科学发展观视域中的中国能源安全新范式

赵庆寺

（华东政法大学，上海 200434）

党的十八大强调指出，科学发展观同马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想一道，是党必须长期坚持的指导思想。深入贯彻落实科学发展观，对坚持和发展中国特色社会主义具有重大现实意义和深远历史意义。为此，要转变不适应不符合科学发展观的思想观念，把科学发展观贯彻落实到经济社会发展各个方面。近年来，能源安全问题日益成为国家生活乃至全社会关注的焦点，成为中国战略安全的隐患和制约经济社会可持续发展的瓶颈。本文以科学发展观为视角，论述能源安全的新内涵，提出中国能源安全理论的新范式，并尝试对科学发展观视域中的中国能源安全战略进行初步的探索。

一、科学发展观对能源安全内涵的最新界定

对能源安全内涵的正确理解和分析，是国家能源安全体系建构的内在前提和理论基础，因为“错误定义能源安全对国家经济和政治战略都是致命的”[1]。能源安全是一个现代社会范畴，经历了一个不断发展和充实的过程。科学发展观的提出，大大丰富了能源安全的内涵。

（一）综合安全

能源问题专家丹尼尔·耶金指出，“能源安全的目标是指以不危及国家价值观和目标的方式，以合理的价格确保充足可靠的能源供应。”[2]在一个追求可持续发展的全球化时代，质量清洁、数量稳定、价格合理的能源供给成为经济社会发展的新要求，突破传统能源安全观已成为制定国家能源战略的必然。科学发展观强调全面协调发展，注重能源安全的多个面向，可以称作综合能源安全观。综合能源安全观包括供给安全与使用安全。前者是指通过维持能源的供应与需求之间相互均衡的状态，在保障能源供给的前提下满足生存与发展的正常需求，即能源的经济安全。而后者是指能源的消费及使用不应对人类自身的生存与发展环境构成任何威胁，即能源的生态环境安全。

（二）可持续安全

传统能源安全观追求的是国家当下的安全，侧重于如何应对威胁，侧重于未雨绸缪的危机预警和威胁防范。但是，由于化石能源不可再生，其大规模的开发利用也带来了气候变化、生态破坏等严重的环境问题，直接威胁着人类的可持续发展。在世界能源资源和环境约束不断加剧的形势下，加快能源科技创新，掌握未来新能源技术发展的主动权，扩大对可再生能源尤其是风能、太阳能、水能等新型可再生能源的利用，对维护国家能源安全具有战略性的决定作用[3]。科学发展观强调先进能源技术的研发推广体系，包括节能技术的研发和推广、高效利用能源、加强可再生能源技术的合作，是促进各国提高能效、节约能源、减少单位国内生产总值能耗、实现全球能源安全的长远大计，是一种可持续的安全观。可持续的能源安全观核心理念有二:一是当代人的能源安全，指能源在当代人的利用中得到优化配置，个体和群体的能源权益均不受威胁或危害；二是后代人的能源安全，当代人对能源的利用不会危及后代人利用能源的能力，这就对节能减排、提高能效和循环利用提出了更高的要求。

（三）市场安全

传统能源安全观侧重于保障及时、充足和价格合理的能源供应，通过建立战略石油储备应对未来可能的石油供应中断对国家政治、经济带来的冲击，甚至用政治或军事力量来确保能源供应与运输，侧重于能源安全预警与防范的消极应对。科学发展观强调要以发展的眼光来看待发展中的问题，以发展的手段来解决发展中的矛盾。科学发展观更注重通过提高能源发展水平和提高能源市场效率等积极措施化解能源供需矛盾。就应对突发事件造成的能源供应问题而言，“战略性”措施更加奏效。但就促进常态下的能源安全而言，“市场化”手段更具有效性和持续性[4]。高效、开放、竞争的能源市场推动了能源供应主体的多元化和供应来源的多样化，提高了国家应对能源危机和保障日常供需的能力。

（四）共同安全

随着全球化的不断发展，在相互依存的世界体系日益发展的今天，基于国际合作与能源外交的全球能源治理成为世界能源安全的新趋势[5]。传统能源安全观谋求一国的独立安全，将消费国与生产国的利益对立起来，强调“同盟安全”或“结盟安全”。科学发展观强调统筹国内与国际两个大局，认为任何一个国家或地区的能源安全都依赖于全球能源安全，保障能源安全的唯一出路是“合作安全”和“共赢安全”。传统能源安全观谋求能源安全的战略手段是抢夺资源和各自为战，科学发展观则强调加强安全对话、合作、协商和建立能源安全治理机制，是一种谋求互利合作、多元发展、协同保障的新能源安全观。因为一国不可能游离于世界经济全球化的大势之外而单独成为一个封闭的市场，一旦发生油价暴涨暴跌，任何石油进口国都难以置身事外，即使石油出口国也遭受油价动荡对能源生产的冲击。共同安全要求建立全球对话协调机制，加强能源技术和能源信息交流，共同维护能源市场稳定，在彼此相容、交融和整体平衡的能源安全秩序中实现不同利益主体的能源安全。

二、科学发展观对能源安全范式的理论借鉴

科学发展观强调全面协调，注重统筹兼顾，从而为当代中国的能源安全范式提供了新的理论借鉴。

（一）整体发展是推进能源安全的根本路径

能源安全的内涵和外延极其丰富，能源安全涉及国内与国际、供给与需求、经济与环境、法律与科技等多个方面，非单一手段所能解决[6]。推进能源安全，不仅需要从战略高度和长远角度来通盘审视，更需要通过全面的、协调的措施来整体保障。从其本质属性来说，科学发展观是一种新的战略思想，是适应当前和今后我国发展的实际需要而提出的一种科学执政理念。科学发展观强调发展的整体性，主张从社会整体结构和功能出发，寻求全面和协调发展。全面发展是指在经济发展的基础上实现量和质、速度和效益相统一的经济发展，是在经济发展基础上实现经济、政治、文化、社会、生态环境等领域的社会全面进步。协调发展，就是构成社会系统的各子系统、各领域、各层次、各要素在发展过程中要互相适应、互相配合、互相促进，实现社会系统在整体上的动态平衡和稳定有序。科学发展观全面协调的发展理念为如何保障能源安全提供了思路与启示，整体发展继而成为推进能源安全的根本路径。

（二）统筹发展是维护能源安全的重要方法

科学发展观强调的“统筹兼顾”是一种科学的辩证方法，它把发展看作是相互推进、系统协调的过程，强调总揽全局、科学筹划、兼顾各方、协调发展，从而体现了唯物辩证法的基本要求。能源安全的内容具体而广泛，不仅需要统筹城乡能源安全、统筹区域能源安全、统筹能源安全与环境、经济和社会发展的关系，也需要统筹国内发展和对外开放，利用好两个市场两种资源，更需要深化能源管理体制改革和能源价格市场机制改革，全面布局、有效整合能源安全战略各个环节。

（三）生态文明是实现能源安全的具体目标

随着环保运动的发展，人们对环境保护和可持续发展问题逐渐达成共识，认为能源消费及使用不应对人类自身生存与发展的生态环境构成大的威胁。国际能源署《世界能源展望》（2008年）指出，质量清洁、数量稳定、价格合理的能源供给应该成为经济社会发展的新要求[7]。我国目前正处于工业化、城镇化加快发展的时期，但资源相对不足、能源严重紧缺、环境承载力差已成为我国现代化建设的关键性制约因素，必须超越传统工业文明的发展模式，探索一条生产发展、生活富裕、生态良好的全面、协调、可持续发展的生态文明之路。而科学发展观强调能源安全的可持续性，能源的使用和消费要促进人与自然的和谐，实现经济发展和人口、资源、环境相协调，从而将生态文明确立为能源安全建设的具体目标。

（四）以人为本是实现能源安全的价值诉求

人的基本生存需求和生存空间的不断被满足，是一切发展的基石。科学发展观突出以人为本，就是要从人民群众的根本利益出发谋发展、促发展，让发展的成果惠及全体人民。根据《世界人权宣言》第25条和《经济社会和文化权利国际公约》第11条，公民获得能源服务是一项基本人权，许多国家将确立让小型或贫困消费者获得能源服务的法律义务。从国际比较来看，目前我国人均用能2.4吨标煤，人均用电只有3200千瓦时，仅为发达国家的人均水平的35%，此外，我国还有500万人没有用上电。能源产品是基础性产品，煤电油气与老百姓的生活密切相关，涉及面广，影响大，推进能源价格改革必须要妥善处理不同利益群体的关系，充分考虑社会不同方面的承受能力。在能源政策上，要促使有自然垄断的能源行业更好地体现公益性，确立能源公用企业的“普遍服务”义务，强化能源企业的社会责任，突出对消费者权益的保护。此外，以人为本也体现在公众对能源政策与能源立法的建言献策上，能源合理和节约利用都离不开公众的全程参与。

三、科学发展观视域中的中国能源安全战略

以科学发展观为统领，维护我国能源安全的主要对策是制定布局长远的战略规划，根本转变发展方式和深入推进能源市场化改革，积极参与国际合作，有效化解能源安全内源性风险，积极应对能源安全的外部性威胁，不断提升能源安全的保障能力。

（一）转变我国经济的发展方式

我国作为工业化、城镇化迅速发展的人口大国，经济发展中高投入、高消耗、高污染、低水平、低效益的“三高两低”现象依然存在，资源短缺和环境保护的矛盾日益突出。我国人均能源资源不足，煤炭、石油、天然气人均占有量只是世界平均水平的67%、5.4%和7.5%。2012年我国石油对外依存度已达57%，天然气对外依存度已经超过28.9%。2010年我国能源消费总量占世界总量的20%，但是GDP不足世界的10%。从国际比较来看，中国的能源利用效率还有巨大的节约空间。中国单位GDP的能耗是日本的7倍、美国的6倍，甚至是印度的2.8倍。安邦咨询分析人士认为，如果2009年的中国能耗下降到世界平均水平，中国减少的能源消耗大约为7.25亿吨油当量，大约可以省出3万多亿元，这相当于2010年全国财政收入的近38%[8]。从发展趋势来看，我国将长期面临能源供给和能源利用的双重压力。十八大报告专门指出:要推动能源生产和消费革命，控制能源消费总量，加强节能降耗，支持节能低碳产业和新能源、可再生能源发展，确保国家能源安全。因此，从我国资源禀赋出发，需要加快转变经济发展方式，努力实现由单纯追求经济增长向科学发展转变，由粗放型增长方式向集约型增长方式转变，从资源依赖型向创新驱动型为主转变，从以保供给为主向控制能源消费总量转变，从根本上缓解能源约束，减轻环境压力，是实现全面建设小康社会目标和可持续发展的必然选择。以发展方式推动能源安全的内涵式提升，不但提高了中国能源安全的质量，也将大大减少国外对中国利用国际资源的质疑和摩擦。

（二）强化能源安全的战略规划

能源安全是能源战略的核心内容，以基本国情和发展目标为依据，根据国际能源安全形势和面临的主要威胁，提出科学合理、现实可行的战略方针和具体规划。能源安全是事关对外战略、国家安全、战略经济利益以及分配格局等多层次的战略性问题，因此还需要一个系统性的能源安全战略框架。中国目前尚未出台任何专门的能源安全战略，2007年底发表的《中国的能源状况与政策》白皮书和2012发表的《中国的能源政策》白皮书只确定了能源战略的基本方向，尚缺乏有效执行的具体机制。为此，我国急需制定能源安全战略，加强能源局、外交部、安全部、商务部、国防部等部门的统筹协调，对战略目标、战略能力、战略决策以及具体实施的战略途径等内容作出顶层设计。

（三）完善能源安全的制度保障

保障能源安全要求各国根据经济发展的水平和能源产业发展状况，逐步建立和完善相关的法律、法规和制度，为能源产业发展提供有力的政策支持和可靠的制度保障。面对新世纪以来日趋尖锐的能源安全形势，我国低层次分散化的能源管理体制越来越难以满足维护国家能源安全的需要。从现实情况看，我国并非完全缺失相关的能源安全政策和措施，但现行能源管理体制综合协调能力不强，能源产业缺乏统一的总体规划和政策指导，能源安全战略往往不能有效实施。2009年国务院决定成立国家能源委员会，下属执行机构国家能源局仍然是一个由国家发改委代管的机构，在级别上难以协调级别较高和实力雄厚的能源央企。此外，能源安全是国家间政治、经济和外交的博弈，应当有法律保护和政策支持，特别是出台能源基本法，用以统领、约束、指导、协调各个单行能源法律、法规。纵观现行能源法律、法规的状况，还存在结构性缺陷、内容性缺陷、配套性缺陷和协调性缺陷[9]。我国需要加快推进以《能源法》为核心的能源法律体系立法进程，为能源安全战略和政策提供法律保障。

（四）完善竞争有序的能源市场

能源安全是市场和政府资源配置的混合领域，对能源市场的有效治理是政府确保能源安全的基础性工作。美国学者孔博指出，中国能源不安全是因为不仅缺乏一个制定和执行合理的能源政策的政策制定体系，而且缺乏一个建立在市场价格基础上，有效配置能源资源的能源市场[10]。就能源安全来说，我国能源领域市场化改革的总体目标为，让市场竞争机制充分发挥其优化配置资源的基础性作用，完善资源性产品价格形成机制，提供低价、优质、稳定、充足、清洁的能源产品，提高能源产业的国际竞争力。推进我国的能源市场化改革，主要集中体现为价格形成机制的市场化深度以及能源资本化两个方面。具体说来，未来我国能源市场化改革的重点是深化煤、电、油等等垄断行业改革，完善资源性产品价格形成机制，推进能源金融一体化战略，建立开放、竞争、规范、高效的多层次石油交易市场。

（五）提升能源情报的分析能力

制定正确的中国能源发展战略，既要有全球的视野，正确预测未来世界能源发展趋势，又要正确认识和评价中国能源状况。有学者指出，在能源越来越成为国际竞争和国家经济安全焦点的时候，需要与之相应的能源信息和分析机制，通过专家智囊团加制度化的信息情报慧眼，建立能源安全决策信息与智力支持系统[11]。无论国家统计局还是国家能源局，都没有凸显能源数据统计和情报分析的战略地位。大量能源基础数据并不完备，基于不同角度统计的能源信息散落在发改委、国家统计局、海关总署以及各大石油公司手中，国家在能源决策上缺乏强大的数据支持，有些政策往往用国外的研究成果作为决策依据，以至于能源安全保障战略往往得不到有效实施。为此，我国急需借鉴国际能源署的《世界能源展望》、英国石油公司的《BP世界能源统计》、美国能源部信息署的《国际能源展望》等能源统计报告及其数据分析模型，构建我国的能源预警预测系统和能源情报分析机制。

（六）保护能源企业的海外利益

自从实施“走出去”战略以来，中国能源企业共承担了80多项“走出去”项目。从布局来看，中东与非洲占全部“走出去”项目的40.5%，中亚与独联体国家占“走出去”项目的22.6%，美洲国家占“走出去”项目的19.1%，亚太国家占“走出去”项目的17.8%。从企业情况来看，中石油“走出去”项目占48.8% ，中石化占33.3%[12]。我国能源企业进入的往往是西方石油公司不愿意进入的高风险地区，不少国家和地区处于冲突和动荡之中，面临较高的政治风险[13]。为了保护能源企业的海外利益，就国家层面而言，一要加强对能源投资国家安全形势和政治风险的评估，二要尽量与东道国签订双边投资保护协定，其三要创造性介入东道国的内部事务，协调包括民众、政府、反政府武装等各方利益，在政治风险和经济利益之间寻求新的平衡；就企业层面而言，一要加强能源投资企业的政治风险投保意识，二要建立能源企业“合规”内控机制，主动承担社会责任，树立负责任的海外经营形象，三要联合他国石油公司共同投资分担风险。

（七）参与能源安全的全球治理

目前中国与36个国家和地区建立了双边合作机制，与22个国际组织建立了多边合作机制，与全球40多个国家和地区开展了勘探开发、炼油化工和管道项目合作。但中国参与全球能源合作程度比较低，具有法律效力的实质性合作不多，主要是一般性合作和对话性合作。在同盟型和协作型国际能源组织中没有中国的身影，中国作为成员的国际能源组织往往是协调型或者对话型组织[14]。中国目前不是具有法律约束力的主要国际能源组织的成员，游离于西方主导的国际能源合作体系之外，往往被视为体系、规则和国际惯例的“破坏者”[15]。为此，中国一方面需要渐进参与全球和地区能源合作机制，避免正面冲突，增进共识；另一方面，中国作为发展中的能源消费大国应该积极倡导创立国际规范，在建设性的互动过程中逐步探索和确立世界能源秩序的新规则，推动国际能源博弈由“权力导向”逐渐地转向“规则导向”，促进现有国际能源合作法律体系朝着坚持“程序正义”的同时适当兼顾“实体正义”的方向发展[16]。

余 论

科学发展观是以新的视野审视世界各国的发展理论和实践，为传统能源安全观增添了综合安全、可持续安全、市场安全、共同安全的新内涵，形成了以整体发展为路径、以统筹发展为方法、以生态文明为目标、以以人为本为价值诉求的能源安全新范式。就国内而言，通过科技创新和体制创新，调整和优化能源结构，合理控制能源消费总量，构建安全、稳定、经济、清洁的现代能源体系，既是贯彻落实科学发展观、走新型工业化道路的必然要求，也是推动我国由能源大国向能源强国的转变的必由之路。在国际层面，在能源安全日益国际化、全球化的背景下，我国需要统筹国内发展和对外开放，提高增加境外油气资源供应的能力，在开放的格局中维护我国能源安全。

参考文献:

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