城乡结合部社会管理中公众参与动力机制研究
——基于洞庭湖地区城乡结合部的实证分析

肖湘雄，傅宅国

（湘潭大学公共管理学院，湖南 湘潭 411105）

城乡结合部社会管理中公众参与动力机制研究
——基于洞庭湖地区城乡结合部的实证分析

肖湘雄，傅宅国

（湘潭大学公共管理学院，湖南 湘潭 411105）

城乡结合部问题多，社会管理难，加强和完善城乡结合部社会管理，形成公众参与的城乡结合部社会管理格局，具有十分重要的意义。调查表明，湖南省洞庭湖地区城乡结合部社会管理中公众参与动力机制存在一定的问题，应构建以提升公众参与的协同带动力、提升公众参与的持久推动力、提升公众参与的自觉能动力为基础的城乡结合部社会管理公众参与动力机制的“三联动”新格局。

城乡结合部；社会管理；公众参与；动力机制

一 城乡结合部社会管理与公众参与的战略意义

城乡结合部正处于史无前例的发展时期，改革传统的治理模式，建立新型的治理模式，形成具有城乡结合部特色的治理格局，将成为推动中国社会经济新一轮发展的一项重要的战略性任务。“中国社会的转型是整体性、综合性和系统性的结构性社会变迁，其实质是覆盖政治制度、经济生产、社会生活与文化习俗领域的全面社会变革与社会大转变。”[1]在社会变革与社会大转变的过程中，城乡结合部无疑是政治、经济、社会与文化发展进阶的热络地带。它见证并直接推动了中国由农业社会向工业社会的转变，由产业经济社会向商品经济社会的转变，由乡村社会向城镇社会的转变。正因如此，城乡结合部成了各种矛盾的交汇区，而且城乡结合部位于城乡各自的边缘地带，成了加强和创新社会管理的死角和难点，成了社会矛盾与社会冲突最为频发的区块之一。通过传统的国家计划手段来管理城乡结合部，已经不能适应社会转型与结构变迁环境下的城乡结合部社会经济生活。城乡结合部社会管理过程中带来的各种压力和困难，最先感受到的是生活其中的公众。2008年1月1日新实施的《中华人民共和国城乡规划法》对城乡规划和治理中的公众参与作了详细而具体的规定，在法律和制度上为公众参与城乡结合部社会管理提供了进一步的保障，推动了公众参与向纵深发展[2]。毋庸置疑，在民主政治建设不断完善、城乡二元结构逐渐消弭、和谐社会建设迅速发展的环境下，改变城乡结合部社会管理模式，推动形成公众参与的城乡结合部社会管理格局，成为摆在我们面前的一项重大课题和战略任务。

洞庭湖地区是一个连接东西、贯通南北的重要区域，位置优越、资源丰富，具有明显的区位优势和经济优势，作为环长株潭城市群的重要组成部分，洞庭湖地区已经被国家纳入到“两型社会”建设试验区的范围之内，为促进洞庭湖地区经济社会的又好又快发展，必须紧密结合省情国情和洞庭湖地区发展实际，明确当前洞庭湖地区整体定位，着力解决湖区污染治理、生态保护、防洪抗旱和产业结构等方面的问题，探索具有洞庭湖地区特色的“四化两型”发展路径，形成全方位、多层次、系统化的洞庭湖地区改革发展格局。在洞庭湖地区城乡结合部社会管理中，公众参与是发展城乡结合部经济，保障城乡结合部社会和谐，带领城乡结合部人民发家致富的重要力量，在洞庭湖地区经济社会的发展中起着基础性作用。充分调动公众参与的积极性，对更好地促进洞庭湖地区城乡结合部经济社会的发展具有重要的战略意义。

首先，在中国结构变迁和社会转型的环境下，完善公众参与的城乡结合部社会管理格局具有重要的现实意义。改革开放以来，中国人民的民主权利意识不断增强，公众的参与诉求不断高涨，对于政治国家和公民社会而言，公民参与成为实现善治的必要条件了[3]。在城乡结合部社会管理中，越来越多的公民开始通过各种渠道来诉求自己的权利和利益，不断通过信访、网络、媒体、活动、群体性事件等各种正式或非正式、暴力或非暴力方式来参与城乡结合部社会管理。如何把握好政府管理与公众参与之间的利益权衡，如何更好地发挥公众在城乡结合部社会管理中的作用，成为摆在我们面前的现实问题。其次，公众参与城乡结合部社会管理是一项重大的理论课题，涉及政治学、社会学、经济学、工程学、法学等多个学科。从多个学科角度来看待和研究城乡结合部社会管理中公众参与的问题，有利于集各学科之所长，融会贯通，以便从多重理论视角来更好地诠释和理解城乡结合部社会经济的发展。第三，公众参与城乡结合部社会管理是一项重要的政治战略任务，是国家民主政治建设发展、社会管理职能改革和社会政策模式转变的重要途径。毛泽东曾指出，“把群众力量组织起来，这是一种政治方针”[4]。提高城乡结合部社会管理中公众参与的水平和质量，可以了解民意，聚集民智，积极地影响公共政策的制定，形成更加科学化、制度化、规范化的公共政策，从而更好地服务于城乡结合部地区的社会管理，造福于广大人民群众，真正实现“从群众中来，到群众中去”。

二 洞庭湖地区城乡结合部社会管理中公众参与现状

我们对洞庭湖地区城乡结合部社会管理中公共参与情况进行了实地调研，调研组共发放调查问卷600份，收到完整有效问卷547份；开展座谈会8次，参加者包括党政干部、企业代表、一般群众、社会组织成员、调研组成员等；访问160人次，有效访问91人次，访问对象主要是城乡结合部的普通群众。梳理和整合调研中获取的资料和信息，并运用SPSS11.5统计软件对获取数据进行单变量的描述统计分析，得出以下相关重要数据：公众参与社会管理的现状：经常参与，108人，占19.8%；很少参与，174人，占31.8%；不曾参与，265人，占48.4%。公众参与社会管理的重要性：非常重要，449人，占82.1%；一般，51人，占9.3%；不重要，13人，占2.4%；其它，34人，占6.2%。公众参与社会管理的方式（经常运用）：电话，187人，占34.2%；信件，56人，占10.2%；网络，243人，占44.4%；媒体，45人，占8.2%；其它16人，占3.0%。公众参与社会管理的积极性：很想参与，136人，占24.9%；无所谓，231人，占42.2%；不想参与，166人，占30.3%；其它，14人，占2.6%。公众参与社会管理的满意度：很满意，98人，占17.9%；一般，165人，占30.2%；不满意，214人，占39.1%；其它，70人，占12.8%。公众参与社会管理的影响因素：政府组织，231人，占42.2%；各类社会组织，16人，占2.9%；公众个人，147人，占26.9%；民主政治和社会生活环境，136人，占24.9%；其它,17人，占3.1%。

从以上统计数据可以看出，湖南省洞庭湖地区城乡结合部社会管理中公众参与情况不容乐观，公众参与的积极性不高，公众参与的动力机制存在问题。结合统计数据，综合对访问、座谈以及调研组深入观察情况的逻辑梳理和总结分析，我们认为，城乡结合部社会管理中公众参与动力机制存在以下主要问题。

（一）公众参与带动力不足

中国共产党是带动公众参与城乡结合部社会管理的先锋力量。城乡结合部地处乡村和城市的边缘，公众的素质相对较低，权利和责任意识较差，然而“党的执政基础在基层，根基在群众”，需要基层党支部以及广大党员发挥模范带头作用，来带动公众参与社会管理的热情。通过观察和访问，目前城乡结合部的党组织建设并不规范，基层党组织存在软弱涣散的问题，党员的能力素质和文化水平也不是很高，少数农村基层党组织存在贪污腐败、党风不正、党群关系不和谐的问题，“不作为”、“乱作为”现象严重，在发动和带领公众参与城乡结合部社会管理中丢失了先进性。政府是带动公众参与城乡结合部社会管理的最重要力量。城乡结合部社会管理中由于社会变迁而带来的各种矛盾和压力，某种程度上是“政府强制推动的被动城市化的结果”[5]。而且，转型社会里存在着一种由公共治理中的某些体制性障碍所导致的“参与危机”，暴露出了政府垄断公共决策过程的局限性[6]。政府强制推动和垄断决策无疑是对民主政治和公众参与的阻碍。调查数据显示，政府在影响公众参与城乡结合部社会管理中所占的比例为42.2%，说明政府组织在带动公众参与城乡结合部社会管理中的作用是不可或缺的。而48.4%的公众没有参与过城乡结合部的社会管理，30.3%的公众不想参与城乡结合部社会管理，且有39.1%的公众对参与社会管理的现状感到不满意，这很大程度上说明政府的带动力不强，不能充分带动起公众参与城乡结合部社会管理的积极性。社会组织是带动公众参与城乡结合部社会管理不容忽视的力量。但调查显示，仅有2.9%的公众认为参与城乡结合部社会管理是受各类社会组织带动的影响。与西方发达国家不同的是，我国各类社会组织规范性差、组织性弱，缺乏来自政府的政策支持和资金援助，因此管理和运行起来比较困难，在组织和带动公众参与城乡结合部社会管理中的作用有待提高。

（二）公众参与推动力不足

良好的民主政治和社会生活环境是推动公众参与城乡结合部社会管理的必要条件，而良好的民主政治和社会生活环境是由人、财、物、制度、信息、技术等各种保障机制共同塑就的。据统计，有24.9%的公众认为缺乏良好的民主政治和社会生活环境，影响了其参与城乡结合部社会管理的积极性，而且很大程度上对公众参与渠道和相关民主制度感到不满意。信息公开的欠缺和公众参与渠道的堵塞是公众参与推动力不足的重要原因。据不完全统计，大约有15%的城乡结合部乡镇没有开设或很少更新政府门户网站，约有30%的乡镇和开发区政府门户网站的领导信箱及咨询投诉平台形同虚设，而且公众参与渠道比较单一，缺乏对信息和网络技术的应用。“如果没有相应的法律和制度鼓励政府的改革创新，许多大胆的改革创新举措就会因没有制度保障而无法推出。”[7]目前城乡结合部的信访制度、信息公开制度、听证会制度等公众参与的相关制度不够完善，公众参与制度化不高，缺乏对公众参与范围、程序、责权等内容的相关规定[8]。另外，政府对公众参与的人力、财力、物力投入不够，不能充分满足公众的参与需求。因此，在推动公众参与城乡结合部社会管理的保障机制方面有待进一步改善，以更好地优化公众参与环境。

（三）公众参与能动力不足

我们对洞庭湖地区城乡结合部群众的学历、年龄、薪金、工作情况等作了问卷调查，回收的547份调查问卷显示，拥有大专以上学历的人为102人，所占比例为18.6%；拥有高中学历的人为176人，所占比例为32.2%；拥有初中及以下学历的人为269人，所占比例为49.2%。在这些人中，大部分为体力劳动者，而且很大一部分是靠种地或打零工为生的农民（包括农民工），工厂工人、私营业主和企业员工等所占比例不足30%，他们大多数人的月收入在3 000元以下。从以上数据不难看出，城乡结合部居民文化素质普遍较低，生活压力普遍较大，这也在一定程度上影响了他们参与城乡结合部社会管理的积极性。毛泽东认为：“马克思列宁主义的基本原则，就是要使群众认识自己的利益，并且团结起来，为自己的利益而奋斗。”[9]然而，城乡结合部公众自身素质的局限和生活负担的压力，导致了他们政治上的冷漠，使他们认识不到自己权利和利益的所在，从而丧失了参与社会管理的热情和主动性。我们在座谈会中了解到，往往是政府及社会组织在通过某种形式的宣传、培训和教育以后，公众参与的数量和质量才会有所提升。但是，公众参与积极性的总体偏低也从侧面说明，对城乡结合部群众的培训和教育力度不够，很多人不了解参与的流程和意义，这在某种程度上削弱了城乡结合部社会管理中公众参与的能动力。

三 洞庭湖地区城乡结合部社会管理中公众参与动力机制的构建

在洞庭湖地区城乡结合部社会管理中，要加大对公众参与的带动力、推动力、能动力三股力量的衔接，把三股力量拧成一股绳，形成公众参与社会管理的合力。在公众参与动力机制的实际运行中，既要不断提升公众参与的协同带动力，又要提升公众参与的持久推动力，还要提升公众参与的自觉能动力，形成洞庭湖地区城乡结合部社会管理中公众参与的“三联动”格局。

（一）提升公众参与协同带动力

提升党组织、政府组织、社会组织以及精英人才的协同带动力，是改善城乡结合部社会管理中公众参与动力机制的首要条件。首先，加大力度完善基层党组织建设，健全各项规章制度，注重加强作风建设，规范和约束党员行为；培养和发展优秀党员干部，并且吸引更多有能力、有素质的优秀人才到基层党组织队伍中来；密切联系群众，和谐党群关系，发挥党的先进性，“一手抓党建，一手抓经济”，团结和领导基层群众共同参与城乡结合部社会管理。其次，政府要合理放权，还权于民，公共政策的制定、干部的选拔任用、项目的引进和投资等，都要倾听群众的呼声、汲取群众的意见；要正确引导和规范公众参与，在公众参与中，每个人的利益需求不一定完全相同，政府要起到协调带动的作用，既要充分带动公众参与城乡结合部社会管理，又要避免可能发生的矛盾和冲突。第三，政府通过提供政策支持和资金援助等，提高各类社会组织的规范性和组织性，鼓励各类社会组织和民间自治组织作为一种积极因素来组织和带动公众参与城乡结合部社会管理。党组织、政府组织、社会组织等要共享资源、互相交流，明确目标、加强合作，各自发挥其优势，共同带动基层群众参与城乡结合部的社会管理。

（二）提升公众参与持久推动力

构建公正公开的民主政治环境，积极活跃的社会生活环境，完善的人、财、物、制度、信息、技术等多元保障建设，是改善城乡结合部社会管理中公众参与的持久推动力。首先，完善公众参与的相关制度建设。健全信息公开制度、信访及相关制度、听证会制度等，同时不断创新公众参与制度，如《湖南省行政决策程序规定》将公众参与的范围、程序、责权等做了大量的规定，而且在一些实体法中也涉及了公众参与的相关规定。其次，加大信息公开的程度，推动公众参与渠道的多样化。城乡结合部应设立专门的信息公开技术工作小组，及时更新政务工作信息，并且建议每年开展政府信息公开的群众满意度调查，以更好地服务于公众参与；随着信息技术的不断进步，微博、短信、视频会议等一些现代化的参与方式应该更好地体现在城乡结合部的社会管理中。第三，加大对城乡结合部社会管理中公众参与的人力、财力和物力投入。持久的推动力是要靠充足的人、财、物等各种保障来支撑的，在有条件的村镇要建立公众参与的网络平台，设置专门人员来管理，并购置电话、电脑等相关设备来方便公众参与，同时出台相关的奖励政策激励公众参与城乡结合部社会管理。

（三）提升公众参与自觉能动力

提升公民素质，开化公民政治觉悟，加大对公民参与意识、能力和水平的教育培训，是激发城乡结合部社会管理中公众参与自觉能动力的必然要求。在城乡结合部社会管理过程中，应通过广泛的宣传、教育和培训，使公众逐渐摆脱传统观念的影响，正确认识自己的权利和义务。事实上，公众既是管理者也是被管理者，各种形式的宣传、教育和培训，可以使公众充分意识到参与既是自己的权利又是自己的义务，参与城乡结合部社会管理是维护自身利益的一种方式[10]。建议由政府资助并且联合各类社会组织，开设专门的公众参与教育培训机构或学校，向公众更加规范化、专业化地传播参与社会管理的具体程序、内容和方式等，又快又好地提高公众的参与能力和水平，同时要加强对公众文化素质和政治觉悟的培养教育，逐渐转变公众的思维观念，使公众逐渐形成强烈的、自觉的、积极的参与意识，并使其内化为公众参与的自觉能动力。

[1] 刘继同.由静态管理到动态管理：中国社会管理模式的战略转变[J].管理世界，2002（10）：26-36.

[2] 阎宏斌.城市规划过程中公众参与的中外比较[J].生产力研究，2011（6）：103-106.

[3] 俞可平.公民参与的几个理论问题[N].学习时报，2006-12-18(5).

[4] 毛泽东选集：第3卷[M].北京：人民出版社,1991：930.

[5] 谢宝富.中国城乡结合部地区政府管理体制创新初探——以北京市城乡结合部为例[J].政治学研究，2010(1)：59-64.

[6] 吕志奎.中国社会管理创新的战略思考[J].政治学研究，2011（6）：96-105.

[7] 俞可平.应当鼓励和推动什么样的政府创新——对中国地方政府创新奖入围项目的评析[J].河北学刊，2010(2)：123-128.

[8] 朱捷.北京市东城区公众参与机制研究[J].行政法学研究，2010（1）：125-131.

[9] 毛泽东选集：第4卷[M].北京：人民出版社,1991：1318.

[10] 姜杰，周萍婉.论城市治理中的公众参与[J].政治学研究，2004（3）：101-106.

（责任编辑：田皓）

D035-3

A

1674-9014（2013）01-0022-04

2012-11-12

中国博士后科学基金面上资助项目“城乡结合部社会管理中政府协同运行机制研究”（2012M511390）；湖南省博士后科研资助专项计划项目“城乡结合部环境综合治理中政府协同机制研究”（2012RS4033）。

肖湘雄，男，湖南湘潭人，湘潭大学公共管理学院副教授，博士，硕士生导师，研究方向为毛泽东创新思维、党政人才战略与政策、地方政府与社会管理创新。