城镇化：土地与人口

□ 本刊记者　吕天玲

城镇化：土地与人口

“如果不切断地方政府‘卖地生财’的动力机制，‘人口城镇化’将永远赶不上‘土地城镇化’。”

□ 本刊记者吕天玲

人为“造城”的风气还在蔓延。一味扩大城区面积已成为一些地区“城镇化”的主要方向，甚至不惜“愚公移山”造新城。

造城运动

位于陕西省延安市清凉山以北、占地10.5平方公里的沟壑，在寒冬里依然热火朝天。2100多台大型机械在8个月里日夜不停地轰鸣着，33座山头正被一一削平，十几道深沟正被填平。

这是延安新区北区一期工程工地的主战场。从2012年4月开始，一场轰轰烈烈的“造城运动”正在延安市以超常规的方式进行着。

有专业人士调研得出数据，延安削山造地的成本约为32万元每亩，加上城市配套设施，每亩造价成本为70—90万元，而延安市场地价每亩多达二三百万元。如此一来，造地获得的经济效益为每亩100万元至150万元，78.5平方公里的“直接收益”达1800亿元。

这就是不少地方政府官员热衷于“造城”的直接动力。

“在制度不完善的情况下，握有权力的人还可能从土地出让和投资中得到很多寻租机会，获得巨大的利益，造就很多隐秘的富豪。”中国改革基金会国民经济研究所副所长王小鲁在接受媒体采访时表示。

今年地方两会上，多个省份的“政府工作报告”都把城镇化作为单章列出，有的地区还提出城镇化率目标。

被地方政府过分强调的城镇化引来不少高层的担忧。全国人大代表、民建中央副主席辜胜阻在今年两会上强调，城镇化健康发展要避免掉入“拉美化陷阱”和“速度至上陷阱”。

“很短的时间通过推土机以及涂料，把一个地方建造成一个新城。”国家发改委城市和小城镇改革发展中心研究员冯奎在接受《民生周刊》记者采访时强调，这种现象应该被称为“伪城镇化”。

求财心切

一位不愿透露姓名的知情人士告诉《民生周刊》记者，各地政府之所以热衷造城运动，除求财心切外，也有诸多无奈。

1994年实行分税制改革，中央把主要的、最易征收的税种上收之后，地方政府的收入开始捉襟见肘。2009年，中央政府预算内财政收入与地方政府收入之比为52比48，而在支出结构上却在向20比80迈进。

艰难等待转移支付的地方政府在2008年十七届三中全会上，突然嗅到了资本的气息。在“流转”和“置换”的概念下把宅基地变为可进入市场交易的建设用地，借此腾挪建设用地指标不足的问题，资本在这种“拆、建、售”中看到了巨大的利润空间。

一夜之间，大规模的城镇化运动在各地开始酝酿。在天津、成都、重庆、安徽、浙江等省市均能看到这类“先进经验”，并且迅速在各地传播开来。

今年两会上，全国政协委员、国家发改委副主任朱之鑫在接受媒体采访时也强调，城镇化不是走以前的圈地运动。“城镇化并不是楼越高越好，马路也不是越宽越好。”

过快过猛的政府之手，却无法为失去土地的农民工提供足够的社会保障。

一名农民工“城镇化”所需的各项社会保障投入有多少？对数字十分敏感的全国政协委员、中央农村工作领导小组副组长陈锡文算了一本民生账：有关部门对2010年武汉市的情况进行了调查，结果得出，如果某企业聘用一名农民工，所有社保都缴齐，该企业平均每月需给这名员工缴516元，员工自付166元。这样算下来，企业和个人每月共缴682元，一年要缴8184元。

“如果这个群体有2亿人、3亿人，每人15年……”陈锡文强调，如果该项工作不抓紧，农民工实现真正的城镇化会越来越困难。

土地城镇化

不仅仅是东部城市热衷城镇化，一些中西部城市的贫困县也趋之若鹜，甚至开始大搞城镇化工程建设。

随之而来的问题是，农民上楼之后节约出来的土地吸引不来优秀企业，甚至好不容易吸引进来的产业在把优惠政策用光之后就搬走了，迁到了上一级城市。

资料来源：中新社等

“如果不切断地方政府‘卖地生财’的动力机制，‘人口城镇化’将永远赶不上‘土地城镇化’。” 冯奎强调。

他告诉《民生周刊》记者，根据保守统计，每年身份转换后无法进行非农就业的失地农民约占年新增城镇化人口的20％—30％，约200万人左右。也就是说，每年五分之一的新增城镇化人口，都是不健康的转化。其主要原因还是“城镇化超前，产业发展严重滞后”。

在他看来，过去的城镇化模式是“土地城镇化”，缺乏产业支撑及配套制度。农民被地方政府“赶上楼”后却难以进城，或是进城后没有就业。

与冯奎有着相似的观点，中国区域经济学会副理事长、秘书长陈耀也认为，近10年来我国城镇化存在冒进的问题，存在大量的空间扩张，但支撑这个空间扩张的产业却没有发展起来。人口的集中完全靠建房子，人口集中之后却没有足够的就业岗位。

“土地城镇化”带来的后果是人口城镇化的明显滞后。陈锡文在两会期间回答记者提问时指出，2000年至今，12年来中国增加了2亿5千万城镇常住人口，但这些新增城镇人口绝大多数没有城市户籍，其中最主要的农民工仍占大多数。

他强调，下一步城镇化的发展必须认真解决人口城市化的问题。

两会期间，由国家发改委牵头，财政部、国土资源部、住建部等十多个部委参与编制的《全国促进城镇化健康发展规划（2011—2020年）》已经编写完成，将于两会之后发布。

知情人士透露，未来几年中国将逐步把符合条件的农村转移人口转为城镇居民。在北京、上海、广州等特大城市控制人口规模的同时，大城市将继续发挥吸纳外来人口的作用，中小城市和小城镇则将放宽落户条件。