核、考试和持证上岗制度。严格把好开支关，并实行定期公布，自觉接受社会和群众的质询和监督。重大建设项目、土地征地和补偿、财务开支计划等涉及村民切身利益的重大事项，经村党支部、村委会研究后，必须提请村民委员会或村民代表大会表决。同时要充分发挥村民理财小组和监事会的作用，严格把好村财务支出的民主监督关口。