我国统筹城乡养老保险制度研究评述

杨文明，韩 燕

(天津大学管理与经济学部，天津300072)

当前我国已开始进入着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期，统筹城乡养老保险制度的呼声越来越高，相关问题也越来越多地得到政府和学者的关注。本文搜集了近十年来有关学术期刊就统筹城乡养老保险制度的必要性、整体思路、路径步骤等代表性研究文章，并对其进行归纳总结和评述，以期对我国建立统筹城乡的养老保险制度提供理论参考与借鉴。

一、统筹城乡养老保险制度的必要性

现行社会养老保险制度存在的诸如参保率低［1-2］、城乡差距大［3-5］、制度碎片化［6］等问题需要通过完善制度安排、实行城乡养老保险统筹来解决。学者们对建立统筹城乡养老保险制度的必要性已由争议到肯定，对统筹城乡养老保险制度的战略性意义和必要性，已逐步达成或接近达成共识。

(1)统筹城乡养老保险制度是实现社会公平的需要。郑功成(2007)认为，社会保障公平原则的最充分体现，是建立覆盖全民的社会保障体系，让全体国民普遍享受社会保障［7］。我国城镇和农村公民由于身份不同，其所获得的社会保障待遇有巨大差别［8］，这本身就是极大的不公［4］。统筹发展城乡养老保险制度，为城乡居民提供均等化的养老保障及服务，使他们老有所养是实现我国社会公平与正义的重要手段［9-10］。

(2)统筹城乡养老保险制度是构建和谐社会的需要。和谐社会的本质要求就是要实现社会中不同群体、不同阶层、不同产业间的人们平等地享受生存与发展的各种权利，实现城镇与农村的良性互动与协调发展［9］。统筹城乡养老保险，缩小城乡不同阶层间的经济差距，对实现社会的和谐与稳定具有积极推动意义［9-10］。

(3)统筹城乡养老保险制度是应对农村人口老龄化等问题的需要。与城市相比，农村的老龄化人口更多，速度更快，农村的养老问题压力更大［5，8］，到 2050年，每2.5个农村劳动力就要供养一位老人，建立农村社会养老保障制度，统筹城乡养老保险是应对农村人口老龄化的明智选择［4］。同时，由于农村经济和社会的转型，家庭小型化、青壮年人口大量流入城市、农村土地保障功能的日益下降［8］，再加上农民文化价值生活观念的变化，年轻一代按传统形式照料老人的意愿已下降［11］，农村传统的养老保障功能已经弱化。未来中国养老的重点不是在城市而是在农村，所以统筹城乡养老保险制度的必要性日益突出［12］。

(4)统筹城乡养老保险制度是破除城乡二元结构、完善我国养老保险制度体系的需要。没有农村社会保障，我国的社会保障体系就不可能健全［13］。统筹城乡社会保障制度有助于弥补日益扩大的城乡收入差距和社会保障水平［14-15］，可以帮助消除阻碍劳动力自由流动的制度性因素、提高农民工收入水平，从而加速城乡二元经济结构的解体，加快完善我国养老保险制度体系的进程［9］。

另外，统筹城乡养老保险制度还有利于加快社会主义新农村的建设、有利于我国的城市化建设，是社会主义市场经济发展和农村自身经济发展的需要［16］。可以预见，在未来相当长一段时间里，统筹城乡养老保险的工作将成为政府的一项重要工作。

二、统筹城乡养老保险的可行性

统筹城乡养老保险具有很大的必要性，但建立城乡统筹的养老保险制度在我国目前的情况下能否实施，即可行性如何，学者们对此产生了一些争议。

陈平(2002)认为，在拥有13亿人口、区域发展高度不平衡的中国，要建立统一的社保体系，在经济上将是乌托邦式的“洋跃进”［17］。凡是实行统一社保制度的发达国家，政府税入要达GDP的30% ～50%以上，而中国政府的预算内财政收入仅占GDP的15%左右①。根据这些数据，陈平推测出当时统一养老保险制度在经济上不可行，是一种短视政策。

而童广印等多数学者认为我国已达到建立覆盖全民养老保险制度的条件了。主要理由如下:首先，国家高度重视，党的十七大报告中就提出“统筹城乡社会经济协调发展，加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系”［18］。其次，我国经济实力不断增强，2008年GDP规模达到30.07万亿，财政收入达到6.13万亿，人均GDP超过3 000美元，说明国家的综合经济实力大为增长，为统筹城乡养老保险奠定了很好的经济基础［3，18，19］。再次，在制度政策方面，国家已相继发表文件明确提出建立农民工、被征地农民和多种形式的农村养老保险制度［19］。最后，越来越多的人意识到参加社会保险的重要性，农民的参保意识逐渐提高［20］。由此，建立覆盖全民的养老保险体系的政治、经济、政策制度、社会心理等条件都已经成熟。

实际上，以上学者貌似对立的争议是可以统一的。陈平(2002)认为，建立全国统一的养老保险制度在经济上不可行，却并没有指出“统一养老保险”的标准究竟是低标准、中标准还是高标准。同时我国现今经济发展很快，税收收入占GDP的比重不断提高，与2002年期间的水平已不可同日而语。同样的，童广印等要建立的“覆盖全民的养老保险”也没有说明标准。假如我们认为，陈平所要建立的是高水平的“统一的养老保险”，所以不可行，而童广印要建立的是较低水平的全民养老保险，所以现有的条件已具备，是可行的。这样两派的争议实际上并不存在。因此应先设立一定的标准才能具体论证方案的可行与否。

黎民、傅征(2009)以城保标准作为参照，通过测算得出，如果按城保标准对农村居民的适龄人口支付保险费，将存在7 102.52亿元人民币(2005年数据)的资金缺口。即使考虑到当年政府可能的转移支付407.16亿元，依然存在6 695.35亿元的资金缺口，他们以2005年数据为基准，按历史数据调整后年均复合增长率进行预测，得出如果农村居民按城保标准缴纳养老保险，时机成熟的时间点大致为2033年［21］。

本文认为，在我国目前城乡差距、地区差距比较大的国情下，大部分农村没有足够的经济实力实现城镇企业职工所缴纳和享受的养老保险费的水平，而完全依靠国家财政补助在相当长的时期也是不可行的，如果国家目前就承担起建立城乡统一养老保险的财政责任，就会使“政府成了‘吃饭的政府’了”［22］。因此，目前建立全国上下与城保标准相一致的养老保险是不现实的。同时，由于社会保障水平的刚性特征，也很难通过降低城镇职工的社会保障水平来实现城乡统筹［23］。但这并不是说统筹城乡养老制度现阶段不能推行，毫无疑问的是，统筹城乡养老保险是我国养老保险制度的大趋势，也应成为政府有关部门长期的工作目标，现在就应该明确统筹城乡养老保险的思路，加大对城乡特别是农村养老保障的投入，分步骤、分阶段进行。

三、统筹城乡养老保险的整体思路

我国社会养老保险的最终目标是建立覆盖全民的统一的社会保险制度，使全体居民老有所养、老有所依，共同享受社会经济发展成果。而对于实现全民覆盖这一目标所采取的方式，学者们总体上可分为两种类型:一种为“分派”主张，即在维持现有城镇基本养老保险制度不变的情况下，为“农民工”和“农民”分别建立独立的养老保险制度，这是典型的“碎片化”模式;另一种是“统派”主张，重构当前的社会养老保险制度，打破城乡、职业与户籍界限，建立单一的基本养老保险制度，即全国一个制度，一种规则，这就是“大一统”模式［24］。

1．“分派”观点

大部分学者认为我国应实行“碎片化”的养老保险模式，原因是我国存在严重的二元经济结构。“分派”学者对于统筹城乡养老保险提出的大致思路是，先为不同的群体建立“碎片化”的养老保险，达到养老保险的全民覆盖，然后再实现“碎片”间的有效衔接。该派可分为以下两种较有代表性的观点。

一是以农村养老保险为基点的统筹模式。刘先华［25］，童广印、薛兴利［26］，曹信邦［27］等学者认为统筹城乡养老保险应以农村养老保险制度的建设作为重点，只有加快构建农村养老社会保险制度框架，城乡养老社会保险制度才有衔接的基础。为此，政府应大力发展农村社会养老保险事业，增加财政投入，弥补城乡间在养老保险制度方面的差距，加强农保与城保的相互协调与衔接［28-29］。这种模式的特点是优先发展农村养老保险，提高农村养老保险投入，“追上”全国的养老保险水平。

二是建立多元发展、“拼接”式的养老保险统筹模式。徐秋花、侯仲华［30］，袁文全、邵海［31］，许海燕［4］等认为统筹城乡养老保险应建立一个多元的养老保险体系，体系中包括城保、农保、农民工养老保险、失地农民养老保险等。耿永志等［32］提出覆盖城乡要处理好“新农保”与城保、农民工、失地农民养老保险的制度衔接问题，解决好人口在城乡之间、行业之间以及职业之间流动所产生的养老问题，最终建立起城乡统一的养老保险体系。这种模式的特点是把农村养老保险制度根据实际状况分块划分、分块设计、多元发展，注意不同制度之间的接口，通过制定不同的板块政策，使之“拼接”成统一的养老保险制度体系。

2．“统派”观点

郑秉文、齐传君［24］认为，城乡二元结构不是建立“大一统”社会养老保险的障碍。我国严重的二元经济社会结构只是养老保险制度设计所要考虑的社会和经济背景，不应该成为制度模式选择的桎梏。我国目前建立的“碎片化”社会保险制度，以建立农民工养老保险为例，眼前看是好事，因为它免除了目前由于异地转续社保关系而遭受的“便携性损失”;中期看是坏事，因为它不利于城镇化进程、引发新的矛盾以及较多的养老金支付结算问题;长期看后患无穷，因为它把矛盾推向未来，导致社会长期不稳定。

基于这种认识，郑秉文［24］提出要建立“大一统”的养老保险制度，实现缴费率、替代率、利率、制度约束与管理体制的全国统一，具体思路是改革城镇基本养老保险制度，让其适合覆盖农民、农民工，进而覆盖全民，建立全国范围统一的社会保险制度。牛桂敏［18］、魏宣利［1］提出具有可选择性的统一养老保险制度的设计，全体居民不分户籍都可参加统一的城乡居民养老保险，缴费、待遇等方面城乡标准相同;将养老保险制度分为非缴费型养老补贴制度和缴费型养老保险制度两部分，个人缴费标准可自由选择档次，缴费全部进入个人账户;而养老补贴标准也根据各地经济运行、价格指数、生活水平的差异划分几个档次。

“大一统”养老保险制度的设计注重系统的整体规划，从长远的目标出发，目前实现起来比较困难。而“碎片化”模式的养老保险制度实际操作性较强，但制度间的分割需要设计良好的衔接机制来确保劳动力的正常流动。从当前我国的实践来看，我国城乡统筹养老保险制度的演进，符合常规政策变化的“渐进性”特点［33］，各地陆续建立了新型农村养老保险制度、农民工养老保险制度、失地农民养老保险制度等，并不断修补和改进，积极探索制度间有效衔接的途径和方式。本文认为，这种渐进的、“碎片化”的制度演进方式既保障了原有政策的延续，又不断向城乡统筹的总目标接近，符合我国当前的现实改革进程，世界大多数国家城乡统筹制度变迁也体现了这样的特点，只要抓住衔接整合的时机，谋定后动，积极推进，应该可以避免类似法国的因碎片化整合失败而引起社会动荡的危险［24］。

四、统筹城乡养老保险的路径

统筹城乡养老保险，是一项复杂的系统工程，不可能一蹴而就。从目前的实施条件看，还需要有一个循序渐进的过程，应分层次、分步骤地进行［13］。关于统筹城乡养老保险的具体路径步骤，有两派代表性观点:

1．三步骤的城乡统筹路径

郑功成［7］认为，我国养老保障体系的建设目标需三步完成。第一步(2008年—2012年):通过建立多元化的养老保障制度体系，实现制度层面上全覆盖;第二步(2013年—2020年):将养老保障体系进行全面定型、稳定，进而实现人人较公平地享有养老保障及相关服务;第三步(2021年—2049年):进一步推进制度整合与改进，确保人人享有较好的的老年生活。

2．两阶段的城乡统筹路径

童广印、薛兴利［19］根据我国经济发展的具体情况，提出了“城乡分割→统一筹划、制度有别→制度统一、标准有别→城乡一体化”的基本路径。具体分两个阶段:第一阶段(2008—2015年)，用7～8年左右的时间，实现城乡社会养老保险制度由“相互分离”向“制度统一、标准有别”过程的转变;第二阶段(2015—2030年)，用15年左右的时间，实现城乡社会养老保险制度由“制度统一、标准有别”向“城乡一体化”的转变，最终以产业为界将全体劳动者划分为农业劳动者和非农业劳动者来实施新的养老保险制度。在第一步中，“制度统一，标准有别”是指企业职工养老保险由雇主和雇员共同承担费用的缴纳，分别进入统筹账户和个人账户，而农民采取个人缴费和政府补贴，显然待遇标准是不同的。第二步“制度统一，标准一致”指城乡养老保险在制度上完全统一，实行城乡一体化，基础养老金待遇标准城乡一致［34］。

刘昌平［35］则提出“先衔接再统一”的两步法。首先，实现城乡社会养老保险制度的有效衔接。城镇基本养老保险制度实现“统账”分账管理，做实个人账户;农村新型养老保险制度则用财政补贴与部分集体补助建立一个非缴费型社会统筹账户，使农村养老保险的模式同城镇职工的养老保险模式基本一致，设立相应的衔接机制与办法，减少整合障碍和转轨成本。第二步，将制度合并，城镇基础养老金与农村最低养老金合并建立最低养老金制度或国民养老金制度，城镇个人账户养老金与农村个人账户养老金合并建立强制性个人账户养老金制度，建立统一的覆盖城乡居民的社会养老保险制度。

本文认为，统筹城乡养老保险是一个渐进的过程，各地区统筹时间阶段会有所不同，欠发达地区可能需要较长的时间，而发达地区在较短的时间里就可能完成统筹工作。在具体统筹路径的研究中，尽管具体阶段划分不同，但学者们的目标和方向基本一致。戴卫东等是先确定城乡养老保险的制度框架，再完成具体制度间的衔接，最终实现城乡养老保险的统筹;童广印等也从制度设计层面进行整体规划，但其制度设计是不断完善的，逐步由城乡分割到统一筹划、制度有别，再到制度统一、标准有别，最后实现城乡一体，这期间也包含制度间的衔接;刘昌平在城乡养老保险制度设计之初就预留了以后城乡统筹的接口，第二阶段的制度合并相当于城乡标准的统一，其方法仿佛更为清晰和可操作。学者们的研究为城镇和农村不同群体建立社会养老保险制度，逐步实现各个制度间衔接，最终达到全民一体化的目标，提供了很好的参考。

五、结 语

本文对国内学者关于统筹城乡养老保险制度的研究进行了归纳总结，认为这些研究对我国统筹城乡养老保险制度建设具有重要的指导和启发意义，推动了我国统筹城乡养老制度改革的进一步发展。但由于研究角度和研究方法的不同，学者们对统筹城乡养老保险制度的建立思路、路径步骤等有不同看法，提出了不同的建议，有的地方还存在较大的争议。这种争鸣的现象有助于活跃政策思维，开阔政策视野，开拓政策思路，从另一方面也说明了未来进一步进行实证研究和深入探索的必要性。

统筹城乡养老保险是我国以后养老保险制度发展的重要方向，这一任务纷繁复杂而又牵涉深广，未来还需对以下若干方面进行进一步研究。

(1)从宏观政策设计到中观和微观层面的制度机制落实的连续研究。审视学者们对统筹城乡养老保险的研究，可以发现其大多处于宏观的理论构想层面，还需要进一步进行结合现实的进行具体的政策设计，并深入到中观和微观层面进行制度、政策、机制的落实，以有效地实现制度构想。

(2)从经济、社会、文化、科技等各层面对统筹养老保险制度进行综合性研究。养老保险制度在不同的发展阶段、不同的社会背景下实施，诸如经济状况、文化水平、社会心理等，会对该制度产生重大影响并导致产生不同的效果。因此在研究和设计统筹城乡养老保险制度时，应综合考虑相关因素，加强多学科、综合性研究，在此基础上增强养老保险制度的适应性。

(3)顺应时代要求，动态把握城乡统筹养老保险模式的变化发展，实现渐进性调整和突破性创新的有机结合。随着我国社会的剧烈变迁，人们对养老的理念和要求也会产生差异，我国现有养老制度下的养老方式、保险模式、养老金收支体系等也在不断变化，因此城乡统筹养老制度的调整一定要与未来的经济社会发展相协调，制度设计要实现渐进性调整和突破性创新的有机结合。动态进行制度设计和政策调整将成为社会保障研究者和工作者永恒的任务。

注 释:

①此为2002年期间的数据，目前已有不同。2010年我国政府的财政收入占GDP的20%左右，但加上土地出让收入、各种罚金、收费等收入，这一比重可能高达37%。

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