义务教育均衡发展与农村教育难点问题的破解

范先佐

（华中师范大学 教育学院，湖北 武汉430079）

当前，促进义务教育均衡发展，已成为我国教育发展的战略方针。《国家中长期教育改革和发展规划纲要》（2010—2020年）将推进义务教育均衡发展提升为义务教育战略性任务的高度，而实现义务教育均衡发展的根本问题是农村教育问题，农村教育问题的关键是难点问题的破解，如农村中小学教师队伍建设、留守儿童的教育、寄宿制学校和农村教学点建设等问题。这些问题如果得不到很好的解决，必然会影响义务教育的均衡发展和农村学生公平接受教育。那么，怎样才能破解这些难点问题？本文在前人研究的基础上，结合我们的研究经历和调查①，就这些问题进行分析，指出义务教育均衡发展决不能忽视上述农村教育难点问题的破解，并就如何破解这些难点问题提出了若干对策建议。

一、农村中小学教师队伍建设主要应解决什么问题

农村义务教育面临的首要难点问题，是农村中小学教师队伍建设问题。义务教育均衡发展的最基本要求是在教育机构和教育群体之间，公平地配置教育资源，达到教育供给和教育需求的相对均衡。而在教育资源中师资又是最重要的资源。国内外的经验反复证明，“教育的发展和质量的提高，是和一支稳定的、训练有素的、积极性高又可靠的教师队伍分不开的。”②为此，近年来各级政府将农村中小学教师队伍建设摆在了突出位置，进行了大量的工作和采取了许多行之有效的措施。

但从现实和政策评估的角度看，我国农村中小学教师队伍建设还远远不能满足义务教育均衡发展的需要，其现状堪忧。一是优秀教师大量流失和减少。由于农村地区教师待遇普遍偏低、生活环境艰苦，个人发展机会少，严重影响了农村教师队伍的稳定性与工作积极性，造成农村优秀教师大量减少和流失。据我们对一些艰苦地区农村学校的抽样调查表明，50%的校长反映近年来有教师流失的情况，并且认为流失的主要是骨干教师和35岁以下的青年教师，甚至有的地方由于教师的大量流失，致使学校无法正常开课，有些村小只剩下一个“留守”教师。二是教师年龄老化现象严重。农村中小学教师队伍严重老化是一种普遍现象，并且学段越低，学校越偏远，老化的程度越严重。从年龄结构上看：50岁以上的老教师居多，30岁以下的年轻教师很少。在一些偏远、薄弱农村学校，教师的平均年龄达到50岁以上。如江西省A 县88个教学点中，绝大部分教师都在50岁以上。在我们走访的3个教学点中，有两个教学点都只有3 名教师，教师的平均年龄都在55岁以上。三是英、音、体、美等学科教师严重不足。英音体美课程的开设，对于学生全面发展来讲具有重要的意义。但在一些农村中小学由于教师资源匮乏，远不能满足学校教学和学生发展的需求。如山西省A 县现有57所农村小学，其中48所学校没有专职的音乐教师，52所学校没有专职的体育教师，47所学校没有专职的美术教师。很多学校的音体美课程形同虚设，名存实亡。在这57所农村小学中，仅有28所学校配备专职的英语教师，很多学校的英语课大都是由一些非专业的教师兼任，教学质量和效果可想而知。四是职称偏低。据我们调查，很多农村学校中级以上职称的教师数量很少，大部分教师只是初级职称，还有一部分不够评职称条件。评上了中级以上职称的教师也都纷纷调往县城或乡镇中心学校，农村中小学几乎没有高级职称的教师。五是受过正规教师教育的教师少。尽管目前一些农村中小学教师学历已基本达标，但大多是通过函授、自学考试、民师转正等途径获得的，其所学专业与所教授学科往往不一致，所教非所学。不仅如此，在一些农村中小学至今仍然存在着大量的代课教师。如，A 市作为山西省一个经济发展较快、财政收入遥遥领先的山区县级市，其教师队伍的素质仍然较低。调查发现，截止2009年底，该市90%的学校存在代课教师。一部分代课教师是政府认可的，一部分是政府没有备案，由学校自行聘请的代课教师。这些代课教师的收入要远远低于在编教师，在同工不同酬的情况下，许多代课教师并没有认真教书，只是“当一天和尚撞一天钟”，其工作绩效可想而知。

综上所述，不难发现，农村中小学教师队伍无论是从数量、质量和结构上都满足不了农村义务教育发展的需要。结合我国的现实国情，在体制、机制等问题短时间内尚不能得到根本解决的背景下，要加强农村中小学教师队伍建设，主要应解决好以下几方面的问题：

1．加强和完善农村中小学教职工编制管理工作，促进教师资源合理配置

众所周知，农村中小学教师紧缺，特别是边远山区学校教师严重不足，这些学校的教师工作量特别大，任务繁重，每天工作时间很长。在一些村小或教学点有的教师要包一个班甚至两个班的全部教学任务，每天在学校从早忙到晚，回家还要批改作业。目前学校教师编制是按照在校学生人数确定的，农村中小学在校学生少，校点分散，这样教师编制就少，而学校开的课程并不少。因此，在编制方面政府及教育主管部门应制定特殊政策，对农村中小学教师进行倾斜，使农村教师有比较充足的时间和精力进行自我提升。具体来讲：

第一，适当增加农村学校教师编制。在城乡中小学教师统一编制标准的基础上，各地应根据义务教育均衡发展的要求，充分考虑农村的实际情况，对农村、边远、少数民族集中、教学点分散或成班率低的地区，在编制标准上适当倾斜，增加农村义务教育学校教师编制。

第二，增加专业教师编制。农村学校普遍缺少英语、音乐、美术、体育、科学、信息技术教育等学科的专业教师，应该为农村学校增设专业教师编制。但是，这样的专业编制不是按学校平均分配的，而是根据乡镇学生数量科学配置，由乡镇统一调配使用。如针对教学点教学需要，可施行专业教师巡回走教制或安排集中授课。

第三，教学和后勤编制分离。目前的中小学教师编制中包括教师、职员、教学辅助人员和工勤人员。从科学的角度来看，应该根据学校规模，明确细分各类人员在总教师编制中的比例。在后勤逐步社会化的今天，学校工勤人员不应该占用中小学教师的编制，学校的后勤职能可以由社会的专业公司承担。

第四，建立教师退出机制。在农村学校，存在部分年龄老化和知识结构老化的教师，他们中的一些人，即使经过培训也无法胜任教学工作。教育行政部门应采取相关措施，对达到一定年龄而其教学效果被认为比较差的教师，工资适当上浮，实行强制性退休，将其空出的编制用于补充合格人员，如优秀大学生。对于新进教师一律实行聘任制。彻底打破教师职业的终身制，这种灵活的用人机制有利于教师队伍的管理，同时也在一定程度上保障了教师队伍的质量，从根本上解决广大农村地区中小学教师“有编难补”的问题。

2．创新教师招聘思路，培养留得住的本土名师

农村中小学师资弱，是一个共性的问题，也是一个很难解决的问题。多数学校在走这样的怪圈，新教师很难招聘到，对偶尔招聘到的一两个新教师，学校十分注重对他们的培养，培养效果也不错，一般到第三年这些教师已经成为学校的教学骨干，而此时却也到了年轻教师开始申请调动的最佳时机。如此年复一年，最终留在农村薄弱学校的仍然是那一批老教师。所以，应创新教师招聘思路，要培养留得住的本土名师，这才是农村中小学，尤其是薄弱学校摆脱困境的根本保证。而要培养留得住的本土名师，实行“定向招聘”与“定向培养”是行之有效的好方法。

所谓“定向招聘”，就是面向本乡本土的大学毕业生招聘农村边远地区中小学教师。与教育管理部门签订合同的大学毕业生必须至少在农村边远地区中小学或教学点服务五年，五年后可以续签或到其他学校任教。如湖北省恩施市已经进行了两年实践，效果相当不错。两年来该市已经招聘了10多名大学毕业生到农村边远地区教学点任教，就目前了解的情况而言，这些教师都能在教学点安心工作。而以往在教学点工作的资教生是“上午高高兴兴而来，下午哭哭啼啼而去”，原因是他们不是本地人，教学点放学后，其他教师都回家了，这些大学毕业生没有地方吃饭，晚上孤孤单单的，连说话的人都没有，所以很难呆得下去。

“定向招聘”的另一做法是，对农村义务教育学校新录用教师使用事业单位编制并实行年薪制。如从2012年起，湖北省农村义务教育学校（不含县城）新录用教师实行“国标、省考、县聘、校用”的新机制，新录用教师招录对象为在岗未入编的符合条件的资教生（含特岗生）、应届或往届大学本科及以上学历毕业生。新录用教师实行年薪制，在边远贫困地区任教的，每人每年3．5万元，在其他地区任教的每人每年3万元，并根据经济社会发展水平适时调整，资金由省级财政负担，使用事业单位编制。此举旨在激励优者从教、保障教者从优，使新录用教师在农村体面教书、有尊严地生活。

所谓“定向培养”，是指通过合同形式选招部分优秀学生委托相关高校培养，毕业后分配到生源所在地的村小或教学点任教的教师培养模式。如江西省泰和县从2006年开始，每年从初中毕业生中选招部分优秀学生，通过“3＋2”的大专学习方式，与井冈山大学和吉安师范学院联合培养语、数、外、音、体、美等学科的教师。这些学生毕业后分配到生源所在地的村小或教学点任教。为了保证该计划的顺利实施，县财政加大投入，每生每年可以获得1500元助学金。2011年，第一届毕业生共计13人已经分配到位，有效地解决了农村边远地区中小学师资短缺和师资结构不合理的问题。

与此同时，要抓住我国中小学教师供求关系正在发生变化的契机，加大农村中小学人事制度改革，优化、调整农村教师队伍结构。按照“凡进必考”原则，实行新进教师公开招聘制度和教师资格认定制度，严把新聘教师入口关，杜绝不具备教师资格的人员进入教师队伍。充分利用近些年高校毕业生充裕的有利时机，力争经过若干年的努力，使大多数农村小学教师学历达到大专及以上水平，初中教师本科学历成为主体；同时可通过扩大实施农村中小学教师教育硕士培养计划等多种方式，为农村学校补充一批具有较高素质、较高学历的青年教师。

3．建立教师定期交流轮岗制度，组织城镇重点中小学教师对农村学校进行帮扶

教师定期交流轮岗制度的重点是教师由城市向农村、由强校向弱校、由超编校向缺编校定期流动。在部分地区已经进行了探索的基础上，尽快建立城镇教师到农村学校任教服务制度，并以此作为教师职务晋升和评优的重要条件；鼓励城镇教师到农村学校支教，鼓励他们当中的优秀者去最艰苦的地区和学校工作；城镇重点中小学要不定期地委派有关学科教师到被扶持的学校讲课、听课、指导备课和教学，形成“一帮一”、“一带一”的态势，尽快提高农村学校教师的教学业务能力，并且这种扶持不应当是有偿的，而应把它看作是对广大人民群众长期关心、支持重点中小学发展的一种回报。如湖北省恩施市施州民族小学帮扶农村薄弱学校的做法就取得了很好的效果。该校是一所州市共建的城区小学，在促进城乡义务教育均衡发展过程中对农村学校进行“一对一”的帮扶。该市新塘中心小学是一所离市区60公里左右的乡镇小学，为了帮助新塘中心小学规范管理，提高教学质量，施州民族小学每年派5—7名优秀年轻教师到新塘中心学校支教，该校副校长也是从施州民族小学派过来的中层干部，以这种“送下去”的方式向农村小学提供先进的教学经验和管理理念，带动了农村学校的课程改革和管理方式改革。同时，新塘乡中心小学每年派5—7名教师到施州民族小学跟岗学习，教师和领导跟岗的时间一般在一周左右，还有一名教师跟岗一年时间。到目前为止，新塘中心小学已经派教师140人次进行跟岗学习，教师业务水平得到较大提高。

此外，还可根据需要推行政府购买教师岗位，让新聘教师先到最需要的农村学校工作；实施大学毕业生服务农村教育和大学毕业生青年志愿者行动计划，鼓励大学毕业生到基层、到农村任教、支教；推进高等学校青年教师、各级党政机关新进公务员到农村学校支教服务行动。

4．大力提高农村，特别是边远、贫困地区教师经济待遇，稳定农村教师队伍

农村中小学由于办学条件差，教师待遇差，很难留住人才，骨干教师少。要吸引优秀教师到农村任教，稳定农村教师队伍，调动农村教师的工作积极性，关键是要提高教师的经济待遇，改善教师的物质生活条件。国务院2012年9月7日发布的《关于加强教师队伍建设的意见》再度强调，要“依法保证教师平均工资水平不低于或者高于国家公务员的平均工资水平，并逐步提高，保障教师工资按时足额发放”；“对长期在农村基层和艰苦边远地区工作的教师，实行工资倾斜政策”。为此：

第一，明确各级政府的责任，逐步建立省级统筹的义务教育学校教师工资保障机制。根据我国的实际情况，借鉴其他国家的经验，要提高农村，特别是边远、贫困地区教师经济待遇，就必经进一步明确各级政府的教育财政责任。从我国财政收入分配的格局和多年的实践看，义务教育学校教师工资不能由基层政府负担。除发达地区外，义务教育学校教师工资应实行省级统筹，让省级政府成为教师工资最主要的负担者，省级政府可以在全省范围内按国家统一规定的编制标准和工资标准将教师的工资福利支出采用专款的形式交由银行按月足额发放给教师。这样做，有利于防止基层政府或教育部门截留、挪用义务教育经费，拖欠教师工资，同时也有利于在全省范围内为中小学教师创造一个大体相近的工资福利条件，从而有利于贫困落后地区农村教师队伍的稳定和义务教育的均衡发展。

第二，建立农村中小学教师激励制度，鼓励优秀教师到艰苦边远农村地区学校任教。按《教师法》规定，国家应建立艰苦边远农村地区中小学教师特殊津贴制度，对在艰苦边远农村地区初中、小学、村小和教学点工作教师实行待遇倾斜。从我们实际调查结果看，目前农村教师津补贴尚无国家标准，实施农村教师津补贴政策的地方政府数量仍然较少，发放标准普遍较低。因此，要吸引和留住更多优秀人才在艰苦边远农村地区任教，就必须大幅度提高津贴标准，并且对那些越是在地理位置偏僻、自然条件艰苦的农村学校工作的教师，享受的特殊津贴应越高。为此，省级政府应依据农村地理环境和条件恶劣程度对农村教师津贴进行适当分类，形成合理的等差梯度，建立全省统一分类标准的农村教师补贴。这样做一方面可以平衡统一省域内义务教育阶段教师收入，另一方面可以激励更多的优秀教师到农村边远地区任教，从而促进城乡义务教育均衡发展。此外，应健全医疗养老等社会保障制度，保证农村中小学教师安居乐教。

第三，改善农村学校教学与生活条件，提高农村中小学教师教学积极性。要想让教师在农村学校任教，基本教学与生活条件的保障也很重要。一些农村学校教师生活条件十分艰苦。如，很多农村学校无宿舍、无食堂，外地教师均寄住在由学校教室改建成的集体宿舍中，生活配套设施缺乏，教师吃饭、洗澡等十分不便。要稳定农村教师队伍，政府和教育主管部门就必须为农村教师提供基本的生活条件。如兴建教工宿舍，完善用水、用电和娱乐等生活配套设施等。此外，还应大力改善农村中小学的教学条件，如添置计算机、建立多媒体教室和语音室等，缩小农村中小学与城市中小学在教学条件方面的差距，这也将极大地提高教师的教学积极性并稳定农村教师队伍。

第四，正确面对农村教育的现实，妥善解决农村代课教师的工资待遇问题。代课教师是我国教师队伍中的一个特殊群体，他们补充了农村中小学师资力量的不足，特别是在一些边远贫困农村地区的教学点，主要由代课教师任教。近年来，尽管国家采取了很多措施，试图逐步取消代课教师，但目前来看，代课教师在我国中西部农村地区仍有相当的数量，要在短时间内取消代课教师，既不可能，也不现实。因此，必须妥善解决农村中小学代课教师工资待遇问题。（1）必须正视农村代课教师在一定时期内仍将存在的事实，尽快出台相应的政策和管理办法，及早制定农村代课教师的聘用标准、考核办法和辞退制度；（2）因地制宜，每年安排一定的教师编制，将多年在教学中兢兢业业、已取得大专学历和教师资格证的优秀农村代课教师转为公办教师；（3）将农村代课教师工资全额纳入政府财政预算，直接在农村税费改革固定性转移支付资金中列支，以解决农村中小学的后顾之忧，消除农村中小学教育乱收费的隐患；（4）努力提高农村代课教师的工资待遇，尽可能地与当地公办教师同工同酬，至少要达到当地最低工资标准；（5）应逐步将农村代课教师医疗、失业和养老保险等纳入社会保障范围，让他们安心从教。

二、怎样才能为农村留守儿童撑起一片蓝天

农村义务教育面临的第二大难点问题，是留守儿童的教育问题。20世纪80年代以来，伴随着中国城市化进程的加快，越来越多的农村剩余劳动力流入城市，其中一部分孩子随父母进入城市，但更多的孩子没有条件随父母流动到城市，只好继续留在农村，由自己的祖父母、外祖父母或其他亲戚朋友照料。根据我们对中部地区的湖北、河南等劳务输出大省部分县市的调查，大约80%进城务工农民的子女被留在老家，成为留守儿童。从全国来看，约有5800万这样的孩子，其中14岁以下的孩子有4000万，大多分布在中西部不发达地区。由于留守儿童的父母一方或双方长期逗留在城市，使这些孩子无法享受到正常的亲情关爱，成为社会不可忽视的弱势群体。因此，如何保证农村留守儿童公平接受教育，为他们健康成长创造良好的条件，已成为推进义务教育均衡发展进程中必须高度重视的问题。可以这样说，留守儿童如果不能公平接受教育，就谈不上义务教育的均衡发展。

对于留守儿童公平接受教育问题，学校、家庭和社会已做了大量工作。但由于家庭教育的严重缺失，农村教育环境的不理想以及社会的忽视，使得留守儿童在卫生保健、安全、学习、品行、心理等方面的问题越来越突出，从而影响他们公平接受教育。

从卫生保健方面来看，由于社会经济及自然环境等原因，农村的卫生保健工作历来是一个难点，人口的流动更进一步加大了农村卫生保健工作的难度，其薄弱环节在于留守儿童数量多、分布散，而且生活环境特殊，潜在流动性大。留守儿童的卫生保健问题显得尤为突出。

从人身安全方面来看，农村留守儿童由于家庭方面的监管不力，其人身安全也常常得不到保障。这主要表现在：一是由于得不到亲人照顾而产生的安全问题；二是受到他人的人身侵害。

从学业方面来看，由于缺乏父母的督促，农村留守儿童学习习惯普遍不好，自觉性相对较差，作业不认真，上课迟到的多，逃学和辍学等情况时有发生。据我们调查发现，47%的留守儿童作业完成情况不好，39．6%的留守儿童经常迟到或迟到过，分别比非留守儿童高出25和20个百分点，所以留守儿童的学习成绩普遍较差。

从品行方面来看，由于父母长期不在身边，留守儿童不能得到父母及时的亲情、关照和教育，其品行发展往往缺乏正确引导和适时监督。而处于身心迅速发展时期的儿童，缺乏对事物正确与否的判断能力，加之从父母那里得不到及时教育，孩子就很容易受到不良信息和行为的坏影响。如有的孩子整天沉迷于武侠小说、网络游戏或武打色情电影中；有的孩子流落街头，整天呆在台球室、理发店或村头小商店里；有的孩子受到家庭和邻里的冷落，便干脆和社会上的失足青年混在一起，成为他们的打手和帮凶；有的孩子干偷鸡摸狗等一些令人不齿的事；有的孩子整天无所事事，漂流不定，或打架斗殴，动辄动刀行凶。不少学校老师也反映，在学校里不守纪律、调皮捣蛋的孩子中相当数量的是来自打工家庭。一些无学上、无工打、未成年的留守青少年品行问题则更加严重，在一些地区这类青少年犯罪案件占到全部案件的40%以上。

从心理方面来看，农村留守儿童由于缺少家庭的亲情关怀，常年难与父母在一起生活，寄养在亲戚家里或由他人代管，或同爷爷、奶奶等长辈生活在一起，有的孩子甚至由于托管的亲戚又外出，出现被二次托管的现象，其心理健康和人格发展问题成为最突出的问题，往往表现为：（1）柔弱无助。如不愿与人交流，与人谈话时易掉眼泪，性格内向，不开朗，感到压抑和苦闷。（2）孤单寂寞。在父母外出的日子里，留守儿童不仅失去了以前父母在家的关爱，也感受到了由于主要家庭成员的缺少所带来的家庭气氛的冷清。（3）有被遗弃的感觉。调查发现，在留守儿童的潜意识里，经常会拿自己和村里那些父母都在家的非留守儿童对比，而这种对比往往更让他们感觉到内心的孤单和寂寞。他们所感受到的，不仅是日常生活照顾的不一样，别的儿童所得到的父母关爱以及其完整的家庭，也往往成为他们羡慕的对象和自卑的缘由。特别是有的孩子长久没与父母联系，生活、学习没有得到妥善安置时，往往有被父母遗弃的感觉。（4）对父母充满怨恨。少数孩子认为家里穷，父母无能耐，才会出去打工挣钱，对父母打工不理解，由此而产生怨恨情绪。有的孩子在父母回家后对父母疏远，产生情感隔膜。（5）盲目反抗或逆反心理。留守儿童易感到别人在欺负他，一点小事就计较当真，与人交流时充满警惕甚至敌意。对老师、监护人、亲友的管教和批评产生较强的逆反心理。

总之，农村留守儿童教育问题是当前和今后相当长一段时间内普遍存在的社会问题。这一问题产生的原因相当复杂，涉及到家庭、学校和社会等各个方面。解决好农村留守儿童公平接受教育问题，应是义务教育均衡发展的题中应有之义。而留守儿童的教育问题，不应只是学校和家庭自身的事情，还应该由学校、家庭、社会及政府各方面共同努力，协调合作，共同为留守儿童撑起一片蓝天。

1．充分发挥学校教育的主体作用，全面承担起留守儿童的教育与管理的责任

在家庭功能不健全的情况下，学校应成为留守儿童社会化过程中一个极其重要的场所。农村留守儿童由于父母双方或一方已离开家庭外出打工，他们很难得到父母的关怀，而关怀与被关怀是孩子的基本情感需求。如果家庭不能满足孩子对关怀的需求，就需要从其他途径寻求有力的责任者来满足孩子的情感需求。而学校就是这样一种机构和责任者，因为学校是负有培养人这一特殊使命的场所，当然也是留守儿童的教养主体，理应全面承担起孩子的教育与管理的责任，使他们公平接受教育。要弥补留守儿童家庭教育上的缺失和保证他们公平接受教育，搞好农村寄宿制学校建设不失为一种好的选择。寄宿制学校可以解决留守儿童无人照看、学习和安全得不到保障的问题，解除进城务工农民的后顾之忧。因此，在推进义务教育均衡发展的过程中，应在有条件且必要的地方改扩建一批农村中小学寄宿制学校，同时加强对寄宿制学校教学、生活、安全方面的管理，特别是学校应有专门的机构和人员来承担与留守儿童家庭的联系，实施全天候跟踪管理，并协调各方的关系，如建立留守儿童的专门档案，包括孩子的姓名、监护人姓名、委托监护人的联系方式等，建立与留守儿童父母及监护人的联系卡；开通“亲情热线”，让外出务工家长定期与子女通电话；开通“师长热线”，让外出务工家长随时与班主任进行沟通，以制度形式保障与留守儿童父母及监护人经常性的联系，以充分发挥学校教育的主体作用，帮助留守儿童克服各种困难。

2．积极营造良好的家庭教育氛围，让留守儿童感受父母的关爱和家庭的温暖

在孩子的成长过程中，父母的亲情关爱和教育作用是其他人无法取代的。解决留守儿童问题的关键是要让孩子和父母在一起，如果条件不允许，应尽最大可能降低母亲的“出行率”。在我们的调查中，当留守儿童被问及“如果父母有一个要外出打工，你希望谁在身边时”，有80%的留守儿童回答是母亲。因为不管是照顾孩子饮食起居，还是教育孩子，母亲更有优势。母亲的陪伴使孩子有安全感，有倾诉对象。母亲丢下孩子外出打工，对孩子的身心健康成长是弊大于利。如果父母都外出务工，家长应该充分利用农忙季节、春节返乡等机会，多向老师和监护人了解孩子在学校、家里的学习、生活情况，或借助电话多与孩子交流沟通，让孩子感受到父母的关爱、家庭的温暖。政府应当通过政策安排，更多地倡导家庭价值观，尽可能为孩子和父母创造团聚的机会和条件，如父母回家和孩子团聚的费用可以从企业的教育费用附加中去冲抵；带薪休假制度落实后，可先让留守儿童家长享受等。

3．调动社会各方面的力量，为留守儿童公平接受教育创造良好的外部环境

农村留守儿童的整体生活环境主要可以分解为两类：第一类是家庭生活、学校生活和同辈群体生活；第二类是社区及宏观的社会文化生活环境。尽管学校生活是留守儿童最主要的生活方式之一，但是整个社会生活中的任何一类因素都会或主或次、或隐或现、或直接或间接地影响留守儿童的成长与发展。从所调查的情况看，绝大多数农村留守儿童的心理障碍和失范行为，都可以从他们现实生活环境的差异、矛盾和冲突中找到原因。因此，要保证农村留守儿童公平接受教育，整个社会都有不可推卸的责任，必须动员社会各方面的力量实行齐抓共管。具体讲：（1）政府有责任为留守儿童创造健康成长的良好环境。有关部门应当积极采取措施，积极制定和实施关爱留守儿童的工作计划与方案。要加快完善农村的基础设施建设，改善小城镇的投资环境，增加农村剩余劳动力在家庭附近就业的机会，使他们能在乡镇里打工，从而可以缩短农民工回家的周期。另外，针对目前农村学校普遍的经费不足、人员流失、教学设施差的现状，政府要加大对农村社区的教育投入，制订和实施相应的政策和措施，从根本上帮助农村学校走出当前所面临的困境，只有这样，学校才有能力和条件真正重视留守儿童问题。（2）在进城务工农民较集中的地方，应积极鼓励社会力量开办各种各样的看护中心、寄宿公寓，给有不同需求的进城务工农民子女提供不同的学习、看护和寄宿条件；对目前一些地方出现的“代理家长”、“抚养中心”之类的民间托管形式，国家应制定相应的政策，明确其职责，规范其行为。（3）政府的公安、文化、新闻、出版等职能部门应切实履行自己的职责，与学校共同承担起留守儿童教育和保护的责任。当前尤其要加强农村乡镇文化建设，大力整治校园周边环境，打击违法经营的网吧，根治各种精神污染对孩子的毒害，让农村中小学生在良好的环境中接受教育。（4）积极组织“青年志愿者”和大中专学生参与农村留守儿童的教育工作，以多种形式为留守儿童提供教育和生活支持；同时，强化社会关爱，充分发挥各地“关工委”和“五老”的作用，组织机关干部、社会热心人士与留守儿童结对子，让富有爱心、责任心的成年人在一定程度上扮演父母的角色，引导留守儿童的成长。（5）地方各级党委和政府，尤其是乡镇党委和政府、村党支部和村民委员会，要把关心留守儿童作为维护农民工的合法权益、加快本地经济发展、构建和谐社会的一件大事来抓。此外，政府有关部门应对进城务工的农村家长进行引导和教育，强化他们的家庭教育观念，让他们学会与孩子沟通、交流及教育孩子的正确方式，发挥家长对孩子独特的教育功能，帮助孩子健康成长。

4．积极鼓励城市公办中小学降低入学门槛，尽可能地接纳进城务工农民子女入学

城市公办中小学，均是由政府财政举办的，属于政府提供的公共服务，理应一视同仁地对待所有公民。如果说城市居民的子女可以享受公共教育资源，进城务工农民子女也有权享受这一资源。因此，积极鼓励城市公办中小学尽可能接纳进城务工农民子女入学，一方面可以减少农村留守儿童的比重，另一方面，更为重要的是，可以使农村的孩子接受到较为优质的教育。因为从某种意义上说，在当前城乡教育非均衡发展的情况下，即使是城市里的薄弱学校，在农村一些地方也可称得上是优质学校。因此，城市政府应切实贯彻“两为主”的精神，允许进城务工农民子女在城市公办中小学就读，并一律免收学杂费。这些孩子进入公办中小学后，应有正式学籍，并在评优奖励、竞赛活动、升学等方面和城里学生享有统一的权利和标准，以消除进城务工农民子女在城市接受教育时所遭受到的歧视，为他们提供公平接受教育的机会。此外，进城务工农民所在的用人单位也可以积极为他们解决子女上学问题创造一些条件，甚至可以发动民间社区一起解决其子女上学问题。

三、如何解决农村寄宿制学校建设面临的各种问题

农村义务教育发展面临的第三大难点问题，是寄宿制学校建设问题。20 世纪90年代中后期开始，为了解决布局调整后农村地区中小学生上学远上学难的问题和农村留守儿童教育问题，农村寄宿制学校得到了迅速发展。截止2010年，我国农村地区中小学寄宿生人数已经达到30010047人，占中小学在校生总数123404902人的24．32%。其中，小学寄宿生总数达到9800572人，占小学在校生总数81202368人的12．07%，初中阶段寄宿率达47．89%。③据我们对中西部地区的实地调研，在一些山区，农村小学寄宿生人数甚至达到50%，初中寄宿生人数达到80%。的确，从目前来看，在一些山区、交通不便地区建立寄宿制学校，将离校远的孩子统一安排在学校住读，由学校进行统一管理，不仅能解决学生上学远的问题，而且学生通过学校寄宿的集体生活，可以增强师生、同伴之间的交往，提高他们生活自理能力和与人合作的能力，对于他们的成长无疑具有积极的作用。

但与此同时，我们也发现，一些农村寄宿制学校由于经费投入不足，办学条件一般较差，办学质量不高，难以满足农村学生，特别是留守儿童住宿的需求，更难以承担推进义务教育均衡发展的重任。从我们对中西部几十所农村寄宿制学校所调查的情况来看，学生宿舍十分拥挤，几个学生睡一个铺位情况很常见。调查显示，一人一铺的学生约占43%，有20%的学生是睡通铺，另有35%的学生是两人一铺或三人一铺。在基本的生活设施都难以提供的情况下，学校的教学、文体和娱乐设施就更落后了。从我们调查的几十所农村寄宿制学校发现，体育设施只有简单的乒乓球台和篮球架，文化设施只有一台电视和一台远程教育的电脑（上课用）。小学寄宿生一般每周可以看一次电视，因为只能轮班看，晚上七点学生就被要求到宿舍洗漱休息。农村学校布局调整后，新布点的学校多设在交通比较便利的道路旁。为了方便管理和保障学生的安全，学校实行全封闭式管理，学生到了周末才可以出校。中小学生正处于开拓视野和培养兴趣的时期，这种封闭和枯燥的生活学习环境不利于他们的身心发展。此外，由于编制的限制，农村寄宿制学校一般都没有配备专门的生活教师，住校生的管理基本上是由任课教师和班主任负责，由此导致农村寄宿制学校教师除了教学任务之外，还要承担学生的生活管理、学校的治安工作。有的学校，男教师兼职当保安，负责巡逻护校；女教师兼职当保姆，照顾学生起居。有的教师每天从早上5 点钟一直要工作到晚上10 点多钟，直到孩子入睡才能休息，他们普遍感到工作压力过大，而一旦寄宿生生病，学校教师承担的责任就更大了。而这些任课教师和班主任“兼职”工作往往是义务的，没有得到额外的津贴补助。

由于学校的寄宿条件较差，管理不到位等，一些孩子，特别是低年级学生生活不能自理，因而上学难的问题无法得到根本解决。因此，在推进义务教育均衡发展过程中，必须高度重视农村寄宿制学校建设，加强对寄宿制学校教学、生活、安全方面的管理，充分发挥学校教育的主体作用，帮助农村孩子克服中小学布局调整后面临的各种困难。为此：

1．加大对农村寄宿制学校建设的投入力度

农村寄宿制学校大多分散在我国中西部地区。由于社会经济发展相对落后，中西部地区绝大多数农村县市政府财政困难，难以承担寄宿学校的财政投入。因此，各级政府应制定农村寄宿制学校建设标准，加大对寄宿制学校建设投入的力度，按比例为农村寄宿制学校建设提供经费支持，在用地及收费等各方面对寄宿制学校实行减免等优惠政策，为寄宿制学校建设创造条件，使确需寄宿的农村学生能进入具备基本办学条件的寄宿制学校学习。

2．适当放宽农村寄宿制学校教师的编制

根据中小学生（主要是小学低年级学生）年龄小、生活自理能力差的特点，应按一定比例给寄宿制学校配备专门的生活教师和适当数量的后勤人员，并对生活教师和其他相关后勤人员的素质提出相应要求。生活教师的职责不仅仅是照顾孩子的饮食起居，还应树立“保教结合”意识，身体力行、言传身教，担负起对孩子的教养责任。学校其他相关后勤人员也应从“服务育人”的宗旨出发，注重自身品德修养，克服自身不良生活、卫生习惯，给孩子们树立一个好的行为榜样。

3．千方百计改善农村寄宿制学校的办学条件

调查发现，寄宿制学校良好舒适的生活环境在一定程度上可以减轻学生离家之后的不适和想家的情绪。因此，各地应千方百计改善农村寄宿制学校的办学条件，优化教育环境，具体来讲：一是要改善学生住宿条件，使床铺结实，有安全保障，住得舒心。二是办好食堂，注意营养搭配，保证学生的饮食营养，促进他们的健康成长。同时，要配备相应数量的浴室、洗衣池，保证学生有水喝，有热水洗澡。三是要配置一定数量的课桌椅、图书、实验设备和体育器械等，满足学生学习、生活和运动的需要，让学生学得开心，玩得开心，得到全面发展。四是办好校园第三产业，蔬菜种植、饲养家禽等，改善学生伙食提供条件，降低学生生活费用，提高学生生活水平，使学生进得来，留得住，学得好，让学生安心，家长和社会放心。

4．加强寄宿制学校的日常管理

学校要依据法律法规制定各种规章制度，作为学校日常管理的重要依据。在学生日常管理上，一是要安排教师全天值班。寄宿生全天都在学校里生活，课余时间多，学生一起玩耍，容易发生安全事故，必须安排教师值班。二是要建立陪护制度。生活指导教师应与寄宿生同睡，并负责处理突发事件、与家长电话联系等，保证学生夜间住宿安全。尤其应对寄宿的女生加强监护管理，防止和杜绝她们遭受人身侵害。三是强化卫生管理。要严格卫生制度，防止流行性疾病发生，要配好学校医务人员。四是加强收费管理。寄宿制学校对许多贫困家庭来说，无疑增加了上学成本和经济负担，因此，学校绝不能通过不合理收取寄宿费、伙食费等，去弥补学校经费的困难，更不允许将学生的寄宿费挪作他用，从而降低寄宿生的生活标准。五是要定期排查安全隐患。对校内外环境定时检查，及时排除隐患。同时还要对学生进行安全知识教育，提高他们的安全意识。

5．开展丰富多彩的有益身心的活动

学校应从寄宿的特点出发，开展丰富多彩的活动来满足寄宿生的需要：一是晚自习除了安排学生完成当天的作业外，可组织学生看电视、读书看报、下棋，进行各种体育比赛等。二是可以根据学生的爱好特长，由专门的教师对学生进行特长培养，如组织艺术团、科普活动小组、各种兴趣小组等。三是开展主题班会、联谊会、道德法制讲座等活动，让寄宿生充分感受到来自学校大家庭的温暖。四是建立寄宿生心理发展档案，设立“心理健康咨询室”，安排有经验的教师担任心理医生，及时发现和诊治寄宿生出现的心理健康问题，帮助解决他们心理上的困惑。

四、加强农村教学点建设关键要做好哪些工作

农村义务教育发展面临的第四大难点问题，是教学点的建设问题。农村教学点是适应我国农村地区，特别是人口稀少、居住分散的边远地区教育发展而设置的以复式教学为主的小规模不完全学校。据统计，2008年，全国小学学校总数为300854所，其中教学点数量达79088个，约占全国小学学校总数的26．29%；全国农村小学数量为253041所，教学点数量为77519个，农村教学点数量占全部农村小学的比例为30．63%。④我们对中西部地区的湖北、河南、广西、云南、陕西、内蒙等6省（自治区）调研了解到的情况同样印证了这一点，特别是西部地区的云南、广西、内蒙古等省区教学点数量庞大，占农村学校比例分别为96．54%、103．24%和52．93%。

可见，无论从绝对数量还是从相对数量来看，农村教学点的数量都是很大的，是我国义务教育学校的重要组成部分。但是，由于多方面的原因，特别是随着农村中小学布局的调整，不少地方大量“撤点并校”，在县城和主要集镇周边大搞“教育园区”建设，一些县市甚至明确提出农村中小学不予重点建设，将资金几乎全部投放到了县城和主要集镇，使县域教育过度“城镇化”，而农村学校，特别是教学点的建设被严重忽视，致使教学点存在着诸多问题。一是办学条件差。近年来，在农村学校办学条件整体得到逐步改善的情况下，教学点的办学条件却没有得到任何改善，甚至还在不断恶化。调查中我们发现，大部分教学点都是由20世纪50年代至70年代间建的校舍或者由寺庙、祠堂改建而成，如今大部分校舍已经成了危房。二是经费短缺。按现行教育财政和管理体制，教学点是隶属本乡镇中心学校管理。据我们调查，中心学校向所属教学点划拨经费的程序是，各个教学点根据学生数和自身需求向中心校提出经费申请，中心学校再考虑实际情况予以回复。而中心学校对教学点提出的经费申请往往审核条件苛刻，批复时间较长，并且难以得到满足。这样一来，教学点连日常基本运转都难以维持，根本谈不上改善办学条件。其实，中心学校也有自己的难处，目前大多数中心学校运转困难、负债运行，且还要负担教学点代课教师的工资，因此很难满足教学点的经费需求，导致教学点普遍存在经费短缺的问题。三是教师整体素质低。在我国农村，特别是边远地区的学校，由于办学条件差，往往吸引不到优秀教师，在教学点任教的老师一般年龄老化。此外，教学点教师大多来源于本乡、本村，他们多为民办教师转正或是代课教师，没有接受过系统的教师教育，学历低，基础差，加之常年在边远地区工作，信息闭塞，教学任务繁重，知识陈旧又难以更新，导致教学点教师整体素质偏低。

总之，农村教学点的建设，既是涉及边远落后地区农村孩子能否上学的问题，又是关涉义务教育能否均衡发展的问题，如果不采取有效措施予以解决，就难以保证边远农村地区的孩子都能享受到较好的教育。针对当前教学点存在的问题，我们认为，关键是要做好以下几方面的工作：

1．正确认识教学点的作用，慎重对待教学点的撤留问题

从当前及今后一段时间来看，在边远农村地区，教学点仍然是一种有效的教学组织形式。从教育教学方面看，教学点班级规模小，教师容易根据学生的特点因材施教，对学生的辅导时间会相应增多，有利于教学活动的顺利开展。从学生生活方面讲，教学点有助于解决学生上学远上学难的问题。边远农村地区学生大多来自家庭贫困，他们最关心的是自己的上学成本问题，就近入学能节省相当数量的交通费和食宿费。所以，在那些交通十分不便的边远贫困地区保留一些教学点或初小是十分必要的，它对于保证九年制义务教育的全面实施，保证边远贫困地区农村孩子能够接受基本的教育发挥着不可替代的作用。在调查中我们还观察到，教学点和初小也不完全是低质教育的代名词，不少教学点和初小的教育质量还是比较高的。只要有关部门切实重视和加以扶植，教学点或初小的教育质量是能够得到保障的。因此，在对待教学点的撤留问题上，不能根据单一的标准来判定其去留，如很多地方根据教学点服务半径、人口、学校规模等数量标准来决定什么样的教学点要撤销，这是不合理的，判定教学点的撤留不能搞模式化、标准化，主要应考虑这样几个因素：位于边远地区、山区学生转到其他学校上学确实不方便的不能撤；中心校或完小如果不能解决学生的寄宿问题，其所辖的教学点不能撤；对于村民和家长都不同意撤销的教学点，应该遵从群众的意愿不能强行撤并。

2．理顺关系，对保留下来的教学点给予适当经费支持

在现行义务教育财政体制下，农村学校维持运转主要靠上级政府下拨的公用经费和免除学生杂费资金。这部分资金下拨到地方由县财政和教育局计财科管理，地方行政部门根据县城内各个中心学校的规模、学生数等进行再分配，把资金划拨给各中心学校统一管理，其下属的完小、初小和教学点所需经费还要由中心校进行分配。现在的问题在于，教学点所需经费由中心校掌握，而中心校自身运转经费短缺，双方在争取经费方面形成博弈。中心学校在经费方面具有支配权，为了本校的建设和发展势必忽视教学点的建设甚至起阻碍作用，所以，有必要在此基础上对当前的投入和管理机制进行改革，比如，制定投入标准要求中心校对保留下来的教学点予以支持，建立强有力的监督机制或问责制保证中心校对教学点的投入；如有可能，可以考虑在县市教育局设立“农村义务教育经费管理中心”，取消学校银行账户，县市内农村中小学财务实行统一管理，所有的农村中小学（包括村小、教学点等）都单独进行部门预算，中心学校只是负责收集、汇总辖区内各学校的预算建议，然后上报县农村义务教育经费管理中心。农村义务教育经费管理中心将各中心学校汇总后上报的预算建议上交教育局审核审批，然后由财政部门采用“综合定额＋专项补助”的拨款方式，直接将农村义务教育经费划拨到各个学校和教学点。同时，全县农村中小学建立财务核算和国库支付网络，各学校利用网络进行日常财务处理，申报资金用款计划，财政和教育主管部门可以通过网络对学校用款计划进行适时监控。这样不仅能保证边远地区包括教学点在内的所有农村学校都有独立的教育经费，还能对全县中小学财务进行有效的监管。

3．加强师资队伍建设，提高教学点的教育质量

由于农村教育经费短缺，师生比的限制以及缺乏有效的教师流动机制，农村教师整体上结构性短缺，老龄化问题严重，这些问题不可避免地波及到教学点。因此，要改善教学点的师资状况，首先，要适当放宽农村中小学教师编制，几个或十几个学生需要2—3位教师是合理的也是必须的。其次，对进入村小和教学点工作的优秀年轻教师实施特惠政策，如岗位津贴、评聘调配优先等，且必须及时兑现以形成长效机制。再次，实行教师走教，解决部分学科师资不足问题。在我国很多边远农村地区的学校，英语、音乐、美术、信息技术等课程的老师都非常缺乏。但是，这些课程在我国当前中小学（尤其是小学）的课程体系中所占的比重并不大，如果每所学校都配备专业的英语、音乐和美术老师，对于大部分边远农村地区学校而言是不必要的。教师走教能有效解决边远农村地区短缺科目教师数量不足问题。当然，对于走教的教师，要对其提供相应的补贴，使其待遇与付出相吻合。

总之，农村义务教育是我国义务教育的重要组成部分，如果没有农村义务教育的健康发展，就谈不上义务教育的均衡发展。农村义务教育的健康发展，关键是难点问题的破解。而这些难点问题的破解，又是一个系统工程，涉及到社会的方方面面。但只要社会各方面共同努力，采取切实可行的措施，问题就不难解决。

注释

①这些调研主要包括：2005年7月至2008年10月，对中西部地区的湖北、河南、广西、云南、陕西和内蒙古等6个省（自治区）38个县市农村中小学布局调整的调研；2009年5月对广东省韶关市清丰县农村教育的调研；2010年4月至今，对湖北、河南、江西、湖南、广东、广西、四川、重庆等8个省（市）35个县义务教育均衡发展改革情况的调研。文中未注明出处的数据和资料均来自上述调研和调研访谈。

②雅克·哈拉克：《投资于未来——确定发展中国家教育重点》，尤莉莉、徐贵平译，北京：教育科学出版社，第118页。

③教育部发展规划司编：《2010年全国教育事业发展简明统计分析》，内部发行资料，2011年4月。

④中华人民共和国教育部发展规划司编：《中国教育统计年鉴：2008》，北京：人民教育出版社，2009年，第155、525页。