论地方立法起草主体法律规制的完善

■肖萍 周娟 辛振宇

在我国，立法分为两个阶段:一是立法的准备阶段，有学者称之为非法定立法程序，包括立法规划和立法计划、法案起草等环节;二是法的形成阶段，即法定的立法程序，包括法案的提出、法案的审议、法案的表决和通过。立法起草是指由有关机关、组织、人员将拟提交有权机关审议、表决的法的原型按一定的要求形成文字的活动，[1](P527)其在整个立法活动中处于必不可少的基础性环节，也是提高立法质量不可或缺的关键环节。然而，由于现行法律法规对地方立法①草案的起草工作缺乏专门的规定，现有的主要以政府部门起草的方式，不仅滋生了部门保护主义，产生了部门利益法制化的倾向，而且导致部门职能交叉、权责设定不平衡等一系列问题，以至于司法实践中出现了“法规打架”、“部门打架”、“法规管民不管官”等问题，这不仅降低了地方立法的质量，而且影响了法律法规的权威。鉴此，笔者拟就地方立法起草主体这一问题的破解略抒管见，以求教于方家。

一、我国地方立法起草主体法律规制的现状分析

20世纪七八十年代，随着地方立法权的确立，立法工作随之成为地方人民代表大会 (以下简称地方人大)的中心工作。然而，《中华人民共和国立法法》(以下简称《立法法》)并未对地方立法程序作出规定，仅要求参照法律的立法程序进行，具体规定由地方人大制定。各地在参照《立法法》的基础上，制定了较为全面、合理的地方……