产业缺失造就“伪城镇化”——访国家发改委城市和小城镇改革发展中心研究员冯奎

□ 本刊记者　丁筱净

产业缺失造就“伪城镇化”——访国家发改委城市和小城镇改革发展中心研究员冯奎

“在产业发展不足的情况下，政府这只手动得太早也太猛，某些方面用力过大过偏。政府的行政手段打乱了原来的‘产业发展带动城镇化’这样一种健康节奏。”

□ 本刊记者丁筱净

针对我国城镇化过程中存在产业缺失这一核心问题，国家发展和改革委员会城市和小城镇改革发展中心研究员冯奎接受了《民生周刊》的采访。

冯奎：中国的城镇化有自己的特殊性，但也有世界城镇化的共性。如果从世界城镇化的发展来看，产业必须发挥引领带动的作用。产业发展始终是城镇化发展的主要带动力量，这是一条基本规律。

冯奎：目前，我国城镇化的一个主要问题在于一些地方城镇没有产业，有城无市。城市建设得很漂亮，但是非农就业的发展并不充分，失地农民失业现象、进城农民就业不充分现象非常普遍。这种现象主要出现在改革开放之后，集中于两个阶段——上世纪80年代末至90年代初，本世纪初至今。

冯奎：通过征地，农民可以原地不动实现“城镇化”，但他们的就业并没有转为非农就业。这种被征地农民的失业现象十分普遍，有的省市达到50％以上。据保守统计，每年因被征地、被市民化后的农民失业率至少为20％。

冯奎：主要是政府在城镇化发展过程中，没有恰当地发挥自己的作用，动用过多行政力量去干预了规划、城镇化过程。政府还常常将城镇化理解为造城运动，动用了很多的资源，比如土地资源，去建设一批新城。

这种新城发展并不是以产业为基础的，而是在产业发展不足的情况下，政府这只手动得太早也太猛，某些方面用力过大过偏。政府的行政手段打乱了原来的“产业发展带动城镇化”这样一种健康节奏。

冯奎：政府热衷于造城运动跟我们的经济增长方式有关。我国的经济增长方式是粗放型的，体现为城市的建设面积越大，能够吸引的企业越多，所得到的税收也就越多。土地面积扩大以后，政府通过土地出让的办法，能够获得大量的土地出让金，这在地方财政收入中的比例越来越大。

政府考核机制、约束机制都没有对这样的行为给予很好的修正。上级领导往往对这些改变了地方面貌的官员加上“有能力、有魄力”的标签；当地市民也没有意识到这是一种粗放增长的产物，是老子辈占用了儿子辈、孙子辈的资源，反而在民意上倾向于支持这种所谓很有魄力的领导。

我国现有的城市规划通常是一种软约束。地方政府往往通过发展规划去冲击本来具有法律效力的城市规划，导致这些地方“规划跟着发展走”，导致规划起不到引领和约束的作用，从而使得新城越造越多，甚至像脱缰的野马。

冯奎：河南很多地方政府因为招不到商、引不到资而十分着急。一些政府提出要“全民招商”，努力表现出亲商的态度。有些地方出台了看上去很诱人的政策，比如土地零地价、免税收，环保方面降低标准要求等等，但都没有抓住问题的根本——在没有产业发展的情况下先把城市造好了，再人为地让产业发展和城镇建造相匹配，这是很困难的。

招商困难也与招商对象、招商产业、招商主体的不合理有关系。一些地方在招商过程中一心奔着世界500强或央企、国企而去，对引进与培育中小企业不感兴趣，对于调动当地农民参与非农产业发展没有措施。

一些地方片面强调产业高端化，强调高新技术产业、现代服务业，对于劳动密集型、生活服务型的企业或产业不感兴趣；一些地方在招商过程中政府充当主体，以透支政府公信力的方式制造一阵子效应，企业的招商能力没有得到培育与提高。

冯奎：城镇化质量提升是未来城镇化应解决的主要问题。如果城镇化过程中产业发展滞后，非农就业得不到增长，那么统计学上的城镇化人口还可以持续增多，但新增城镇化问题也将会不断增多。比方说城市里新贫民现象会不断出现、农村一片萧条农业无法支撑庞大的城镇人口需求等。如果继续不修正这个问题，未来农村、城市问题会互相叠加，导致我国陷入发展长期滞后的局面。

拉美国家教训值得汲取。拉美国家的城镇化率很高，仅次于北美，排在欧洲之前。多数拉美国家的城镇化不是产业发展的结果，而是原先的宗主国人为地建立一些行政中心，或沿海国家建立了很多贸易中心，因而带动了人口向城市的集中。

拉美国家实行人口的自由流动政策。上世纪七十八年代以来，拉美国家城镇化率增加迅速，但工业化水平并没有显著提升。大量城镇人口生活在环境比较恶劣的地方，城市中有大量棚户区。大量人口没有合适的就业岗位，从事非正规工作，工作环境较差，临时性强，收入和权益得不到法律保障。

拉美国家城镇化率很高，但迟迟进入不了发达国家的阵营，是落入“中等收入陷阱”的典型代表。

（实习生李晨熙对本文有贡献）

2012年4月21日，河南新密，城镇化正在快速推进，很多都市村庄、农村的房子被拆除。图/CFP