民政部门居家养老服务供给制创新研究——以南京市Y 区为例

张旭升，牟来娣

（1.杭州师范大学 政治经济学院，浙江 杭州 310036；2.杭州师范大学 钱江学院，浙江 杭州 310012）

一、研究问题的由来及目的

当前，养老服务供给不足已成为影响家庭稳定、代际和谐的重大问题。为此，党的十七届五中全会提出了“优先发展社会养老服务体系”的要求。相关部门也编制并通过了《中国老龄事业发展“十二五”规划》、《社会养老服务体系建设规划（2011-2015年）》等文件。这些发展规划的核心议题是如何通过法律规范、政策引导、财政扶持、组织培育、人才培养等方式，吸引社会力量参与养老服务的供给。这不仅需要各级政府落实社会管理和社会服务的职能，更需要相关的职能部门抛弃“政府包办”和“过度市场化”的做法，通过体制与机制的创新，整合各类资源，提供有效的服务供给。但现行的老龄事业的管理体制存在着机构重迭、资源分散和政出多门的问题，这些问题都在不同程度上制约着养老服务供给机制的创新。

近年来，南京市Y 区的民政部门①为缓解养老服务供需日趋紧张的矛盾，积极探索向民间组织购买居家养老服务的路径，拨付的财政购买资金已由2003年的15万发展到2011年350万，完全免费服务对象的规模也由2003年的100名发展到2011年的3500名。Y 区的实践探索赢得了主管老龄工作的全国老龄办的认可，并获得了诸多荣誉称号。该区的养老服务创新工作受到了学者的关注和好评。如在2006年11月，国内外的专家学者对该区依托民间养老组织推进居家养老服务的经验与做法进行了研讨，认为民政部推行社会福利社会化多年，终于在Y 区取得了突破性进展。而在2000年左右，Y 区老龄事业的发展相对滞后，养老服务供需矛盾紧张的问题比较突出②。从2003年起，Y 区开始积极探索政策引导、项目资助、床位补贴、“筑巢引凤”、政府购买等养老方式，吸引社会力量参与养老服务的供给。经过几年的努力，Y 区不仅在机构养老方面有了跨跃式发展③，而且在居家养老服务供给方面探索出政府向民间组织购买服务的模式。

本研究旨在探寻Y 区民政部门在什么样的制度背景下，基于何种动机，采用哪些行动策略来突破老龄事业管理体制的瓶颈制约，赢得基层政府和相关职能部门政策、财政的支持，实现居家养老服务供给机制的创新，以期对民政部门创新居家养老服务供给机制有所启示。

二、研究方法与资料来源

本研究以实地研究和文献研究为主。文献研究的资料主要涉及有关南京市Y 区政府购买居家养老服务的政策文件、官员讲话、研究文献，相关部门的工作总结或报告，大众传媒的相关报道，民政部门主要负责人对该项制度探索的回忆录，等等。这些资料既为本研究透视该项制度的实践探索提供了时代背景资料，又为理解各参与主体在制度建构和运作过程中的行动与策略提供了必要的参考材料。

本研究之所以选择实地研究而不是纯资料研究，是因为本研究不是追求统计学意义上的代表性，而是侧重于质的分析的典型性［1］。在实地研究过程中，本研究试图通过参与观察和半结构访谈方式收集资料，以期达到较为深入、详细和全面地认识参与主体在参与过程中“做了什么”（深度描述），“为什么这样做”等问题，致力于达到深度描述各参与主体行动的动机、策略及背后的逻辑［2］的目标。为了提高本研究的信度与效度，在资料的收集方法中采用了“三角校正法”［3］。

本研究对民政部门、民间养老组织、服务投递者和服务接受者等四类参与主体展开了访谈，试图通过多方主体的相互印证、纠偏，以便在一定程度上避免某种特定方法的系统偏向或局限，从而获得对所研究问题的更为广泛和可靠的认知。对访谈对象筛选的主要依据是关键性、类型化两个标准。所谓“关键性”，是指在该项制度的探索与实践过程中扮演着“关键性”角色的人物。所谓“类型化”，是指本研究在服务投递者和服务接受者选择的过程中，在民间养老组织负责人的协助下挑选不同类型的访谈对象。根据这些标准与要求，笔者在南京市Y 区随机深入访谈了服务接受者21人，服务投递者15人，民间养老组织的管理者6人，民政部门工作人员7人。为了更好地理解南京市Y 区个案的价值与意义，本研究还同时考察了杭州市X 区政府主导，层级推进的居家养老服务模式，半结构访谈的对象涉及社区主任或书记（5人）、服务投递者（5 人）和服务接受者（9人）等。

三、民政部门创新居家养老服务供给的制度背景

（一）养老服务是社会建设时代重要政策议题

21世纪初，中国大陆步入到需要加强社会建设才能再造经济和构建和谐社会的新时代［4］，为适应社会建设的需要，中国行政官员的考核体系中逐渐增加了公共服务、民众的满意度、社会稳定等有关民生的量化指标［5］。这些指标的设置旨在引导各级政府重视并加强社会管理和提高社会服务水平［6］。这其中，养老服务是社会建设的重要内容之一。在中国的总和生育率逐年下降［7］，人口老龄化速度加快，老年抚养比系数急剧上升的时代背景下［8］，伴随家庭结构的小型化、核心化趋势，以及老年人独居化、空巢化倾向，家庭照顾功能呈现出弱化的趋向，也因此直接或间接地导致子女照顾老人“有心无力”，“有力无心”，“无力无心”等问题的广泛存在［9］。这些问题同时也突显了各级政府养老服务供给不足的现状。为此，迫切需要各级政府和社会组织通过舆论引导、政策干预、财政补贴、服务提供等方式，给予必要的回应和补充。各级政府面临社会建设和管理的现实压力，必然会将改善养老服务供给作为一项重要的政策议题纳入议事日程。事实上，已有不少基层政府在积极探索改善养老服务供给的路径。如北京、上海、南京、杭州、宁波、广州、武汉等众多城市，都纷纷投入人力、物力、财力进行试点探索。

（二）现行老龄事业管理体制制约了养老服务的发展

养老服务供给的增加不仅取决于财政投入的多少，还取决于老龄事业的管理体制是否有效。因为有序、高效和可持续发展的养老服务供给体系，需要老龄事业的管理者对老龄事业的长远发展作出规划，需要协调政府、市场和社会组织之间的利益关系，需要厘清政府各职能部门之间的权责、隶属关系，需要因地制宜选择科学有效的合作模式，需要谋划养老服务设施与服务网络的建设，需要激励并培育老龄服务组织，需要加强养老服务监督与管理职责等。虽然家庭、不同形式的群体、社会组织和政府职能部门等构成了老龄事业管理的主体，但只有政府才具有相应的权力、财力、能力去培育、影响、支配其他参与主体履行老龄事业管理的职责。

在中国现行的老龄事业管理体制中，老龄办的行政级别偏低，这在一定程度上影响并制约了老龄事业的发展。长期以来，无论中央还是地方的老龄工作委员会都为非常设机构，并不具备政府法人资格，老龄工作委员会的主任和副主任都是兼职，这使得各级老龄委员会的权威性和影响力都极其有限，务虚性色彩较浓。而老龄委员会下属的老龄办，行政级别偏低，在大多数省区只是民政部门的一个内设机构，无法去协调行政级别比自己高的老龄委组成部门的单位，难以履行组织、监督、评估等职能［10］。正如南京市老龄办副主任郑某所言，“现在老龄办基本无相应职权，涉及老龄工作的很多职能都分散在老龄委各成员单位，我们实际上什么也管不了，所以只能暂时做些打基础的工作”［11］。正因如此，各级老龄委和老龄办的工作只停留于检查、协调、服务等一般性事务层面。

（三）中国养老服务有效供给需要机制的创新

中国养老服务的有效供给不仅需要老龄事业管理体制的创新，还需要供给机制的创新。这种判断是基于中国老年福利服务事业经历“政府包办”和“过度市场化”两个历史阶段积累的经验与教训而得出的。“政府包办”老年服务业使得养老机构缺乏自我生存和自我发展的能力，办得越多，政府背的包袱就越重，同时也使得机构或组织在营运中容易滋生“重硬件、轻软件”，“重投资、轻管理、轻服务”的倾向。而“过度市场化”，一方面使得民间力量不愿涉足这一微利或无利的养老行业，另一方面又可能因为收费过高，将一些有需求而无购买能力的弱势老年人排斥在外［12］。

可见，中国老年服务事业的进一步发展，既需要政府扶持民间养老力量参与养老服务业，发挥社会组织的优势，以走出“国家养老的怪圈”。又需要政府积极承担起老年服务政策的制定、财政资助、服务资源的整合和服务过程的监管等职责。正因如此，《中国老龄事业发展“十五”计划纲要（2001-2005年）》就明确提出了在坚持政府为主导，加大对老年福利事业投入的同时，充分运用市场机制，通过优惠政策，吸引并激励社会力量投资兴办社区养老服务设施，探索公办民营等委托运作形式等建议。

四、民政部门创新居家养老服务供给的动机

在新的形势下，增加养老服务供给，破解养老服务供需矛盾，这已成为各级政府和民政部门的一项重要的政策议题。这一议题的破解需要民政部门积极主动地汲取中国老龄事业发展的经验教训，创新养老服务的供给制度。访谈结果显示，民政部门创新居家养老服务供给的动机如下。

（一）民政部门需要提高养老服务供给的效率，以满足不断增长的养老服务需求

访谈显示，Y 区民政部门曾试图通过政府投资兴建养老机构以满足不断增长的服务需求，但终因土地成本不断上涨，运营成本较大，致使这一传统应对之策推进缓慢。而社区养老服务功能的发挥又极其有限，正如Y 区民政部门的工作人员所言，城市社区居委会张榜公布的社区服务内容虽多达十几项，却很少向居民兑现，大部分是“空城计”，成为应付上级检查装点门面的东西［13］。“现在不少地方热衷于‘形象工程’、‘参观工程’，不惜花巨资建社区服务中心，建成后又捧在手中，既‘养人’，又‘养房’，背上了沉重的‘包袱’”［14］。可见，Y 区民政部门之所以需要创新居家养老服务供给，与其对传统供给方式弊端的洞察与批判有着密切的联系。

民政部门提高有限养老资源利用效率的动机，也得到了公共财政投入制度与官员晋升制度的激励。在社会建设时代，各级政府对有关就业、养老等事业的财政投入正逐年增加。为此，一些职能部门也纷纷通过政策创新来获取公共财政的支持。正如王思斌［15］所言，在过去的几年里，基层政府的各个部门以解决城市社区的就业问题为由纷纷进入社区，在社区设立公益性岗位，从而向财政争取公共服务设施经费。与此同时，中国行政官员的考核体系有关公共服务、民众的满意度、社会稳定等量化指标也是激励基层政府及相关职能部门在有关民生工程上创新的又一动力。

（二）民政部门在危机事件面前需要避免行政问责

访谈结果表明，2003年Y 区的突发事件与基层政府和民政部门居家养老服务供给的创新有着密切的关联。据Y 区民政局的李先生介绍，2003年的夏天正好赶上连续20多天40多度的高温，光Y 区就发生了多起老人死在家中而无人知的事件。时任Y 区民政局局长的郑某介绍，事发当天正值周五，他们当时就接到区委主要负责人的电话：“不得让此类事件再次发生！民政部门必须拿出具体办法，周一上区长办公会讨论。”［16］正是这一危机事件推动着民政部门四处走访、调研，以寻求破解之策。

在2003年抗击“非典”期间启动并于当年下半年在长沙、成都、南京、济南等市全面实施的行政问责制成为推动基层政府创新养老服务供给的压力与动力。所谓“行政问责制是指特定的问责主体针对各级政府及其公务员承担的职责和义务的履行情况实施的，要求其承担否定性后果的一种责任追究制度”［17］。根据该项制度规定，行政主要负责人由于故意或过失，不履行或不正确履行法定职责，以致造成不良影响和后果的行为的，必须实施问责，进行责任追究［18］。这其中，对地方突发公共事件不给予及时地回应便是一种失职的行为，将会追究党政主要领导人的行政责任，这是行政问责制中的题中应有之义。

据访谈得知，被伤人孙某曾在危机事件之前就提出购买钟点工服务，给区里的独居老人提供上门服务的设想，但因这一方案未经深入论证，加上资金来源不明等原因而未获上级主管领导的批准。这次危机事件之后，在基层政府的压力和授权下，此前被搁置的方案才被重新提出来。可见，民政部门在面临上级问责的压力下，需另辟蹊径尽快化解危机，以避免行政问责。虽然一度搁置的解决方案还存在诸多的不确性，但是能解燃眉之急，它能将一些“高危”的独居老人照顾起来。总之，行政问责制的压力和动力将处于风口浪尖的民政部门推向了创新养老服务供给的前台。

（三）民政部门在考察学习中触发了购买养老服务的构想

作为发展中国家，各级政府不仅在经济领域积极可以借鉴西方的经验，发挥其“后发效应”，而且在社会建设领域也同样可以积极汲取港澳台和欧美的经验，发挥“后发优势”。为破解养老服务短缺的难题，民政部门曾四处考察“游学”，积极探求养老服务体制与机制的创新，正如孙某所言：政府应承担起老年服务与管理的职责主要缘于学习香港的经验和当地突发事件的刺激和触动。2002-2003年，南京市市委组织部组织民政系统人员到香港考察学习社区建设。到香港养老院发现，香港的民间养老机构都是在政府的支持下才发展起来的。所以，当时就感觉到国内老年服务的发展仅靠原有的居民委员会提供一些志愿者服务，搞一些活动是不能从根本上解决问题的。而且，香港当时的床位数也仅占香港老年人的6%-7%。大量的老年人还是要在社区里生活，而在社区照顾中，政府承担着主要责任。

可见，民政部门在考察学习中，拓展了视野，明确了政府的职责与任务，进而产生了“在工作实践中借鉴香港等地的做法，有意识地作培育民间养老组织的尝试”的想法［14］。王浦劬等人［19］在上海的实证研究也表明，相关负责人对境外服务组织的考察与学习，对他们回国后积极探索政府购买民间养老组织服务模式有着直接的关系。总之，在平时有关问题内容所形成的问题源流，涉及解决问题方案的政策源流和政治源流等的相互独立运作，在危机事件发生之后，“政策之窗”被打开了。这就为三种源流结合到一起提供了可能，并大大提高了政策倡导与创新成功的概率［20］。如民政部门在面对家庭照顾的弱化，机构养老的不足时，也曾四处考察学习和适时向基层政府提出各种解决方案，以增加养老服务的供给，但在危机事件发生之后，“政策之窗”被打开，这为民政部门将问题与解决办法结合起来，并在政治上被接受提供了可能，从而大大提高了民政部门创新成功的概率。

五、民政部门创新居家养老服务供给的行动策略

“政策之窗”被打开，虽然为民政部门创新提供了机会，但这种创新还将面临老龄管理体制的制约。如民政部门对该项服务能否获得政府的认可与民众的认同，能否得到财政部门的持续支持等尚存疑虑和担心。民政部门为了降低探索的风险和成本，赢得更多的社会支持，采取了以下行动策略。

（一）“摸着石头过河”的行动策略

将政策的理念、原则转变为政策的行动与实践，需要民政部门研究当地居民的需求，培育相关的组织，制定必要的规范，推进相关主体的合作，积极构建政策支撑系统和执行环境。民政部门在实践探索的初期，政策的临时性、应急性色彩较浓。在政策实施的过程中，民政部门还面临着来自部门内部的质疑，社区居委会的抵触，老年人的怀疑，资金无着落，政策不完善等等问题。正如孙某所言：当时，我们做这种事情，在全国也比较早，所以，也遇到了一系列的困难。当时为老年人提供上门服务的费用是每小时5元，但老人却认为，天下哪里有掉下来的馅饼，都不相信有这种免费的服务。所以，出现了服务人员上门服务不能被老人接纳的现象。当时我们只做了100多个老年人的服务，做了半年，中间也曾出现了没有钱，工作不知如何开展下去的情形。我们当时的想法其实很简单，就是不希望出现一些老年人死后都无人知的问题。

正因为政策的目标、参与主体、资金来源的不确定性，使得民政部门采取了“摸着石头过河”的行动策略。“摸着石头过河”亦被称之为“试错法”、“试点法”，是指导中国改革和实践探索的基本理论和方法，也是改革的探索者与实践者解决信息与知识不对称性问题，降低纠偏成本，审时度势地予以推进的一种策略。

在该项实践探索逐渐被政府所认可及民众所接受之后，民政部门也在居家养老服务的资格标准、服务的监管和质量的提升等方面展开了进一步的探索。正如民政局的祝先生所言，在2003年时，他们对居家养老服务的资格标准并没有制定什么文件，只是要求一些社区将一些最困难的老年人报上来。后来，这项服务经媒体报道之后，得到了老百姓和区政府领导的认可，这时财政资助的力度才逐年增加。这个《居家养老服务网免费服务对象》的文件是在2005年前后制定出来的，其资格标准的文件也是在不断地修改和变化之中，现在他们正考虑与第三方开展合作，对居家养老服务网开展评估，要求将心贴心的社会工作的理念与方法引入到为老年人服务中来。

（二）“低调”探索与“高调”推广的行动策略

与“摸着石头过河”的行动策略相对应，民政部门在实践探索的初期，在处理与媒体的关系时，采取了“不报道，不声张，不宣传”的“三不”行动策略。而在这项探索赢得了基层政府的认可和相关部门的支持，实现了多方共赢之后，民政部门一改“三不”策略，加强了对外宣传工作。因为，作为一项创新性实践，民政部门在推进该项服务的过程中需要利益相关者了解、宣传、认同、支持，只有这样才能争取该项服务得以存在的“合法性”，才能保证该项服务的可持续运作。正如彼得·伯格与托马斯·卢克曼［21］所言，一项创新性的制度在合法化的过程中，也需要证明并回答“何以如此”的问题。

据孙某回忆，经过媒体的报道和社会上的宣传，老百姓才觉得政府是在为他们做好事。在媒体报道之后，召开了区长办公会议，就在2004年5月份，财政就决定支出30多万元用于购买居家养老服务。到现在，只要预算出来之后，财政就会给钱，财政局的领导认为，财政局的钱如果像养老服务这样用那就用得值。

正是由于地方及中央媒体的正面报道④，国内外学者的积极肯定，全国老龄办的认可，各地慕名而来的参观考察团络绎不绝，这些都使相关的职能部门和基层政府逐渐意识到该项实践探索在当地乃至全国的价值与意义，从而更加积极地支持民政部门的这一探索。在此背景下，Y 区的民政部门转向了“高调宣传”。2006年11月民政部社会福利和社会事务司与南京市民政局、Y 区人民政府联合主办了“依托民间养老组织，推进社会化养老服务研讨会”，来自国内外各高校的专家学者，以及20个省市民政、老龄部门的工作人员，对该区依托民间养老组织推进居家养老服务的经验进行研讨，并给予了高度评价。

（三）积极培育民间养老组织成长的行动策略

扶持并培育民间养老组织是该项探索得以有效实施的组织保障和必要前提条件，从访谈的情况来看，Y 区的民政部门主要采取了或购买服务，或替民间养老组织租赁场地免费供其使用的扶持策略。民政部门以每年40万元的租金，租下了1000平方米的房屋，租期为10年，无偿供民间养老组织使用。这种扶持方式不仅为民间养老组织提供了固定的办公场所，而且为其开展更多的公益性服务创造了必要的条件，还为其创收以弥补公益性服务资金的不足和不断拓展居家养老服务的内容提供了可能。如Y 区的民间养老组织充分利用民政部门提供的社区服务站，开设“心理茶吧”，通过“饮茶聊天”方式，对一些独居、空巢老年人开展精神慰藉和心理疏导服务，积极探索社区老年精神关爱服务新模式。

民政部门培育民间养老组织的效果如何，不仅取决于财政投入的多少，而且取决于民政部门对待民间养老组织的态度及合作过程中的沟通方式。从Y 区的个案经验来看，该区的民政部门注重吸纳民间养老组织的合理建议，并适时地将它转化为政策，以完善政府购买居家养老服务的政策内涵。譬如，冬天老人洗澡的服务项目，最初就是由民间养老组织提出的。又如，民间养老组织在服务的过程中，发现一些老年人还照顾着残疾的子女，就建议民政部门将“老养残”家庭作为重点关注的对象。

（四）积极构建政策支持联盟的行动策略

政策实践是一项系统的工程，它不仅需要采用适当的推进策略，还需要相关参与主体的配合与支持。Y 区的民政部门在创新居家养老服务供给的过程中，采取了积极构建政策支持联盟的行动策略。这一支持联盟的参与主体包括了专家学者、基层政府、劳动保障部门、社区居委会、民间养老组织、服务投递者、服务接受者、大众传媒等。

从访谈的情况来看，民政部门为了辨清老年服务的发展方向，明晰政府的责任，提升决策的科学性，积极主动地与当地专家学者合作。为了赢得基层政府的认可、劳动保障部门的资助、社区居委会的支持以及老人的认同，民政部门积极建议民间养老组织招聘城市下岗失业的“4050”人员作为居家养老服务的投递者。这一策略不仅解决了Y 区部分“上有老下有小”的“4050”人员的“养家糊口”问题，而且有力地支持了基层政府、劳动与保障部门和社区的再就业工作。而这些“4050”人员与老人在语言、生活习惯等方面具有较多的相似性，这为服务关系的建立与维护创造了有利条件，一定程度上降低了彼此接纳的时间成本［22］。而服务双方在居住空间上的接近性，更使老人在急需人帮助时，服务投递者能够及时地赶到现场提供服务。正如研究者范明林、张钟汝所言，“邻里之间知根知底很方便，再加上住得很近，叫起来也方便”［23］。这些做法都赢得了服务对象的认可与支持。

六、结论与讨论

从南京市Y 区的个案经验来看，在中国现行的老龄工作体制下，民政部门虽然拥有的权力与资源有限，但面对老年服务供需矛盾日趋紧张的客观事实，也面临着诸多的发展机遇。民政部门能否抓住发展机遇推进养老服务事业的发展，不仅取决于各级政府对养老服务事业的态度，而且取决于民政部门在养老服务供给机制上能否有所创新。只有通过创新服务供给，才能提高有限资源的利用效率，才能赢得更多的财政资助，从而推进养老服务事业的发展。对Y 区的民政部门而言，增加养老服务供给的方案是多元的，他们之所以抛弃了传统的做法而选择创新，是多种因素综合作用的结果。它包括Y 区的区域位置、财政状况、人口老龄化程度、养老服务供需矛盾、突发事件、民间养老组织状况等，这其中也离不开民政部门积极主动的探索与实践。这种探索表现在民政部门积极适应政府执政理念及执政方式的转型，对既有供给方式的缺陷与不足的洞察和批判，对养老服务发展趋势的准确判断，也体现在民政部门四处考察学习，积极思考并借鉴港澳台和日本在养老服务方面的经验的举动上。民政部门在思想观念上的转变与调整为居家养老服务供给机制的创新提供了思想基础，也在一定程度上决定了居家养老服务供给机制创新的方向。在新的养老服务供给机制运行的过程中，一方面，民政部门积极争取并整合尽可能多的参与主体，如专家学者、劳动保障部门、大众传媒、民间养老组织、社区居委会等，为实践探索创造了良好的舆论环境，社会支持系统，科学决策机制和高效的服务供给组织；另一方面，运用一些行动策略来降低探索、改革的风险和成本，并在探索与改革中不断完善相关的规则与服务内容，在宣传推广和完善中不断扩大该项服务的规模，以推动该项服务的可持续发展。民政部门积极构建政策的支持联盟，为民政部门克服老龄管理体制的瓶颈制约，推进居家养老服务供给机制创新实践，提供了人力、资源及组织保证。而民政部门采取的稳步推进的策略，是提高该项创新成功率的重要保证。

尽管民政部门在探索中赢得了多方主体的支持，但这并不意味着各参与主体间没有矛盾与冲突。如民政部门将有限的养老资源用于与民间养老组织合作，这也引发了街道、社区居委会的不满和抵制。即便在民政部门内部，一些人对其与民间养老组织的合作也心存诸多疑虑和担忧，诸如民间养老组织对财政补贴资金的使用是否规范等问题就是他们的忧虑所在。与此同时，民政部门在创新养老服务供给机制的初始阶段受经费、政策、经验等多方面制约，未能在政府购买服务的方式与服务投递者的待遇等问题上给予民间养老组织对等的谈判权利，这在一定程度上限制了民间养老组织激励机制的有效发挥，也直接导致服务投递者的待遇偏低和合法权益得不到有效保障。作为服务供给终端的服务投递者存在因用工方未与其签定劳动合同，未交医疗、养老保险等问题而对民政部门不满，继而出现多次试图通过上访以维护权益的情况。可见，民政部门创新居家养老服务供给机制的工作并非一蹴而就，而是需要各参与主体在探索、推进的过程中，不断地弥合彼此观念上的差异，调整彼此的合作方式，构建彼此的利益关联，化解彼此的利益矛盾，增进彼此的互信，在不断地探索、调整、磨合的过程中，调适彼此的关系，完善居家养老服务的供给机制。

值得注意的是，本文所探讨的个案经验是以特定的条件作为前提与基础的，如南京市Y 区基层政府和财政部门强有力的政策和财政支持，这是民政部门创新居家养老服务供给的前提选择；基层政府、民政部门和民间养老组织的负责人开阔的视野和积极创新的意识，是民政部门创新的必要条件；选择一个公信度较强，服务输送能力较强的民间养老组织，是决定该项制度能否成功的关键因素；突发性事件为民政部门的创新提供了契机；基层政府、民政部门与民间养老组织等多方主体良好的互动关系，是化解合作过程中的问题以及推进该项制度不断完善的必要保证。

注释：

①本研究所指的民政部门特指南京市Y 区民政局及下属的老龄办等。

② 2000年该区60岁及以上的老年人口占常住人口的11.43%，2005年增长到14.57%，五年增长了3.14个百分点，老年人口的增长幅度比总人口增长快32.98个百分点。2004年，该区养老床位只有170 张，每千名老人的养老床位只有2.2张，全市倒数第一。

③据2008年底统计，全区养老床位总数已从2003年的不到200张增至1500余张，2010年，该区的养老床位已增至2368张，民营养老机构的数量以及床位数均占该区90%以上，已撑起Y 区养老福利事业的大半壁江山。

④ 《人民日报》（2005年10月12日A5版），《人民政协报》（2007年7月30日A3版），中央电视台焦点访谈栏目（2007年11月19日晚），财经频道《中国国情报告》“人口篇”（2008年10月）等，对Y 区的做法都给予了报道。

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