公务船防污染监管难点分析及建议

宝山海事局 衡晓周 廖兵兵

公务船是指专为政府服务、执行公务的船舶，如海事巡逻船（艇）、海警船、水上公安执法船以及国家所有的专业海上救助船等。因其使用目的、所有关系等与其他商用船舶不同，它们存在着公物的属性。但公务船作为水上交通或运输工具，必然会和其他船舶、水上环境等发生着联系。公务船造成的水上污染事故案例也偶有发生，如1994年“烟救油2”发生的触礁漏油事故，除了这些严重的污染事故外，全国上万艘公务船日常存在倾倒垃圾、排放油污水等问题也对水域环境造成污染，尤其是在内河狭小水域，公务船污染环境问题绝不容忽视。

一、公务船防污染监督管理难点分析

（一） 对公务船监管法律规定上的空白

1.国际公约对公务船监管规定的空白

几乎所有的防污染方面的国际公约均不适用于公务船，但个别公约又留有建议性条款，因公务船航行水域基本在国内，所以有些公约建议“当事国”来决定是否适用军舰或其他公务船。而绝大多数国际公约对公务船防污染没有约束条款。例如《国际船舶燃油污染损害民事责任公约》第4条第2款规定：“除第3条规定外，本公约的规定不应适用于军舰、海军辅助船或由国家拥有或经营、在其时仅用于政府非商业服务的其他船舶。”该条第3款又规定：“当事国可决定将本公约应用于第2款中所述的军舰或其他船舶；在此种情况下，它应将此事通知秘书长，说明此种应用的限制性规定。”我们看到这些规定没有明确适用于公务船。虽然以往公务船一般航行于国内水域，但随着国际开放程度加大，文化、技术交流增多，公务船出国交流访问也会增多，因此航行于本国之外水域造成海洋环境污染如何适用公约将是个问题。

2.国内法律法规对公务船监管规定的空白

国内法律法规方面，主要有《海洋环境保护法》和《防治船舶污染海洋环境管理条例》等。《海洋环境保护法》第五条规定：“国家海洋行政主管部门负责海洋环境的监督管理，组织海洋环境的调查、监测、监视、评价和科学研究，负责全国防治海洋工程建设项目和海洋倾倒废弃物对海洋污染损害的环境保护工作。国家海事行政主管部门负责所辖港区水域内非军事船舶和港区水域外非渔业、非军事船舶污染海洋环境的监督管理，并负责污染事故的调查处理；对在中华人民共和国管辖海域航行、停泊和作业的外国籍船舶造成的污染事故登轮检查处理。船舶污染事故给渔业造成损害的，应当吸收渔业行政主管部门参与调查处理。国家渔业行政主管部门负责渔港水域内非军事船舶和渔港水域外渔业船舶污染海洋环境的监督管理，负责保护渔业水域生态环境工作，并调查处理前款规定的污染事故以外的渔业污染事故。军队环境保护部门负责军事船舶污染海洋环境的监督管理及污染事故的调查处理。”该规定没有明确公务船的监督管理，未对公务船监管提出要求。《防治船舶污染海洋环境管理条例》第4条规定“国务院交通运输主管部门主管所辖港区水域内非军事船舶和港区水域外非渔业、非军事船舶污染海洋环境的防治工作”，不仅没有明确是否适用公务船污染海域问题，而且该条例系有关防治船舶污染的行政法规，监管主体是行政部门，对公务船自身并不适用，因此可以说，我国立法上对公务船污染海域问题的详尽规定几乎是空白的。

（二）行政主体的不重视

长期以来，行政执法主体对民用船舶、商船污染海洋环境的监督管理非常重视，而往往忽视了公务船自身的监督管理。“要求别人做到的，首先自己要做到。”特别是作为出现在公众视野的行政执法主体。随着人民群众法律意识的逐步提高，以及网络微博等现代媒体的出现，这一问题将显得尤为突出。

（三）违法行为的处理问题

那么，在公务船出现不规范排放垃圾、接收油污水等问题时，如何处理呢？比照商船，公务船作为船舶污染海洋环境也应接受相应的处罚。问题的关键是谁来进行处罚呢，如果还是由行政主体自身处罚那么这时行政主体既是运动员，又是裁判员，行政相对人对此难以信服。即使处罚了，这笔费用怎么支出？目前，行政主体每年预算并无这笔费用。

二、公务船污染水域环境的原因

除公务船发生事故造成水上污染外，更重要的日常污染主要原因有：

（1）因公务性质不受防污染方面的国际公约和法律约束导致不规范排放垃圾、污水等情况时有发生。

（2）公务船上工作人员尤其船员防污染意识淡薄，公务船上的船员和商船上船员不同，很多没有按照STCW、船员条例等法律法规参加相应的防污染培训，在工作中没有意识也不懂得按照防污染程序进行安全操作或处理污染物。

（3）有些公务船是由小型交通船等改装而成的，设计上并没有或者本身就没有防污染要求的设备或设施，比如焚烧炉、油污水舱、生活污水处理装置等。

（4）公务船基本没有配备《船上油污应急计划》或者《垃圾管理计划》来指导船员或工作人员开展防污染工作。

（5）环保部门或者负责防止船舶造成水上污染的海事部门没有对其他公务部门进行监管的依据和权力，造成监管上的真空。

三、公务船防污染管理的建议

针对上述问题，笔者对公务船防污染管理给出如下建议：

（1）海事管理机构应根据民用船舶监管要求首先在本机构内部探索公务船防污染管理措施。目前在上海海事局下属各海事机构均已按照防治船舶污染水域的相关规定开展海巡艇防污染管理工作，对垃圾接收、油污水排放等均指定由具有资质的接收单位进行接收，并按照《防治船舶污染海洋环境管理条例》办理污染物接收证明，在加油时也按照《防治船舶污染海洋环境管理条例》规定要求供油方提供供油凭证、油样等。这方面的探索有待进一步完善和制度化。

（2）适时制定规定，明确授权公务船防污染监管的主体，或授权各部门开展内部监管，尽早结束目前公务船防污染监管的真空状态。在防污染监督管理方面，将公务船比照商船来管理，监督管理主体统一由海事部门负责，从制度上防止监管的空白。

（3）公务船船员也应按照普通船员要求参与相关防污染培训，取得相应证书，提高船员综合素质，培养防污染意识。

（4）公务船所属单位应借鉴船公司的做法，制定适合本部门特点的安全和防污染管理体系，确定环境保护方针，规定污染物排放操作程序，明确人员职责，增加对公务船防污染方面的考核，探索公务船产生水域污染的追责制度。

（5）改进公务船设计和建造，对现有公务船进行适当改造，确保其按照防污染规范要求，配备相应规格的防污染设备和设施（可以是岸上设施）以及防污文书，并按照程序做好污染物排放控制和设备使用记录。