“街面门责自律管理”的思考与分析

顾燕峰＊

“街面门责自律管理”的思考与分析

顾燕峰＊

随着社会转型期各种社会矛盾的凸显和变化，社会管理面临着新的挑战和问题。北蔡镇“街面门责自律管理”模式通过转变管理理念、调整管理体制、创新管理机制，取得了很好的成效。基于上述经验，试就如何加强和完善我国社会管理提出了可能的路径选择。

社会管理 街面门责自律 管理

随着社会转型期各种社会矛盾的凸显和变化，如何加强和创新社会管理已越来越成为当前各级党委和政府的一项重要工作任务。城市管理是社会管理的重要内容。近年来，城市管理群体性矛盾不断，从一个侧面反映了社会管理存在的不足。北蔡镇从2009年起探索建立了“街面门责自律管理”模式，收到了良好的效果。这一模式是应对社会转型时期社会管理新情况新问题而在实践中产生，其蕴含着管理理念和管理思路的创新，对加强和创新社会管理具有借鉴意义。

一、社会管理面临的问题和挑战

1.社会发展出现“三化”特征

经过30多年的改革开放，随着我国经济体制的深刻变革，社会发展出现结构复杂化、状态开放化、诉求多样化的特征，凸显出加强和创新社会管理的重要性。

一是社会结构复杂化。传统计划经济年代，中国社会阶层比较简单，随着社会主义市场经济体制的逐步形成和社会财富的剧增，由于人们所拥有的社会财富不同，所处的社会地位不同，所享有的社会权利不同，客观上中国社会已形成了若干个不同的社会阶层。不同的社会阶层间所拥有社会财富存在巨大差异，其各自对社会价值的不同认知判断，必然有着不同的利益诉求，而这些不同利益诉求的矛盾很容易形成不同形式的社会冲突。

二是社会状态开放化。改革开放已彻底打破了社会的禁锢，实现了各种社会资源的开放流动。人口高度流动，我国现有2.61亿流动人口[1]2010年第六次全国人口普查主要数据公报[EB/OL].http://www. chinanews.com/home/.，在中国的东西部地区之间、城市与农村之间流动。随着互联网、微博等新媒体的广泛普及，信息高速传递，城市生活网上网下一体化特征日益明显，中国网民现已超过4.77亿，有382万个网站。互联网用户中，80%是18－35岁的青少年[2]王晨.关于我国互联网发展和管理[EB/OL].http:// www.cnr.cn/ gundong/201005/t20100506506385065.Html.。面对如此巨大的社会流动群体和高度发达开放的信息网络，必须通过加强和创新社会管理来构建一个与流动性社会相适应的社会管理体系。

三是社会诉求多样化。在市场经济体制下，伴随着利益关系的调整，人们的社会诉求增多，也越来越注重自我权益的保护。如果处理不好，结合现在普遍存在的不平衡的社会心理，容易成为引发社会事件的导火索。因此，亟待我们通过加强和创新社会管理寻找一种保障社会公平、保护公民利益、有利于社会整体利益和长远发展的管理体制机制。

2.社会管理存在“三个单一”

有效的社会管理需要先进的管理理念、科学的管理方法来实现。目前，我国的社会管理滞后于经济体制和社会结构的变化，具体表现在以下几个方面：

一是社会管理理念单一。多年来我们形成了一种思维定势，即加强管理，就是扩充党政部门的权力、强化权力部门的威势、加强对社会的控制。然而对我们社会的主体是谁，社会管理的目标是什么，如何在推进社会主义民主政治和建设公民社会的大框架下重构新的社会管理体制等方面，缺乏新的理念和新的思考，而理念的滞后必然制约着体制创新的滞后。

二是社会管理主体单一。现代社会管理一个显著的特征就是社会组织的积极参与。社会组织在政府、公民之间扮演第三部门的角色，应是社会管理的重要主体之一，发挥着越来越重要的作用。而我国社会组织发展缓慢、数量少、规模小、质量低，难以满足社会发展的需要。截至2010年底，全国依法登记的社会组织已经超过43.9万个。与其他发达国家相比，每万人拥有社会组织的数量，法国是110个，日本是97个，美国是52个，阿根廷是25个，新加坡是14.5个，巴西是13个，而我国是3.37个[1]秦华、向春玲.社会管理创新是我党面临的新课题[EB/OL].http://theory.people.com. cn/GB/14060011.html.。此外，现有的部分社会组织行政色彩浓重，从某种程度讲是变相的政府工作部门，难以成为完整意义上的社会组织，参与社会建设和管理的能力不足。

三是社会管理方式单一。多年来，我国的社会管理主要采取的是行政性手段和强制性手段等刚性的管理手段，柔性的管理手段运用较少;公民参与社会管理不够，缺乏有效的平台和途径;社会管理习惯于搞运动，缺乏制度常态化;社会管理的信息和资源不够公开透明。一元社会管理模式、手段、方法已经不能适应现代市场经济的快速发展和社会结构的深刻变革了，面对新出现的许多社会矛盾和问题感到束手无策和无所适从，面临着“行政方法不能用、经济方法不好用、法律方法不会用、思想教育不顶用”[2]田成有.社会管理怎么管[EB/OL].http://www.dffy.com/faxuejieti/zh/201010/20101011152623. html.的尴尬和无奈。

3.社会矛盾多层面凸显

随着社会利益格局的分化，社会矛盾正以各种隐性或显性的方式在多个层面表现出来。

一是在经济层面，贫富差距扩大带来矛盾。城乡收入仍有较大差距，据国家统计局数据显示，2011年城镇居民人均可支配收入与农村居民人均纯收入之比为3.13：1。行业收入差距明显加大，2010年，全国城镇单位就业人员平均工资3.6539万元；全国城镇私营单位就业人员平均工资2.0759万元。在城镇非私营单位年平均工资最高的行业是金融业8.0772万元；最低的农林牧渔业1.7345万元。最高与最低之比为4.7：1。[3]国家统计局网站[EB/OL].http://www.stats.gov.cn.市场竞争机制不够完善等弊端导致行业垄断现象仍然存在。很多垄断行业因得到国家相关政策的扶持，凭借垄断经营的特权及国家政府的特殊保护，占据了市场绝对的垄断地位，从而取得高额垄断利润，使行业之间收入差距不断增大。一些直接掌握社会资源分配的部门、一些行业垄断部门、大型国有及股份制企业的高管层、民营企业的老总，他们拥有了相当数量的社会财富;而广大普通城市市民、农民工、一般的工薪族只能维持基本的生活。贫富差距的扩大成为社会不安定的经济根源。

二是在社会层面，不同阶层心理对抗成为社会不安定因素。近年来，仇官、仇富的社会心理蔓延，对社会公权力的不信任，导致一些不安定的社会心理因素增长。各种社会矛盾和纠纷不断累积、日益增多，群体性上访日益增多并失序。各种大规模群体事件触点增多，燃点降低，一触即发。一些看似很小的局部事情、甚至一个谣言都可能引发一场大规模的群体事件。

三是在思想文化层面，社会价值观念和社会思潮的多元化而引发新的矛盾。在社会转型中因价值真空、社会失范引发风险，导致既有价值观已经失去了共识，新的价值观又没有真正形成，从而使社会显得十分脆弱，“当一切都不再相信、一切都不敢相信、一切都不能相信的时候，谣言就会主宰社会、恐慌就会降临社会、动荡就会席卷社会。”[4]辛鸣.不断提高社会管理科学化水平[N].辽宁日报，2011－04－19.

二、创新社会管理的路径探索：“街面门责自律管理”的具体实践

“街面门责自律管理”是由浦东新区北蔡镇在社会转型的大背景下，探索建立的市容卫生常态管理的模式，即对沿街商户核定责任管理区域，以“道路整洁、门前有序、立面美观、垃圾规范处置”为内容，通过政府搭建考核平台，多方参与考核奖励的市容卫生常态管理机制。由于成效明显，受到市、区相关部门的充分肯定，从去年下半年起，在全区予以推广。这一做法的重要意义在于改变了过去冲摊整治、处罚为主的城市管理方式，通过建立“管理为核心、自律为关键、作业为基础、执法为保障”的“四位一体”工作,提高商户的自律意识，促进了城市管理和执法工作的三个转变：管理理念由“他律”向“自律”转变；管理模式由“对立”向“对话”转变；管理效果由“突击”向“常态”转变。

北蔡镇是典型的城乡结合部，城市化进程快，人口密度大，外来人口导入明显。截至2011年底，北蔡镇域面积23.71平方公里，户籍人口12.3万，外来人口18.4万。由于地域范围较大、人口流动性较强，城市管理一直是“老大难”问题，过去主要依赖政府人、财、物的投入力度，一旦政府投入减少，或是管理队伍薄弱了，市容环境就会恶化。为了改变这一状况，从2009年起，北蔡镇以创新管理机制为切入点，探索试行“门责管理制”，鼓励沿街商户改善自家门店前的乱设摊、乱停放、跨门经营、垃圾堆放等“脏乱差”现象，若是达标了，商户每季度可以获得几百元奖励。通过两年多的实行效果看，商街面貌在“自律”中焕然一新。在上海市市政市容管理联席会议办公室委托第三方独立开展的社会公众满意度测评中，北蔡镇连续三年在全市郊区109个街镇中排名前十位，2011年名列全市第四名。

1.转变管理理念：从“他律”到“自律”

管理工作要创新，理念要先行。北蔡镇党委从创新城市管理工作理念入手，转变传统的“管、罚、控、压”的管理思路，以被管理者为主体，引入了“自律管理”的理念。从“他律”到“自律”，看似一字之差，其背后是对社会管理理念的突破性的变化：摈弃了以往重管理防范、轻服务的思想，树立了“以人为本、服务为先”的理念；摈弃了重管制控制、轻协商协调的思想，树立了统筹兼顾、协商协调的理念；摈弃了重事后处置、轻源头管理的思想，树立了积极主动解决问题和关口前移、源头治理的理念；摈弃了重行政手段、轻法律道德等手段的思想，树立了依法管理、综合施策的理念；摈弃了重政府作用、轻多方参与的思想，树立了多方参与、共同治理的理念。

2.调整管理体制：从大包大揽到分工协作

党的十七大报告提出“要健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，健全基层社会管理体制”。按照这一要求，北蔡镇构建了党委、政府、社会、公众各司其职、协同管理的体制架构（如图1）。镇党委发挥领导职能，将城市管理工作列入党委的重要议事日程，列入党代会、人代会的主要议题，讨论和确定门责自律管理的各项重要工作。镇政府全面负责，制定了《北蔡镇街面责任区自律管理考核暂行办法》，成立了以分管镇长为组长，镇城建中心主任、城管北蔡分队队长为副组长，镇市容协会、市容协管服务社等单位为成员的门责自律管理领导小组。由城管执法队员、城建中心管理人员、市容协管员组成门责小队，配备城管队员和市容协管员，负责镇区道路街面责任区责任人的宣传、发动、考核、奖励等工作。同时，由镇城建中心、市容协会、城管分队、市民巡访团及业主代表等组成门责自律管理考核小组，对申请自律管理的责任单位不定期开展检查和考核。为了落实奖励经费，镇政府将门责自律考核奖励资金列入年初预算，并实行专款专用。在镇政府的组织下，门责自律管理工作形成了社会协同、各方参与的局面。城建中心、城管分队、市容协会、工商、公安及居委会、社区居民等分工合作，共同参与。

图1：管理架构图

3.健全管理机制：从单一到系统

为了使“自律管理”的理念落到实处，在镇党委的领导下，门责自律管理领导小组制定了“四项机制”，对门责自律管理的各项环节作了具体的规定。

一是建档建库动态管理机制。为了掌握街面店主信息动态，科学分析门责管理绩效，镇政府专门出资开发了《门责考核录入系统》，将镇区内城市化地区的18条道路1500多户门店管理信息收集录入，建立了门店信息数据库，按照“一户一档、一路一册”制作街面责任区管理手册，并每季度根据业态调整对门店数据实施动态更新。

二是店主自律互动机制。街面责任区管理的实施主体是沿街店家和单位，自律管理工作能否真正落到实处关键是店主是否能从思想上充分认识到这项制度的意义，进而从自身做起自发自觉自动地维护市容环境。为了消除责任人对奖励质疑和对考核冷漠的态度，领导小组在发动和沟通上下工夫，采用召开座谈会、动员会、推进会、表彰会等方法加强与店主的互动，及时向他们传达市容环境卫生管理的要求，汇报门责自律阶段工作，广泛听取门店责任人的意见和建议，逐步形成了门责互动管理的良好局面。至2011年底，主动申请门责自律考核的对象达到了1400多家，占镇区道路沿街店面的90%。

三是四方考核评价机制。为了确保表彰奖励、星级评定的公正公平，门责自律管理领导小组建立了“四方考核评价”机制。一是由城管执法队员、城建中心管理人员、市容协管员组成的门责小队，对责任单位实施每周日常检查考核；二是由市容协会、城建中心、城管分队、社会评价机构、业主代表等组成镇考核组，实施每月一次不定期检查考核；三是邀请镇市民巡访团成员实施每月一次不定期检查考核，市民反馈意见一并纳入考核成绩；四是城管网格小队和协管员实施每月一次不定期检查考核（如图2）。“四方考核评价”按照规定的权重汇总成月考核分，在月考核分的基础上实施季度综合评定，按照“优秀、良好、合格、不合格”四个等级实施表彰和奖惩。

四是奖惩激励机制。将处罚变为奖励，对在考核中获得良好以上的街面单位责任人给予物质奖励，考核为“良好”的奖励标准为每季度400元，考核为“优秀”的奖励标准为每季度600元。表彰大会每半年召开一次，通过店主的交流发言、领导的动员讲话，充分营造“自律履责光荣”的氛围。在物质奖励的同时，实施精神奖励。根据全年季度综合评定“优秀”率，评选出街面责任区自律管理“星级达标单位”（分一二三星级等次），授予铜牌并安装在其店面门口，以表彰他们自觉守法，发挥示范作用。

图2：四方考核权重分配

三、创新社会管理路径的几点启示与思考

“街面门责自律管理”模式表明，在社会转型时期，加强和完善社会管理必须从管理理念、管理主体、管理方式等多方面入手，要确立以人为本、服务为先的理念，从单中心管理过渡到多中心治理体制，采取行政控制、协商合作、自律调节等多种管理方式，通过政府向社会分权和政社关系的重构，构建“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的多主体社会协作治理模式。

1.由防范型管理向服务型管理的理念转变是社会管理创新的前提

人是社会构成的最基本要素，社会管理，说到底是对人的管理和服务。传统的管理理念强调由上而下的指令与服从，带有强烈的行政色彩和等级观念，它较多地注重效率，对人本身关注较少。随着全球化浪潮的涌动以及公民社会的兴起，民众的权利意识、民主要求、平等观念、法治诉求也日渐强烈起来， 整个世界范围内社会管理理念也发生了变迁，由以往注重技术转为注重人文情怀，以人为本，强化“服务型”管理理念。在服务中实施管理，在管理中体现服务，通过强化社会服务提高社会管理实效，只有这样才能为群众所支持。社会管理如果只见物不见人，甚至轻视人、忽略人，其结果往往事与愿违。

2.由一元向多元的主体转变是社会管理创新的关键

依靠政府为单一主体的、遵循自上而下的行政逻辑所实施的社会管制模式，已不能适应当前高度分化、异质化社会的现实需要，良好的社会管理必须依靠政府系统与各种社会力量的共同参与。针对我国延续下来的社会管理政府全包的管理思路，目前我国社会管理体制改革和创新要以社会化为导向，充分发挥社会各个方面的积极性。其中，政府部门要基于自身的社会管理职能科学划定管理边界，明确在社会管理中“管什么，怎么管”等问题，为社会组织与公众等社会力量的参与创造必要条件、给予足够空间，尤其要侧重于为社会自主管理建构规则体系，更好地发挥自身在社会公共事务管理上的引导作用；应当拓展社会力量参与社会管理的渠道和方式，发挥社会组织、公众等在社会管理中的积极作用，使其合理表达利益诉求、有效提供社会服务，开展自律管理。在社会管理的适当领域内，政府和社会两大系统，应当互相协调、协作，联合行动，以提升社会管理的水平和效果。

3.由刚性向柔性的管理方式转变是社会管理创新的保证

传统的社会管理政策以控制为主要基调，在面对社会矛盾和社会问题时，习惯于采用司法、公安、综治维稳等国家强制性力量，或者用管、控、压、罚等行政手段推动问题和矛盾的解决，社会管理方式呈现单一化的特征。然而，强制性的社会控制虽然实现了政府对社会局面的掌控，却很容易导致社会秩序的“稳而不活”，挫伤社会的生机与活力。随着社会结构的分化、社会自主自治意识的提升，面对大量的社会矛盾和问题，政府要弱化和减少控制性手段的使用。首先，要积极推进社会自治，通过社会的自我调控与约束，焕发社会活力；其次，政府要柔化管理手段，更多地依赖协商协调、对话沟通等民主手段来协调利益关系、化解社会矛盾、解决社会问题，通过提供服务、弱化控制等方式寓管理于服务，为社会公众创造良好的社会基础条件与环境氛围；第三，要通过恰当的舆论引导、建立社会规范、加强道德建设等各种非强制性方式，为社会发展提供适宜的人文环境，从而培养社会成员有关社会发展的共同价值观与道德认同，约束和调整社会成员（包括社会个体、群体、组织） 的社会行为，使其自觉维护社会秩序，自发参与社会建设，进而构建和谐的社会关系，促进社会持续健康发展。■

*顾燕峰（1975.11-），女，同济大学博士，上海市浦东新区行政学院，副教授，主要从事党建和社会管理研究。