教示制度对《档案法》的意义

魏 瑶

（河北经贸大学 综合档案室，河北 石家庄 050061）

行政程序法是现代行政法的有机组成部分，通过为行政权的运行设定方法、步骤和时限等使其具有合法性和合理性，从而控制公权力，保障公民的权利。教示制度是行政程序法的一项基本制度，其内容贯穿于行政程序法的诸多环节。具体言之，教示制度是指行政主体在进行某项行政行为时，从事前、事中以及救济途径的启动，对行政相对人享有哪些权利、承担哪些义务，如何行使有关权利、履行有关义务以及其他有关事项，负有的以书面或口头形式告知相对人并加以指导的义务，若行政主体未履行该项义务而导致相对人因丧失权利或未履行有关义务而遭受损害，则应承担相应的法律责任的程序制度。[1](P201)

不难看出，这项制度旨在加重行政主体的告知义务——不仅要告诉行政相对人相关的权利和义务，还要使其理解这些权利和义务产生的法律后果，达到“教导和示明”的程度，否则，将承担法律责任。该制度既能控制公权力又与现代行政法倡导的服务行政相吻合，因此，在行政程序法中居于基本制度的地位。《档案法》直接关系到公民知情权的实现，教示制度有助于构建现代行政法意义上的档案法律关系，对完善立法有着积极的意义。

一、《档案法》的立法理念

《档案法》是调整档案关系的基本法，属于行政法律部门。与之配套的还有《中华人民共和国档案法实施办法》《档案馆工作通则》《科学技术档案工作条例》和《机关档案工作条例》等，皆属于《档案法》的下位法，其立法宗旨与原则不能与《档案法》相冲突。依据《档案法》及其下位法形成的法律关系就是档案法律关系。像其他法律关系一样，档案法律关系由法律关系主体、客体和内容三要素构成。档案法律关系的主体包括：国家档案行政管理部门、国家档案管理部门、其他国家机关、企事业单位、社会团体、其他社会组织、公民和在我国境内的外国组织和外国人[2](P14)；档案法律关系的客体包括：档案、与档案的管理、公布利用和由此产生的法律责任有关的设施、设备和财物及档案法律行为；档案法律关系的内容是由《档案法》等确定的权利义务关系。

按照法律关系主体的地位，可将法律关系分为平权型法律关系和隶属型法律关系，前者指法律关系主体的地位平等，最典型的是民事法律关系；后者指法律关系主体的地位不平等，存在上下级或者管理与被管理的关系，传统意义上的行政法律关系就属于此类。其实并不是所有的行政法律关系都是隶属型法律关系，例如指导行政法律关系、给付行政法律关系就不是隶属型法律关系。而且进一步讲，行政关系、国家机关与管理相对人间的关系是否属于隶属关系，在现代行政法上是很值得怀疑的。[3](P118)

这种怀疑在法律实践中被证实。2007年国务院公布了《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》）并于2008年5月1日开始施行。《条例》第十六条第一款规定：各级人民政府应当在国家档案馆、公共图书馆设置政府信息查阅场所，并配备相应的设施、设备，为公民、法人或者其他组织获取政法信息提供便利。第二款规定：行政机关可以根据需要设立公共查阅室、资料索取点、信息公告栏、电子信息屏等场所、设施，公开政府信息。第三款规定：行政机关应当及时向国家档案馆、公共图书馆提供主动公开的政府信息。这一规定将档案馆由档案的收集管理者上升为政府信息公开的直接责任者，档案馆法律身份的转变促使《档案法》被修改。

现行《档案法》制定于1987年。当时，“以经济建设为中心，坚持四项基本原则，坚持改革开放”的党的基本路线刚被正式提出，依法行政、服务行政的研究和立法还没开展，因此，《档案法》的立法理念是管理法，即档案馆的法律责任以管理为主，服务性极弱。该法共六章，第一章“总则”；第二章“档案机构及其职责”；第三章“档案的管理”；第四章“档案的利用和公布”；第五章“法律责任”；第六章“附则”。其中第二章、第三章、第四章和第五章是法律的主体部分，第二章根据行政职级确定档案管理的职责；第三章具体规定档案的立卷归档、移交、保密、代为保管、寄存、出卖、捐赠、收购和征购等管理行为；第四章规定档案开放的期限、对未开放档案的利用程序和优先利用权等问题；第五章规定违反档案法的行为、处罚的机关和处罚方式。整部法律围绕档案管理机关的管理活动展开，所构建的档案法律关系是一种标准的传统意义上的隶属型法律关系。

《条例》施行以后，《档案法》在档案公布的期限、范围和程序方面都与之衔接不上。比如，《档案法》第十九条规定：国家档案馆保管的档案，一般应当自形成之日起满30年向社会开放。经济、科学、技术、文化等类档案向社会开放的期限，可以少于30年，涉及国家安全或者重大利益以及其他到期不宜开放的档案向社会开放的期限，可以多于30年，具体期限由国家档案行政管理部门制订，报国务院批准施行；而《条例》第十八条规定：属于主动公开范围的政府信息，应当自该政府信息形成或者变更之日起20个工作日内予以公开。法律、法规对政府信息公开的期限另有规定的，从其规定。此外，《条例》中还有公开的方式和程序及监督和保障方面的规定，这些都是《档案法》缺乏的内容。

档案公布期限由30年到20个工作日的变化不是简单的数字问题，而是立法理念的差异。《条例》公布于2007年，比《档案法》的制定晚20年，这20年间，由于经济的发展，作为上层建筑的法律，特别是在公法领域，正朝着服务于市场经济的法治化、控权型和服务型的方向迅速前进。1996年颁布的《行政处罚法》是我国第一部用程序控制行政权力的法律，2003年《行政许可法》公布，2004年人权入宪，同年，国务院印发《全面推进依法行政实施纲要》。在这样的立法背景下，《档案法》中确定的隶属型档案法律关系自然不能满足社会的需要。为此，国家档案局于2005年着手开展档案法的修改工作，召开了多次座谈会征求各方意见，现在已成立了专家组和工作组，积极推进立法工作。[4]

立法理念是立法工作需要首先面对的问题，因为立法理念直接决定立法的宗旨和目的，影响着构成法律的规则和原则。《条例》之所以赋予档案馆公布政府信息的职责，是因为政府信息公开制度是现代行政程序法的基本制度，公开原则是其上位的法律原则，它们共同保障着公民知情权的实现，而知情权是公民行使政治权利、经济权利和文化权利的前提，是人民主权的基础。此外，WTO中的透明度原则也要求公开政府信息。所以，现代行政程序法中的控权性和服务性应融入《档案法》的立法理念。

二、教示制度对《档案法》的意义

从上文对教示制度的定义，我们可以发现它的三个层次，其一：行政相对人有接受行政主体“告知”的权利；其二：告知要达到“教导和示明”的程度；其三：行政相对人的权利是行政主体的义务，行政主体不履行义务、履行义务不充分或者错误履行致使行政相对人遭受损失的，均将承担不利的法律后果。也就是说，教示制度是一项行政相对人享有权利，行政主体履行义务的制度。行政法的学科旨趣，在于检讨行政应如何受到法的拘束，以确保人民的基本权利。[5](P10)《档案法》同样遵循这一旨趣，教示制度的引入有助于新型档案法律关系的形成，将对该法产生下述三方面的意义。

（一）强化档案馆的行政责任

《条例》赋予档案馆公布政府信息的职责，但是对档案馆不履行职责或者不完全履行职责的法律责任没有规定。《档案法》第五章“法律责任”是针对行政相对人的，不针对行政主体。这就是说，对于档案馆公布政府信息这项制度，立法不健全，为行政主体规避法定职责创造了条件。在实践中，公布的政府信息往往是公众不需要的，而公众想了解的政府信息又得不到公布。不公布的理由很多，比如涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私等。但是，按照现代行政法要求政府信息公开是原则，不公开是例外，这样才能保障公民的知情权及在此之上的参政权和监督政府权。

即便在《条例》和《档案法》中加上不公开政府信息应承担的法律责任，公民的相关权利也未必得到充分的保障，因为对于公布的事项往往采用概括列举的表达方式，语言本身就会产生歧义，如果行政主体想规避责任，仍然可以做到。

教示制度可以强化档案馆的行政责任，促使其充分履行信息公布职责。因为它给予了档案馆教导者的法律地位。在这种档案法律关系中，行政主体既是信息资源的占有者，又是讲解者，使行政相对方全面了解信息是其工作的基本标准。这就改变了在隶属型档案法律关系中，行政主体公布什么，行政相对方就获知什么的局面。

（二）提升档案馆的法律地位

教示制度在强化档案馆的行政责任的同时，提升了档案馆的法律地位。一方面，教示职责促进档案的归档工作；另一方面，教示职责敦促档案馆的工作人员对档案的研究学习。

众所周知，档案馆馆藏的主体是来自政府的各类决定、通知等文件资料，并不是由档案馆形成的。对于档案的移交，虽然有归档范围的要求，但档案馆的主动权不大。如果确立教示制度，档案馆拥有了教示职责，便可据此主动要求政府和其他组织移交档案，即接收档案是教示职责的前置工作，而不像以前那样被动接收档案。另外，这样做还可以及时有效地保存和保全国家的档案，避免档案的遗失和毁损。

教示职责的承担可使档案馆成为精通各个时期各类政府信息的行政主体，在为行政相对人服务的同时，也可为政府提供咨询意见，从而提升自己的法律地位。

（三）保障公民的知情权，促进依法行政和社会主义法治国家的建设

由于文化和历史的原因，我国公民的权利意识和参政议政的意识不强，不懂得利用政府信息，即便《条例》公布以后，仍有很多人不接受正式公开的信息而选择私下打听等方式了解情况。这些意识和做法都不利于依法行政的推进和法治国家的建设。保障公民的知情权，一方面是为其提供充分的政府信息；另一方面，则是纠正公民在知情权上的误区。教示制度相当于为档案馆塑造了“以吏为师”的社会角色，通过具体的教示行为，使公民相信档案馆，相信政府信息，用自身的素质推进社会主义法治国家的建设。

三、教示制度在《档案法》中的制度建构

教示制度是一项制度，在立法中需要通过法律规则来实现。从法理学的角度，根据法律规则的内容可分为授权性规则、义务性规则和职权性规则。授权性规则是指示人们可以作为、不作为或要求别人作为、不作为的规则；义务性规则是直接要求人们作为或不作为的规则；职权性规则是关于公权力机关的组织和活动的规则。[3](P169-170)

针对教示制度强化档案馆的行政责任，档案馆与行政相对人之间构成服务型档案法律关系，因此，应用授权性规则赋予行政相对人权利；用义务性规则对档案馆科以义务。

针对教示制度提升档案馆的法律地位，档案馆与其他国家机关之间构成档案管理法律关系，因此，应用职权性规则授予档案馆权力。

针对教示制度保障公民的知情权，促进依法行政和社会主义法治国家的建设，档案馆应该对内部的工作人员严格要求，使其具备教示制度要求的专业素质。对此，《档案法》可做原则性的要求，具体内容由档案馆工作条例规范即可。

针对教示制度本身，《档案法》应明确违反该职责的法律责任。据此，按照现行《档案法》的立法结构，提出如下立法建议：

第一，在“总则”中，明确规定“中华人民共和国公民有利用国家档案的权利”；

第二，在“档案的管理”中，补充规定“机关、团体、企业事业单位和其他组织必须按照国家档案行政管理部门确定的范围，在规定的期限内向档案馆移交档案，并接受档案馆的审查”；

第三，在“档案的利用和公布”中，规定“公民在获取政府信息时，有权得到档案馆指导帮助，但危害国家安全、社会公共利益及有损社会主义国家道德风尚的内容除外。各级各类档案馆应当配备专业人员，加强对政府信息的研究整理，以便及时准确地帮助公民理解政府信息。”；

第四，在“法律责任”中，规定“机关、团体、企业事业单位和其他组织不按国家档案行政管理部门确定的范围和时限移交档案的，由其上级主管部门责令改正；逾期仍不移交的，对其主要负责人进行行政处分。”“档案馆应当为公民提供政府信息，但没有提供、提供不充分或者错误提供，由此造成公民损失的，由档案馆承担赔偿责任。档案馆承担责任后，须对直接责任人进行行政处分。”

[1]黄学贤.中国行政程序法的理论与实践[M].北京：中国政法大学出版社，2007.

[2]潘玉民.档案法学基础[M].沈阳：辽宁大学出版社，2002.

[3]周永坤.法理学——全球视野[M].北京：法律出版社，2010.

[4]陈丽平.国家档案局正积极推进档案法修改[N].法制日报，2013－02－28.

[5]翁岳生.行政法（上）[M].北京：中国法制出版社，2002.