从白酒塑化剂事件看食品安全治理路向

王艳林

从白酒塑化剂事件看食品安全治理路向

王艳林＊

思考三：我国台湾地区及国外如何保障食品安全

最近，内地白酒市场自酒鬼酒验出塑化剂后，继而爆出茅台、五粮液等均含塑化剂，大有演化成行业性危机的苗头。经过企业的系列公关和政府的抽查合格证明书，塑化剂现在已成为白酒业的潜在问题。此一问题是否会销声匿迹，还是会养成大恶，伺机再次呈现，爆发成危机，尚不能确知。在此背景下，考察台湾食品塑化剂危机处理的实践，借此观察内地食品安全治理的路向，当是有意义的。

一、台湾食品安全法的散离与食品安全监管体制的多元化

台湾食品安全的法律管制，在食品卫生法的名义下，自1975年开始，至今已接近40年。居于核心位置的《食品卫生管理法》自1975年1月28日颁布以来，经历1983年、1997年、2000年、2002年、2008年、2010年、2011年和2012年的数次修改，其理念虽已从“食品卫生”过渡到“食品安全”。但法律的修改与完善，却始终未曾抛弃“食品卫生管理法”的名称，这和内地废弃食品卫生法另起炉灶制定食品安全法的立法实践，存在明显的差异。在这期间，台湾食品安全法律规范形成了以《食品卫生管理法》为主导、《健康食品管理法》为补充的相对完整体系，行政法规和规章主要有《食品卫生法实施细则》、《农产品生产及验证管理办法》和《食品及相关产品回收销毁处理办法》。此外，虽不属于正式法源，但颇具特色的是“卫生署”在实践中，针对规定法条内容之疑惑，予以或界定或厘清或排除的函释，对法的安定性和保持与时俱进的时效性起了至关重要的作用。台湾在食品安全监管体制上主仿美制，食用农产品安全由“农业委员会”负责，生产加工制作食品安全及添加剂、包装材料等食品关联品安全，由“卫生署食品药物管理局”负责，进口食品则由“经济部标准检验局”负责，毒性物质则由“环境署”实施管制，“行政院”成立食品安全会报，由副院长兼召集人，负责部会协调。这里，需特别强调的是，“卫生署食品药物管理局”，2010年1月1日挂牌成立，系整合原来卫生署食品卫生处、药政处和药物食品检验局、管制药品管理局等单位而成。此前，1981年“卫生署”设立的食品卫生处下设食品安全、食品查验、食品辅导和食品营养四科。内地新近出版的一些论文与论著，言及台湾食品安全监管，在忽略其形成历史的同时，也未能注意近年来的这些新变化。而内地白酒行业塑化剂事件的发生，也表明了内地食品企业和食品安全监管部门对台湾食品安全事件及成功应对的冷漠和侥幸。这对于同种同族且饮食结构及文化都具有同源性的内地而言，是不应发生的。

二、台湾食品塑化剂危机的缘起与跨部会综合协调应对

塑化剂危机缘起于2010年3月间，“行政院为了保障民众的用药安全及身心健康”，吴敦义院长特别指示成立跨部会的伪劣假药联合取缔小组，加强打击伪劣药品。联合小组成员由“卫生署”、“法务部”、“内政部”、“国家通讯传播委员会”、“消费者保护委员会”、“新闻局”、“财政部关税总局”、“海岸巡防署”、直辖市及县市政府等九个机关、单位组成，共同合作，以期杜绝不法药物的流通。4月7日，“卫生署食品药物管理局”检测台中市卫生局抽样送检的康复生技公司DDS-16“净元益生菌”时，虽然并未从中验出减肥西药的成分，但却发现产品中有十分可疑的异常讯号；进一步追查判定，异常讯号疑来自邻苯二甲酸二（2-乙基已基）脂（简称DEHP）。DEHP是一种塑化剂，在工业界使用相当广泛。经过一个多月的追查、化验、溯源、查验和咨询论证及市场销售网络的厘定，5月23日“卫生署”举行塑化剂首次记者招待会，宣布查获昱伸香料公司起云剂含塑化剂成分，并公布查缉结果、产品流向、处理情形等。塑化剂危机在监管机构的掌握下，正式爆发。

塑化剂，一般包括DNOP和DEHP，均不得添加于食品。据“台湾行政院环保署”公告列告并经法院审理确认，塑化剂DEHP（中文名称邻苯二甲酸二[2-乙基已基]脂），“环保署”于1999年、2001年和2011年三次公告列告，列为第1、2类毒性化学物质，毒性为急毒性:高温物质所产生的水雾或者蒸汽可能会导致刺激，而有咳嗽、喉咙痛、蹒跚及支气管炎等情形，吞食10克该物质会造成轻微胃部不适，而有恶心、腹痛及腹泻症状，啮齿类生物在怀孕时吞食单一剂量会致命，并造成新生儿生长异常，意外吞食该物质可能会损害个人健康，重复吞食会累积毒性影响，其症状包括肝脏肥大，碳水化合物的代谢被中止，且会使血液中的胆固醇及三酸甘油脂含量下降，亦有睾丸萎缩的现象。

在食品塑化剂危机处理中，“台湾行政院”责成卫生署成立专案小组，并在专案小组之下设立跨部会工作小组，开展跨部会的危机处理工作。专案小组的主要任务是指挥与协调各相关单位的快速反应行动，小组成员及职责是：1.“卫生署”负责综合整理部会相关执行事项，处理追查产品流向、执行产品检验、提供后续医疗服务，发布信息并提供健康咨询；2.“法务部”负责侦办案件，查扣犯罪违法所得和相关检察行政措施的实施；3.“经济部”负责稳定食品行业，建立食品生产履历制度，加强出口厂商管理和食品国际贸易的协调；4.“财政部”负责实施出口食品的分类号列管理，提供涉案企业的各项资料；5.“外交部”负责收集各国对事件的反应，协同“卫生署”就事件向贸易国进行通报与说明；6.“内政部”负责宣导民众，通知营业小铺配合执法；7.“教育部”负责加强校园食品安全管理；8.“环保署”负责检讨并加强塑化剂分类等级，协助稽查及追查毒物的来源；9.“消保会”负责稳定消费者，研讨商品责任保险；10.“陆委会”负责对内地及港澳的事件信息沟通，并收集内地及港澳的对应措施；11.“农委会”负责调查农渔畜产品受塑化剂污染的情形；12.“新闻局”负责协助发布行政院层级的新闻，协助卫教宣导。

台湾食品塑化剂事件的成功应对，促使我们反思：当内地学术界和社会舆论几乎是一边倒地反对分段监管、主张大部委的统一监管时，我们惊奇地发现分段监管的台湾通过部会合作也可以高效应对食品安全危机；倘若不提高监管机构工作人员的素质和责任心，就是统一为一个部门负责食品安全，监管绩效也不会自动转好，并且有可能因高度集权生成官僚制。

三、台湾食品塑化剂处理的启示与内地食品安全治理的完善

1.摒弃危机公关意识，坚定危机处理，绝不让食品不安全因素潜隐。

坦率地讲，在法治的轨道上行使公权力，应对突发事件，实行危机管理，对于内地尚是一件缺乏经验的事情。以2006年1月国务院发布《国家突发公共事件总体应急预案》为标志，2007年8月30日全国人大常委会制定《中华人民共和国突发事件应对法》为基础，内地危机应对工作才开始沿着法制的轨道推进，进入规范化管理的阶段。但从实践尤其是近年来食品安全事件危机应对处理情况看，规范不等同于秩序，预案代替不了经验，政府如何提高应对能力，如何超然于产业，摆脱利益牵制，准确定位于服务公共利益，还有许多可以改进得让社会民众更多地消除疑虑、增加信赖与满意之处。目前而言，政府一定要摒弃公关意识，放弃公关操作，坚持说真话，坚持说实话。台湾食品塑化剂危机应对的一条成功之道就是“唯有说真话，才是最好的政策”。实践证明，食品安全治理必须将维护社会公共利益置于首位，将保护人民身体健康和生命安全高于一切，尊奉为最高准则。唯有如此，政府的公权力，才能生成令人信服的力量。

2.强化风险监测，真正让预警处于工作状态是政府成功应对食品安全危机的基础。

台湾塑化剂危机的发现和爆发，既不像内地，主要靠媒体；也不像欧美，主要来自消费者，而是食药局在日常监管中有赖于敬业的工作人员对于异常信号的捕捉和监管机构的高度责任感与勇于负责的结合，在基本可驾驭的态势下进行的，尤其是“D-DAY”计划的实施，凸显了政府的自信。现在，我们高兴地看到，国家质检局在2013年的食品安全工作安排中，提出重点做到“两抓、两建、两落实”。其中“两抓”就是狠抓风险排查和专项整治。对于食品安全方面已知的风险，加大力度排查，并开展相应的专项整治。如此若真能将“两抓”扎扎实实地推行，白酒行业的塑化剂事件就应该首先成为监管机构关注的已知风险问题。

3.保持信息机制的透明是成功应对危机的保障。

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台湾在处理食品塑化剂事件中十分重视对信息的把握、公开及引导。事件一旦引爆，不管爆破力与爆破点来自何方与何地，都必须保持信息处理机制的透明与高效。目前，内地对食品安全信息实施高管制，一些地方政府在事件发生后先严防死守，一概否认，继而再一推二拖三装傻，这在客观上助长了事故的瞒报，延缓了最佳解决时间，效果上损失了公权力形象。对此，台湾的实践值得内地观摩：首先，在整个事件的处理中，台湾当局始终以公开处理作为其危机处理的重要原则，对于整个处理过程中的信息始终保持透明、通畅、公开的状态，并未出现隐瞒或是藏掖的现象，这在一定程度上安抚了民众，对于政府形象的维护也起到了积极的作用。其次，台湾当局在对信息的处理上及时到位。通过开设包括民众专项咨询热线、网络论坛、Facebook等在内的各类信息渠道，既保证了政府对于舆论的及时把握，同时也保证了在出现不稳定因素时政府能够及时发布有效信息，导正社会舆论的方向。再次，是对于民众的宣导。食品安全危机的危害除了实质性健康上的之外，更大的危害是会造成社会的空旷，从而影响整个社会的稳定。我们可以看到，台湾当局通过宣传短片、学校教育、媒体传播等各种方式，对民众宣导“塑化剂”的应对，最大程度上减少由食品安全危机带来的社会性影响。最后，“卫生署”在“塑化剂”风波平息后，将整个“塑化剂”事件的缘由、政府应急处理的措施、流程等编制成《食品塑化剂启示录》一书，出版发行，使公众对于整个“塑化剂”事件的始末有了更清晰与直观的了解。这些都是非常值得内地在危机应急处理中借鉴和学习的。

4.建立问责与奖励并举的事后处理机制。

台湾食品塑化剂事件处理中的一大特色是在对事件处理的后评价中，实施奖励机制。其中，对“塑化剂”事件的最初发现者即食药局的检测员杨明玉，台湾“行政院”特别颁发了一等功绩奖章及20万元奖金的表彰。同时，对“塑化剂”事件中那些表现卓越的人，还在“卫生署”编制的《塑化剂启示录》一书中专篇予以表彰，赋予其抗塑英雄称号。内地基于责任政府的考量，往往过分强调负激励措施，即强调问责，而对正激励的使用少之又少。过分强调问责，有时会给社会留下食品安全危机事件的发生，是由于政府及其监管机构“懈怠”或“疏忽”造成的印象。同时，也给监管人员增加了非常规的工作压力。而对有功人员的奖励，则有效消解了这一点。所以，建议完善食品安全政策，将奖励的范围应从目前主要是举报人员，扩展到有突出贡献的优秀监管人员和监管机构，建议各级政府在食品安全事故事实问责的同时，也对做出突出贡献的监管机构及人员予以表彰。

1.“台湾行政院卫生署”.食品塑化剂启示录 [M].2011.

2.王艳林，李洁.台湾食品安全事故处置的实践及启示——以“塑化剂危机处理”为中心的观察[J].江南大学主办：食品安全法论坛暨国际研讨会.2012(12).

*王艳林（1962.10-），男，法学博士，中国计量学院法学院教授、经济法学科负责人，主要研究民商法原理、经济法理论和法哲学问题。