社会转型期群体性事件的成因与预防

赵 昕

(西华师范大学政治与行政学院，四川 南充 637002)

根据发达国家经济增长时期的社会经验，大凡经济高速发展的社会转型期，矛盾集中，群体性事件就会明显增多，而且往往参与事件的人数众多、影响面广，在较短时间内突然爆发的一部分群体与另一部分群体之间、一部分群体与政府部门之间、一部分群体与企事业单位之间的冲突和对抗成为主要的矛盾体［1］p136。从最近的统计情况看，群体性事件多发生于城镇，涉及财产、权益以及民族、宗教和金融等事务，其表现形式也多种多样，诸如聚众上街、集体上访、围堵交通或在党政机关静坐请愿、罢工集会、游行示威甚至骚乱、暴乱，引起群众围观和引发大众恐慌等。

经验告诉我们，我国社会转型期各种社会问题集淀与积聚，如果处理得不当，不仅不能消解社会矛盾，反而火上浇油，容易激发更大规模的群体事件。这就要求政府有关部门不仅仅要学会在复杂环境中怎样“灭火”，还要学会在稳定时期如何“防火”。换句话说，只有了解群体性事件发生的起因，才可能真正面对矛盾冲突的实质，找到平息、疏导、解决群体性事件的办法，避免事态的扩大。

一 我国社会转型期群体性事件的成因

从总体来看，社会转型期群体性事件是社会群体矛盾激化的表现。我国社会转型时期因利益分化、重组，地方政府经济权限与地方企业经济利益矛盾的激化，人民群众对社会贪污腐败现象的不满，以及现行社会管理体制与公共政策对长期存在的矛盾不能有效作出回应，人民群众的积怨没有相应的疏通反馈渠道，就必然地爆发局部的群体性事件。如果再加上我们一些地方政府部门及行政官员，对所存在的问题麻木、缺乏敏锐性，在处理群体性事件时方法简单、粗暴，激化矛盾，就会使本来可以通过对话、协商、调解解决的事件，演变为大规模的造成群众死伤的群体性事件。因此，深入透析社会转型期群体性事件高频率发生的原因，是化解矛盾，维持社会稳定大局的首要因素:

第一，各种社会矛盾的集中是群体性事件的历史积淀。群体性事件的发生与我国长期以来经济与社会发展滞后所凸显出的问题不可分割，可以说它是社会转型时期各种矛盾与社会问题的一种综合症。只不过，社会转型时期加速了社会分化，尤其是改革更加刺激和加剧了社会分化，新的利益群体和阶层的形成，社会各阶层之间利益差距增大，新旧利益群体和地方政府经济管辖权利在争夺有限社会资源控制权时不断发生利益冲突。我国改革开放促进了经济的发展，同时也使我国利益分配格局发生了变化。如居民收入差距日益扩大，低收入人群在整个社会中所占的比重偏大，这样就引发社会的相对贫困，在低收入者得不到改善与发展的机会的同时，却发现一部分先富起来的人并非都是通过诚实与合法劳动所得，而是利用权力寻租而富裕起来，这就加大了社会的仇富心理。而我们惯常的社会管理机制和社会整合模式难以适应急剧变化的社会需求。这一系列问题在各种社会矛盾不断积聚的状况下，社会稳定的系数随之降低，而当积聚总量超过一定限度，群体性事件的出现就在所难免了。这是一种现实的客观存在。

第二，政府政策的试探性与执行的有效性存在某些问题。在社会转型期，政府对一些公共政策一味“摸着石头过河”，没有科学发展观，缺乏科学的充分论证，或考虑不全面，或实施的条件、时机还不成熟，所作出的公共政策选择超越了民众的承受力，在某些方面也损害了民众的利益，就会引发社会矛盾，爆发群体性事件。诸如，在企业改制过程中下岗职工的基本生活如何有效保障，一些企业经营不善，职工拿不到工资、生活困难等涉及面大、影响时间长的民生问题是否应该进行社会听证后再慎重出台，征地拆迁以及补偿安置等政策落实中如何限制地方政府和开发商的权限以保护农民权益等等。一些地方不仅政策出台缺乏依据，从政策落实中的时效性看，很多政策已明显不能适应变化的形势，仍然以权强行推行，不作及时调整;从政策执行的有效性上看，一些地方政府甚至采取了强制的乃至暴力的做法来掩盖政策执行中的非理性。况且，我们一些政府官员长期以来习惯于着眼政绩，追求形象工程，将民众的利益诉求束之高阁。相反，民众在自己利益得不到保证的反感心理支配下，不由自主地将眼光聚焦在执法部门的乱收费、乱摊派、乱罚款等非法行政上，一旦有社会突发事件，群众就有可能借围观之机发泄不满。

第三，政府与民众沟通管道不畅，信息疏通机制不健全。长期以来，自上而下的行政管理体制的封闭性导致政府与民众之间缺乏有效及时的沟通。政府沟通习惯于通过基层政府自下而上的层层汇报来了解社情民意，同时更习惯于通过自上而下的文件传达、会议、通知、公示来发布信息。如此缺乏沟通的社会管理机制，必然会使矛盾囤积，甚至激化。此外，政府对新闻媒体和民间舆论管理过严、过死，常常一旦发生问题，就千方百计封锁信息，结果越是这样遮遮掩掩，政府的诚信就越是受到损害，流言也就越多，社会稳定性就越受到影响。

第四，社会结构的制度性“失范”。以研究风险社会而享有世界声誉的德国学者乌利希·贝克认为，我们面对的许多风险其实大都是人为的，风险的根源不是在“我们之外”的另一种力量，而是往往就长期存在于我们的制度结构当中。现在人们已经愈来愈清楚，我国社会转型期的社会冲突和危机，更多地源于我们某些领域的制度结构“失范”与权力腐败。腐败的危害在于“亡党亡国”已经不是危言耸听。近些年来，我国经济获得了高速发展，但是权力高度集中不受制约的现象与多重的制度结构失衡极可能将我们推到“拉美陷阱”的边缘:传统道德滑坡，社会诚信丧失，基尼系数高企，地区利益之间的政治经济严重失衡，毕业即失业导致的新“读书无用论”重新抬头，城乡二元结构加剧，政治经济精英结盟抗争，弱势群体期待街头政治，住房、医疗、教育成为民生问题的新“三座大山”……这些长期积累下的社会问题，在任何时间任何情况下，随时都可能成为突发性群体事件的直接根源或导火索。［2］

二 我国社会转型期群体性事件的预防

对于群体性事件，无论怎样妥善地处理，都不及事前和谐稳定地消解更符合社会转型期的发展需求。所谓科学发展观，就是要求政府学会对社会管理的科学性与预见性，学会能够在日常社会生活的各种矛盾中化解冲突，维护稳定。

突发性是社会转型期群体性事件的显著特征，但是社会转型期群体性事件与其他事件一样，也有规律可循。从哲学上看，突发性群体事件也是一个由量变到质变的过程，矛盾与冲突本应通过疏压与释放缓解，而放弃了这些手段就等于是对矛盾与冲突的集聚增量，推速进入潜伏期的阵痛阶段，此时只要有一个小小的“薪火”就有可能引爆事件。但是，潜伏期的阵痛却往往容易被人忽视，尤其是在各种利益的追逐中。因此，我们在构建突发性群体事件的预防体系时，必须考量可能发生矛盾冲突的领域和其中每一过程的每个环节。鉴于此，笔者认为，考量我国社会转型期群体性事件的预防，应当从以下几个方面着力:

第一，政府要“以人为本”，强化依法行政与服务行政。中共十七大以来，“权为民所用”一直就是新一届政府的执政要义，“以人为本”的政府就是要关注民生，关乎民意，满足民众的各种需求。除了民生问题外，尊重与保障公民基本权利，尤其是与生存息息相关的社会权利，这也是政府履责的基本表现。因为，群体性事件的发生，并不一定都是民生问题，还有可能就是社会公平、公正的人权问题。

第二，强化公共服务职能，实现基本公共服务均等化。基本公共服务作为全体公民基本的人权保障，全体公民都应当公平、平等、普遍享有这种公共服务。在改革进程中，如果公共服务不到位，基本公共服务非均等化，就将使我国社会发展失去“稳定器”、经济运行缺少“减震器”、社会公平丧失“调节器”。因此，强化政府公共服务职能，实现基本公共服务均等化，这是预防群体突发事件的重要举措。公共服务均等化是政府为公众提供基本的、在不同阶段具有不同标准的、最终大致均等的公共产品和公共服务［3］。这是公共服务均等化的内涵所在。因此，政府要把保障广大社会成员公平享受义务教育、基本医疗和公共卫生、公共就业服务、基本社会保障等基本公共服务作为根本任务来完成。

第三，构建政策倡议联盟，保障政策有效执行。基本公共服务的内容是民生的核心，从公共政策的角度看也是各方利益主体博弈的“公共场域”。它之所以为“公共场域”，就是政府、市场、第三部门在这之中，既紧密结合，同时又借助其展开博弈行为。自新中国建立以来，中央与地方权力分配机制经过五次大的调整(近时则是1994年的中央与地方财税分配机制改革)，但是“并未使中央与地方之间的博弈关系趋于缓和，反而在原有的领域以新的方式，或在新的领域趋于激化”［4］。在基本公共服务领域，核心问题在于中央与地方权责划分不明确，突出的就是中央对地方的转移支付政策亟待完善。因此，强化基本公共服务职能，实现基本公共服务均等化，就必须完善承载基本公共服务的公共政策，促进中央政府与地方政府之间实现正和博弈。

倡议联盟模式主张政策主体在核心理念指导下的政策执行，同时也是政策学习的过程，并且在这一学习过程中完成政策的变迁。而要实现政策变迁模式的转换，倡议联盟模式主张政策自身时间要比较长，至少需要实施10年以上的政策，为各方政策学习提供充足的时间或空间。因此，倡议联盟模式作为基本公共服务的政策选择，是预防突发性群体事件的最为有效的措施。

第四，建构群体性事件的预警机制。一般来说，预警体系在群体性事件发生前，要关注三个方面问题，即可能引发群体性事件发生的“导火线”、可能恶化事件的流言传导和可能聚众参与的多重因素。“导火线”是矛盾的诱发因素，但不一定就是矛盾的核心本质;流言传播是助推或恶化事态的的舆论传导，但流言又并非完全是空穴来风;而聚众参与的多重因素则可能是边缘性扩大群体的附加因素，但这些都对事态的发展具有举足轻重的作用。因此，预警体系只有主动地了解、掌控这三个方面，才可能采取有效的控制措施，由被动应对变为主动地将群体性事件遏制在发生之前。为此，预警机制的着力点在于:一是通过民意表达机制消减群体性事件的诱因。二是遏制流言传播的载体与空间，防止误导与恶化事态。三是拓宽社会参与渠道。总之，预防群体性事件的发生在很大程度上取决于群众和社会力量的动员和参与。动员社会力量参与，一方面可以使公众直接了解事件真相，消除恐惧，起到稳定的作用;另一方面可以使政府的政策获得支持率，增强社会凝聚力，从而有效缓解社会矛盾。

第五，设计完备、周密、严谨的应急预案，建构群体性事件的处理机制。编制、修订应急预案，建立健全各种预警和应急机制是各级政府的一项重要任务。有备无患，周密严谨的应急预案在群体性事件发生时将有助于危机问题的解决和常态的恢复。应急处理机制的组织载体为综合性应急处理机构、各专项应急处理机构、部门应急处理机构、地方应急处理机构、企事业单位应急处理机构，以及大型集会活动应急处理机构，他们各自的法律地位、相互间的权力配置关系及其组织形式都是不同的。应急管理组织是一个纵向和横向机构、政府与社会相结合的复杂系统，构建应急管理机制应当以强有力的应急处理组织体系作保障。应急管理机制是应急处理组织体系在突发事件发生、发展、变化全过程中的制度化、程序化的动态体现。

总之，我国社会转型期也是群体性事件的高发期，因此，深刻分析群体性事件的成因，并从国家安全的高度寻求防范的对策，这是推进社会稳定与发展必须面对的问题。

［1］ 孟庆英.论群体性事件的诱因及预防［J］.《理论探索》，2006.6:136.

［2］ 郑志平.公共治理理念:公共危机管理的关键因素［J］.东莞理工学院学报，2006.10.

［3］ 中国(海南)改革发展研究院.中国公共服务体制:中央与地方［M］.北京:中国经济出版社，2006，第45页。

［4］ 孙德超:基本公共服务均等化与中央和地方博弈规则的完善［J］内蒙古社会科学(汉文版)，2012，(1)。