效率与公平：公共行政理论演变中的价值钟摆效应

王彬彬

（南京师范大学 公共管理学院，江苏 南京 210046）

1887年威尔逊的《行政学研究》一文的发表标志着公共行政学作为一门独立的学科从此诞生。在这一百多年的发展演变过程中，由于社会历史的变迁和特定时代背景的影响，公共行政学理论大体走过了这么几种范式：传统公共行政范式，新公共行政范式，新公共管理范式及新公共服务范式。尽管公共行政学的理论路径越来越宽广，但贯穿其间的核心价值观无疑始终是效率公平观，这一价值钟摆一直在公共行政理论丛林中摇摆不定，似乎效率与公平如鱼和熊掌，不可兼得。若是偏向效率则偏离公平；反之，若是偏离效率则偏向公平。基于不同理论价值主张的学者们则围绕之展开了激烈的争论和角逐。正是这种对异己理论近乎尖刻的批判触发了思想火花间的碰撞，最终在客观上推动了公共行政理论的不断创新和长足发展。

一、传统公共行政理论

传统公共行政理论建立在政治—行政二分法理论、官僚科层制理论和科学管理原则三大理论渊源的基础上。威尔逊最早在其《行政学研究》中提出了政治—行政二分法，这是基于对当时“政党分肥”、政治任命及政府的无效率和腐败等实况的考虑而提出的突破性理念。威尔逊大胆实施对政府“非政治化”的改革，即提倡政治与行政分离，正如古德诺在《政治与行政》中所言：“在所有的政府体制中都存在着两种主要的或基本的政府功能，即国家意志的表达功能和国家意志的执行功能，这两种功能分别是：政治和行政”［1］。他们主张行政问题就是管理问题，而不是政治问题，政治因素被认为应摒除于公共行政之外，因为它只会造成无效率。这一时期对整个公共行政的影响在于将原先的“善”与“恶”的观念用“投入”和“产出”的比例加以表示，投少产多则为善的表现，效率是“至高的善”，是“行政价值链条中的原点”；反之，则为恶的表现。官僚科层制则是由德国的社会学家马克斯·韦伯提出的，旨在建立一种“合理化－合法化组织”的理论。相对于传统权威的低效率和基于超凡魅力权威的非理性而言，唯有合理合法的权威才可作为行政组织的基础。这样的行政组织是“非人情化”的，以排除一切非理性情感对人员工作绩效的干扰；同时，它还强调分工和层级节制。它体现了对理性化和规范化的行政管理体制的追求，正如韦伯自己所言：“在官僚组织里，档案的准确、快速、一致和可取性，保密的持续和可能性，合作的协同性和严格性，以及人力、物力的最小代价等，无不通过严格官僚化，尤其是单一组织的行政机构来达到。”［2］此外，“在某种意义上，我们可以说，正是科学管理运动的兴起，才促成了西方行政学的形成和兴盛，而对于这场科学管理运动的形成起着决定性影响的，乃是泰勒的‘科学管理理论’”［3］。科学管理理论最初针对企业管理提出，后引起众多行政学家重视并将科学管理原则的标准化、科学化管理方法引入政府内部，以寻求行政效率的提高。

在传统公共行政学家看来，效率作为一种手段的同时更是一种目的和价值追求方向，它成了历届政府判断行政工作绩效的准绳。这便意味着公共行政誓将成为一种高效行政。但不得不说，在这一时期公共行政理论的效率价值观主导下，政府内组织逐渐呆板、缺乏弹性和内部积极性；同时，其对效率的过多关注导致社会有失公平，这些正是今后被后来者诟病的原因。

二、新公共行政理论

传统以官僚制为核心的公共行政模式并不能有效地解决美国政府在20世纪60年代所面临的新的诸如黑人民权运动的危机，公共行政亟需一种全新的视角和理论来弥补其自身的不足。在这种背景下，以弗雷德里克森为代表的“新公共行政”应运而生。新公共行政反对“经济和效率是公共行政的出发点和终极追求”的观点，认为经济和效率虽然值得重视，但它并不是公共行政价值观的核心，认为其核心价值观应该且只能是促进社会公平。不仅如此，主张新公共行政的人还认为，公共行政实践中的公平只有通过受到影响的公民的参与才能确定。在他们看来，公共管理者必须努力使社会弱势群体参与有关公共行政的对话，并且必须不时地采取他们的立场。罗尔斯在其《正义论》中亦有过类似论述。罗尔斯认为，检验社会是否公平的一个重要指标便是看其社会中弱势群体的意见能否得到尊重和捍卫，这与新公共行政学派的观点有异曲同工之妙。新公共行政学派还彻底否定了政治—行政二分假设，“论证了行政自由裁量权是社会公平得以成为公共行政精神之必要成分的重要前提。”［4］他们认为这种二分在政治现实中如空中楼阁，并不存在。政治不仅仅指决策，行政亦并非简单等同于执行，因为政治决策往往是战略性的、缺乏具体指导性的政治过程，而行政执行过程在小范围内通常也有决策，也有对政治决策大战略的细化、分解与破析；此外，政治与行政紧密相连，二分法导致行政被局限于相对狭窄的领域内，进而忽视了对社会价值和政策制定等的研究，割断了政治与行政之间的天然联系。

新公共行政高举“社会公平”大旗，大胆提出分权、增加公民参与、减少层级节制等主张，在一定程度上使得公共行政的精神得以高扬。然而，我们还需清醒地认识到，该理论范式所提出的社会公平和正义更多的呈现出的是一种口号，是在那个特定时代和行政背景下提出的一种精神鼓舞，但实质则缺乏具体可操作性。为此，西方有学者认为，新公共行政学缺乏概念上的连贯性，没有明确限定的法理基础，没能生根立足，容易被反对者当作仅仅是一种情感的爆发而不予理睬。

三、新公共管理理论

自20世纪70年代末80年代初开始，西方各国掀起了一场声势浩大且旷日持久的政府改革运动。这场新公共管理运动对于政府管理的理论与实践产生了重大而深远的影响。新公共管理运动的兴起意味着公共部门管理研究领域范式的转变。

新公共管理范式的理论源流来自于公共选择理论及委托代理理论。他们同公共选择学派一样，认为行政人员和普通人毫无区别，热衷于追逐自己的一己之私。于是政府组织总是倾向于组织规模的扩大和政府预算的增加，对于公共利益的关注反倒成为其次，官僚们天生并不会很好地工作，因为有机会他们就会使自己的利益最大化，而不是公共利益的最大化，政治家不被信任，因为他们关注的也是选票和金钱。另外，政府通过委托加工，业务外包等方式来实现其“掌舵”而并非“划桨”的功能。

新公共管理理论提供了一种当代公共部门管理尤其是政府管理的新实践模式。这种新模式就是奥斯本和盖布勒在《改革政府》一书中所描述的“企业化政府”的十大特征：“大多数企业化的政府都促进在服务提供者之间展开竞争；它们把控制权从官僚机构那里转移到社区，从而授权给公民；它们衡量各部门的实绩，把焦点放在后果而不是投入上；它们行为的动力不是来自于规章条文，而是来自自己的目标、自己的使命；它们把服务的对象重新界定为顾客，让顾客有所选择，选择学校，选择培训计划，选择住房；它们防患于未然，而且不是在问题成堆以后才来提供各种服务；它们把精力集中于挣钱而不单单是花钱；它们下放权力，积极采取参与式的管理；它们宁可要市场机制而不是官僚主义机制；它们关注的中心并不简单是提供公共服务，而且也向公营、私人和志愿服务各部分提供催化剂，使之行动起来解决自己社区的问题。”［5］

尽管传统公共行政理论与新公共管理理论都强调效率，但两者的效率观有着本质的不同。传统的公共行政理论主要通过官僚科层制和科学管理原则关注组织效率，立足于提高组织内部的管理效率而忽视结果效率，新公共管理理论则认为组织效率和结果效率两者不可偏废，缺一不可，西方各国新公共管理改革的诸措施施行的目的都在于促进组织效率和结果效率的提高。

四、新公共服务理论

新公共管理运动在发展的同时也产生了一些问题，如民营化运动对民主价值观和公共利益的的侵蚀；企业家精神对公平、正义、代表制和参与等政治正义价值的忽视等。为了克服当时美国新公共管理运动的缺陷，20世纪90年代，以登哈特为首的一批学者指出：公共行政应为公民服务，政府的职能是服务，而不是“掌舵”，进而提出了“新公共服务”的价值理念。登哈特夫妇提出的新公共服务理论对新公共管理理论进行了一系列的批判，主要表现在那久负盛名的七大观点：

（1）服务于公民，而不是服务于顾客。这是一种治理的理念而非政府管理的观点。公民是一个共生环境下权利的享有者和责任的承担者。顾客则不同，因为顾客并没有共同的目的，相反，他们试图使其自己的个人利益尽可能地充分实现。

（2）追求公共利益。在某种意义上，老公共行政理论没有一种关于保护公共利益的行政责任的理论，在新公共管理的时代，公共利益的理想更是失去了流行性。而新公共服务则主张公共行政的目标不是由个人选择驱动的快速解决问题的方案，而是为社会确定一种“愿景”，并确保通过的方案本身及产生过程均符合公平、正义。

（3）重视公民权胜过重视企业家精神。公共政策的产生方式在变化，变成一种相互作用的结果。政府只是博弈的一方，而不再充当“主管”。新公共服务所提倡的不再是“让管理者管理”，而是民主治理和公民参与。

（4）思考要具有战略性，行动要具有民主性。不光政策的制定过程需要体现民主性，同样，在政策的执行过程中也需如此。“按照新公共服务的观点，执行的主要焦点是公民参与和社区建设。公民不被视为可能会妨碍‘正确的’执行的角色，他们也不被当作降低成本的工具。相反，公民参与被视为民主政体中政策执行恰当且必要的组成部分。”［6］

（5）承认责任并不简单。不能简单地将责任的焦点投向确保在履行行政职责时坚持和遵守为他们确定的标准、规则和程序上，亦不可将其焦点局限于满足出成果的绩效标准，满足直接顾客对政府服务的偏好上。承认责任并不简单，法律原则、宪政原则以及民主原则都是负责任的行政行动无可辩驳的核心内容。

（6）服务，而不是掌舵。需要一种新型的领导，不是试图控制或掌握社会新的发展方向的掌舵人。公共行政官员不能单独地决定什么是对一个社区最好的东西，只能充当“公共资源的管家”（但不占有）。

（7）重视人，而不只是重视生产率。这种观点同“以人为本”的价值观有异曲同工之妙。新公共服务理论颠覆性地提出不把人当作一部机器上的嵌齿或认为似乎他们只具有为自己利益服务的秉性。要求解放个性，考虑情感补偿、组织文化及心理需求等“非理性”的需要。

新公共服务学派的主张在某种程度上可以说是对公共行政价值理性的重塑。“公共行政的价值定位，主要是对公共行政的公共性的恢复，培养以公平、公正、为人民服务等道德原则为核心的公共伦理关系，追求公共行政的道德化。”［7］其所寻求的是对管理主义工具理性的精神指导，使工具理性得以归位。

五、结 语

以上叙述了公共行政学研究中的几种主要范式，它们对于效率与公平的态度就如同钟摆一样，时而左偏，偏向效率；时而右倾，倾向公平。基于不同立场的学者们根据对效率和公平的偏好不同而作出优先序列的选择，应当说这种对效率和公平的偏好都是和当时的社会历史背景相联系的，无谁对谁错或孰优孰劣之分，用此篇幅作一梳理，无非是想厘清这种价值取向，以便我们能够从整体上把握公共行政理论的本旨。在公共行政学的视野中，效率与公平之争还会持续下去，这种效应还会随着时代背景和行政环境的变化而持续产生。然而，正是这种效应、正是公共行政中各种价值和主张间的矛盾和冲突以及试图平衡这些矛盾和冲突的过程，才是公共行政艺术的精髓所在。

［1］ 古德诺．政治与行政［M］．王元，译．北京：华夏出版社，1987：12－13．

［2］ 马克斯·韦伯．论经济与社会中的法律［M］．张乃根，译．北京：中国大百科全书出版社，1998：351．

［3］ 丁煌．西方行政学说史［M］．2版．武汉：武汉大学出版社，2004：41．

［4］ 乔治·弗雷德里克森．公共行政的精神［M］．张成福，刘霞，张璋，译．北京：中国人民大学出版社，2003．

［5］ 戴维·奥斯本，特德·盖布勒．改革政府：企业家精神如何改革着公共部门［M］．周敦仁，译．上海：上海译文出版社，2006：16－17．

［6］ 珍妮特·V·登哈特，罗伯特·B·登哈特．新公共服务：服务，而不是掌舵［M］．丁煌，译．北京：中国人民大学出版社，2004．

［7］ 梁华，王立娟．中国公共行政的哲学思考：价值理性与工具理性的冲突与调适［J］．沈阳大学学报，2006（1）：34－36．