长三角区域地方立法的冲突与协作

王春业 任佳佳

（王春业：中国矿业大学教授，硕士生导师，法学博士；任佳佳：中国矿业大学文法学院研究生）

一、长三角区域地方立法的冲突表现及协作领域

长三角区域内具有地方立法权的主体包括苏沪浙3个省级的权力机关、政府和南京、无锡、苏州、杭州、宁波、徐州6个较大市的权力机关、政府。长三角现有地方立法近900件，其中浙江318件、江苏363件，上海205件。由于协作不够，各地在立法时往往只从本地利益出发，而较少考虑相邻地方的规定，产生了地方立法的冲突问题，突出表现在招商引资、环境治理等领域。

在招商引资领域，长三角区域内各地关于外商投资企业和外国企业的税收优惠规定很多，也比较繁杂，一些规定相互冲突。一是关于外商投资企业享受“两免三减半”的优惠政策后，各地给予的所得税税率优惠额度上存在不一致。《关于上海浦东新区鼓励外商投资减征、免征企业所得税和工商统一税的规定》的第3条规定，产品出口企业按照国家规定减免企业所得税期满后，凡当年企业出口产品的产值达到当年企业产品产值70%以上的，减按10%的税率征收企业所得税；而在《江苏省外商投资企业和外国企业所得税税收优惠管理办法》中对相同或相似的情况，税率优惠率规定的是“减半”；浙江省宁波市则减为12%。二是在给予外商投资企业免征、减征地方所得税方面规定不一致。《江苏省外商投资企业免征、减征地方所得税规定》第3条、第4条规定，对生产性外商投资企业，在“两免三减半”期间，免征地方所得税，且免征地方所得税期满后，凡当年企业出口产品产值达到当年企业产品产值50%以上的，免征地方所得税；而浙江省宁波市对生产性外商投资，企业经营期在10年以上的，从获利年度起，可在5至10年内免征地方所得税；出口产品产值达到70%以上，可以按规定的税率延长3年减半缴纳地方所得税。这些税收优惠上的不一致，导致了长三角区域招商引资中的无序、恶性竞争，外资从中渔利，增加了各地招商的开支和市场经济活动的交易成本，也使各地方经济以及区域经济发展陷入了一种“囚徒困境”。

在环境治理领域，自1978年以来，浙江、江苏和上海制定的与环境保护直接相关的地方性法规有41项，地方规章有48项。不协调之处表现为：一是在太湖流域污染治理方面，两省一市对禁止新建、扩建污染水环境的企业和项目的范围不同。《江苏省太湖水污染防治条例》第45条所禁止新建、改建、扩建的企业和项目包括：化学制浆造纸、制革、酿造、染料、印染、电镀以及其他排放含氮、磷等污染物的企业和项目。而《浙江省实施〈中华人民共和国水污染防治法〉办法》第30条所规定的不得新建和扩建的污染型企业和项目则没有将酿造、染料以及其他排放含氮、磷等污染物的企业列入其中。二是环境技术标准不一致。按照目前体制，在国家环境标准之外，允许省一级制定地方环境标准。以大气环境质量指标为例，《上海市安全卫生优质农产品（或原料）产地环境标准》与《浙江省农产品产地环境质量安全标准》，其环境技术标准就不一致。三是对环境污染事故的行政处罚不同。以水环境资源污染为例，《浙江省鉴湖水域保护条例》第17条规定，违反排污许可证规定的要求或未取得排污许可证排放污染物的，责令限期改正，可处以五万元以下的罚款；情节严重的，并可以吊销排污许可证。而《上海市环境保护条例》第44条规定，未取得排污许可证排放主要污染物的，由市或者区、县环保部门责令停产；未按照排污许可证的规定排放主要污染物的，由颁发许可证的环保部门按照有关法律、法规的规定处理。与浙江省相比，上海责令停产的处罚力度较重，但处罚方法则没有浙江省的明确清晰。由于地方环境立法的不协调，一地的环境治理被另一地的环境污染所抵消，直接阻碍了区域环境质量的整体提高。

区域合作需要与之相适应的区域法制来保障和促进，它要求区域内各地方采取一致的规则和行动，建立无壁垒、无障碍、各地利益最大化的共同市场和共同规则。特别是对具有比较优势的领域，需要通过立法协作来促进优势互补。当前，长三角区域迫切需要法律进行协作规范的领域主要包括：一是区域协调发展规划的事项。长三角有大中城市16个，还有众多大大小小的城镇，需要通过地方立法协作以促进高效、协调的城镇群发展机制的形成。在交通基础设施建设方面，要对区域内公路、航道、港口等交通基础设施协调建设与发展进行共同规划，克服交通基础设施的重复建设和不配套的问题。二是有关自然资源管理的事项。对长三角区域内连在一起的长江、大运河、太湖等必须采取协作立法，协同管理的办法，保护环境资源可持续发展。三是有关产业结构调整与产业转移的事项。由于自然地理、历史基础等客观因素和地方政策等主观因素的共同作用，目前长三角区域内产业结构存在趋同现象，如上海与江苏的产业结构相似系数为0.82，上海与浙江的相似系数为0.76，江苏与浙江的相似系数高达0.97，尤其是制造业，竞争性有余而互补性不足，产业结构趋同，呈现出“大而全”、“小而全”的态势，导致区域内部的过度竞争，降低了整个区域的整体效益。为此，需要通过地方立法协作的方式来解决产业结构布局问题和产业转移问题，实现优势互补，创造规模效益。

二、国内外地方立法协作的三种模式

国内外在立法协作方面大致可分为三种模式：

第一种模式是在区域内共同制定统一的法律规范。欧盟法律协调经验堪称典范。欧盟有27个成员国，各成员国地位一律平等，每个成员都有自己的法律体系并有自己的存在基础和运作方式，因而，欧盟在一体化过程中同样遇到成员国之间法律不协调问题。其法律协调的手段主要是由各成员国通过协商方式共同制定能在各成员国直接适用并优先适用的欧盟法，实现区域法制的一体化。特别是在与区域经济一体化密切相关的货物自由流动、人员自由流动、服务自由提供、资本自由流动等方面，从根本上消除了一体化进程中的法律冲突问题，有效阻止了成员国采取新的与之相抵触的国内法。欧盟法律协作经验虽然是主权国家间的法制协作，但其协作的模式对我国国内的区域法制协作仍有借鉴意义。就国内而言，我国东北三省所做出的立法协作经验值得借鉴。2006年7月，黑、吉、辽签订了《东北三省政府立法协作框架协议》，开展了诸如鼓励和保障非公有制经济发展、诚信建设、突发公共事件应急处理、国家机构和编制管理、行政执法监督等五个领域开展立法协作。根据协议框架，确立了立法的三种方式，即对于政府关注、群众关心的难点、热点、重点立法项目，三省成立联合工作组；对于共性的立法项目，由一省牵头组织起草，其他两省予以配合；对于三省有共识的其他项目，由各省独立立法，而成果由三省共享。值得注意的是，这种地方立法协作的最终目的是：一个立法版本经过充分征求意见程序被通过后，基本上不作改动就能在三省内同时适用。《东北三省政府立法协作框架协议》出台后，三省政府立法协作逐年深入。几年来，东北三省围绕促进东北振兴的主题，在科技进步、装备制造业和非公经济发展、农民工权益保障、统一规范行政许可和行政处罚的自由裁量权等方面达成了22个立法项目的协作，打破了地区封锁，维护了市场统一，促进了资源优化，加快了东北区域协调与可持续发展。

第二种模式是使用示范法方法来协调立法内容。示范法是指由一些半官方或民间法律机构草拟不具有强制约束力的法律蓝本，供各国或各地区的立法机关借鉴、采纳或吸收，在此基础上制定相同或类似的法律，从而解决法律冲突、实现法律统一。20世纪中后期以来，在国际上的法律统一化运动中，示范法方法被广泛运用，对国际社会的法律趋同和统一产生了广泛和深远的积极影响。如联合国国际贸易法委员会先后制订了多种示范法。其中《国际商事仲裁示范法》已成为国际私法领域示范文本的良好典范，至2003年，已有41个国家将该示范法全部或部分内容作为其国内法律的组成部分。

第三种模式是通过订立行政协定来规范各方的立法行为。为协调各州法律，美国还允许各州在不违反宪法的前提下签订州际协定，以便对共同性的问题协调行动。目前，美国各州在自然资源的保护与管理、公民保护、交通管理、公用事业的管制、税收和州际审计等方面，已签订了不少协定，并要求协定一旦签订，任何一州都不能单方面放弃协定或拒不履行相关义务，不能随意单方面修改或者撤销协定，必须按照协定所规定的立法精神进行各州的立法活动。在日本，地方政府之间也通过行政协定来处理跨区事务，如在防水方面，神奈川县分别与东京都、山梨县签订了防汛协定，规定双方有义务交换汛情信息等。

三、加强长三角区域地方立法协作的几点构想

借鉴国内外立法协作的经验，并根据长三角区域自身情况，可在不同领域内开展形式多样的地方立法协作：

1.制定区域共同规章，协调各地的地方规章

区域共同规章是指有规章制定权的地方政府，对涉及区域共同利益且属于地方规章调整范围的事项进行联合立法，并将之在区域内各地统一适用的规章。长三角区域内的三个省级政府以及9个较大市的政府都有地方规章制定权。对地方规章范围内的某些共同事项，例如，有关执行上位法、统一实施标准或程序的事项，特别是关于行政许可的标准、行政处罚的标准、产品和服务技术的标准等，可在协商的基础上，由长三角区域内拥有规章制定权的各地方政府负责人组成区域行政立法委员会，参照现行规章的制定程序，制定区域“共同规章”，共同签署，并在长三角区域内统一适用，以实现区域内地方规章间的协调统一。且区域共同规章的效力应高于地方规章，当区域共同规章与地方规章发生冲突时，以区域共同规章为准。同时，各地要对与区域共同规章相冲突的地方规章及时进行废、改、立。

2.使用示范性文本，协调各地的地方性法规

由于地方性法规的制定要由地方权力机关实行投票表决，无法由联合的立法机构来统一立法。对此，可将示范法方法引入长三角区域的地方性法规的协调中，由相关团体拟订统一立法条款作为蓝本，再交由各地方权力机关分别履行审议、表决通过程序，转化为各自的地方性法规。具体而言，长三角区域具有地方性法规制定权的地方权力机关，对涉及区域内企业、公民权利义务、人才流动等重要问题，可共同委托具有法律文本起草能力的研究机构、高等院校、专业学会、研究会等，在调查研究的基础上拟定不具有法律效力的示范性文本，再统一交给各地方权力机关履行审议通过程序。各地方权力机关在通过示范性文本时，对文本的主要条款内容不得修改，但同时考虑到地区间的差异，也允许各地对文本的次要条款作少量修改。

3.签订协作协议，由各地在协议框架内各自立法

对于有些合作领域，比如产业结构调整与产业转移，区域内公共能源、教育、人才、信息网络的共建共享，区域内城市和公共交通的协同规划与建设等，由于涉及到优势互补问题，或各地情况有较大差异，若采取统一立法的方式反而效果不好；对某些立法时机不成熟但又需尽快加以规范的事项，也不宜以统一规范的形式加以规定。对此，可由各地方立法主体在协商一致的基础上签订协作协议，规定要协作的具体事项，明确各方的立法方向。在立法目的和基本精神保持一致的前提下，由各地自行立法，以达到地方立法协调的目的。

目前，长三角区域内的地方政府虽然签订不少协作协议，如《长江三角洲地区城市合作协议》、《长三角地区道路交通运输一体化发展议定书》等，但很多协作协议只是一种意向或认识，内容不具体，缺乏可操作性。因此，应进一步完善对协作协议的签订和履行，使协作协议的内容更为具体并具有操作性。