构建以公权主体第一责任为核心的食品安全监管新机制

丁新正

构建以公权主体第一责任为核心的食品安全监管新机制

丁新正＊

一、食品安全应纳入公共安全预控范畴

我国当前的食品安全应对模式集中体现在食品监管和执法方面，食品监管和执法具有运动式的明显特征,出问题的时候如临大敌,平时却疏于管理。食品安全一旦出现危机，传统的应对模式是：媒体报道→领导重视→职能部门积极行动→严惩罪犯→官员象征性致歉→政府部门无人担责→问题暂时得到解决→食品危机事件再次出现→媒体再次报道。这种应对模式有三个特点：第一，头痛医头、脚痛医脚，只看眼前、不顾长远。第二，各地画地为牢、各自为政。第三，监管执法是运动式的，依靠长官意志性。这些特点的危害在于容易导致食品监管部门及其工作人员的庸懒和腐败。这种头痛医头、脚痛医脚的传统的被动的针对解决食品危机的应对模式，已经解决不了愈演愈烈的食品危机。要摆脱这一模式，必须强化政府责任，实施法治化监管、公众参与、科学治理，构建监管新机制，总之就是落实政府等公权主体的第一责任。

就食品安全问题而言，企业、政府和消费者是三个利益相关者。消费者需要从商品市场上购买食品，这是生产生活的需要；企业是食品的生产、加工、销售者，目的是获取利润；政府掌管着食品市场准入的窗口，以保障消费者的消费安全，维持市场运转的良好秩序。在食品安全问题上，政府和企业的关系犹如足球赛场上的裁判和球员，哪些食品企业可以进入市场，哪些食品可以在商品市场上流通，最终取决于行政管理者。同时，确保食品总体形势安全是政府等各级公权主体的基本职责。食品安全问题是最基本的民生问题，属于政府等各级公权主体公共服务范畴，应纳入公共安全预防和控制范畴。

二、明确并落实政府等各级公权主体的第一责任主体地位

1．克服地方保护主义、部门保护主义。地方保护主义、部门保护主义，是造成我国食品安全危机的根源之一。在以GDP论英雄的语境下，一些地方政府等各级公权主体为了当地经济的发展和自己的政绩，漠视国家的法律法规和人民群众的饮食安全，对假冒伪劣现象视而不见，甚至网开一面，大开绿灯，一些地方和部门还为了地方利益、部门利益，公然保护假冒伪劣行为。[1]从这种意义上讲，假冒伪劣是地方保护主义和部门保护主义制造的。在这种畸形的保护主义之下，带来的是肮脏的权钱交易、官商勾结盛行。遏制假冒伪劣净化市场，确保食品安全，必须彻底铲除地方保护主义、部门保护主义的土壤。

2．遏制政府等各级公权主体及其工作人员的不作为乱作为。政府等各级公权主体责任缺失的另一个表现是，国家机关及其工作人员的不作为、乱作为甚至渎职犯罪。目前涉及到食品安全的有农业、商业、卫生、质检、工商、食品药品监督、公安等等十几家部门，谁都可以管，但往往是谁都不去真管、实管。一旦发现问题或怀疑某一种食品安全存在隐患后，很难找到相关的主管部门。

三、以重庆为个案探索公权主体第一责任

1．制定制度规范，寻求治本之策。2011年8月29日，重庆市召开市政府第109次常务会议，在全国率先推出保障食品安全的“治本之策”，审议通过《重庆市人民政府办公厅关于进一步加强农产品质量安全监管工作的意见》和《重庆市人民政府关于支持构建食品安全长效工作机制财税扶持政策的通知》。重庆市出台以上两个文件，是基于这样的考虑：我国食品安全问题反复出现、大面积出现，从经济学理论来看，凡是大面积出现的问题，一般不是道德性问题；凡是反复出现的问题，一定是在机制体制出了问题；凡是这种问题怎么治也不见效的时候，很可能与生产力有关。基于这样的认识，重庆市政府一方面大力开展食品安全问题严打等必要的“治标”行动，另一方面从“改变管理体制、转变生产方式、降低成本费用”等方面着手，探索保障食品安全的“治本之策”[1]重庆率先出台政策拟从制度安排上保障食品[EB/OL].安全华龙网,(2011-8-30).。除了出台以上两个文件外，重庆市政府及其职能部门还对婴儿食品、流通环节食品安全主体责任监督检查、学校食品安全责任等制定了相应规范。从2011年6月20日起实施的《重庆食品添加剂使用标准（GB2760-2011）》规定，6个月内婴儿的配方食品、蜂蜜等27种食品，将不得添加任何香精香料。为进一步加强对流通环节食品经营者及相关主体的监管，重庆市于2011年6月16日发布了《重庆市流通环节食品安全主体责任监督检查办法》（渝办发〔2011〕169号）。该《办法》力求从食品主体准入行为、食品经营活动规范、食品安全监管等方面入手，有效改善流通环节食品安全监管现状。对于学校食品安全问题，从2011年秋季开学前对全市各学校的食堂食品安全进行强制规范，包括全市各类学校的食堂、供应学校的集体用餐配送单位，进行彻底排查，建立健全以校长为第一责任人的学校食堂食品安全责任制。

2．从城市规划功能布局着手，强化规范化、标准化监管，加强农产品和食品安全。重庆市政府在全市布局三级农产品交易市场，强化规范化、标准化监管，加强农产品、食品安全。规划布局的重庆双福国际农贸城2013年上半年即可全部投入使用[2]重庆双福国际农贸城明年建成 今起可进行招商登记[EB/OL].新华社,(2012-5-8).。该农贸城投资80亿元、占地5000亩，净用地3600亩，建筑面积232万平方米，已经建成的蔬菜、水果、水产交易市场和部分冷库的主体工程已经初试运行。项目全面建成营运后，将立足重庆、辐射中西部、走向国内外，成为国家级大型综合性农产品批发市场，以期对重庆市乃至中西部农产品质量提供安全保障。同时，针对重庆主城以外的区县建二级批零市场，如荣昌、南川、潼南、梁平、石柱、巫溪、酉阳、秀山、开县、丰都、彭水等区县农产品批零市场已经签约或动工建设；在乡镇和城市社区建三级终端零售市场，主要是标准化农贸市场、流动菜市场、肉菜小店和食品超市。

3．维护WTO规则、破除外资巨头的超国民待遇，依法坚决惩处外资巨头的食品造假违法犯罪。重庆市不但对国内食品企业的生产销售依法严加监管，对违法犯罪的国际企业也坚决依法查处。2011年以来，重庆坚决惩处国际巨头沃尔玛连锁超市的食品造假违法犯罪案件。沃尔玛（在重庆设立的多家分店）无视我国国内法、轻慢我政府监管部门，以普通猪肉冒充高档的“绿色食品”猪肉对外销售（外界称为“沃尔玛绿色猪肉门”），其行为违反了“货真价实”的商业基本准则。本次事件中，重庆显示了维护WTO规则的果断和坚决态度，对试图“享受”超国民待遇、无视我国国内法的国际巨头坚决说“不”。针对“沃尔玛绿色猪肉门”，重庆采取“零容忍”原则，全市沃尔玛停业整顿。该案中因涉嫌销售伪劣产品罪，两人被逮捕，多人被刑事拘留。[3]重庆沃尔玛绿色猪肉门：超市领导对作假心知肚明[N].中国青年报,2011-10-14.重庆能对这一行业巨头动真格，受到国内外正义之士的普遍赞誉，也获得了包括美国沃尔玛总部高层在内国际在华涉及食品生产销售巨头的充分尊重，显示了重庆在保障食品安全问题上的坚决态度，维护了国家、民族的利益和尊严。

4．司法部门为食品安全保驾护航。重庆市人民检察院于2011年5月初下发了《开展打击危害食品药品安全犯罪专项行动工作意见》。意见要求，全市各级检察机关要集中查办和惩治食品安全领域贪污贿赂犯罪案件，突出查办国家工作人员利用行政管理权、执法权和司法权索贿受贿的案件；重视查办食品生产经营者为谋取不正当利益而拉拢腐蚀国家工作人员的行贿犯罪案件，特别是要从严惩处重大食品安全事件背后的腐败问题。对于危害食品药品安全犯罪案件和相关职务犯罪案件，检察机关依法提前介入，确保案件在检察环节不梗阻。对涉及乳制品、食用油、鲜肉和肉制品、酒类、保健食品、食品添加剂等严重危害人民群众生命健康的犯罪，人民群众反映强烈以及新闻媒体曝光的重点案件要依法从重从快打击，突出打击重点，注重打击效果，始终保持对危害食品药品安全犯罪的高压态势。此外，重庆市检察机关从严惩处重大食品安全事件背后的腐败问题，如国家工作人员瞒报谎报、玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊、官商勾结等侵害民生的失职渎职犯罪行为。立案侦查了一批与食品药品安全有关的贪污贿赂、失职渎职犯罪案件。[4]重庆检察院:从严惩处重大食品安全事件背后的腐败问题[N].法制网-法制日报，2011-5-13.

重庆市高院也于2011年6月出台了《关于依法从严审理食品药品安全案件的意见》（以下简称《意见》）。该《意见》明确四个重点：一是为震慑严重的食品安全犯罪，根据国家相关法律规定明确制售伪劣食品最高可判死刑。二是进一步加大对危害食品、药品安全犯罪被告人的财产刑适用力度。《意见》中明确规定，全市法院要进一步加大对危害食品、药品安全犯罪被告人的财产刑适用力度，用足用好罚金、没收财产等刑罚手段，遏制犯罪牟取暴利动机，剥夺再犯能力。比如，2011年6月重庆市九龙坡区人民法院审理的“问题血旺”案，对犯罪者判处的罚金就高达25万元。三是要依法从重处罚“保护伞”。《意见》还对惩治食品安全职务犯罪作了强调，要求严厉打击食品安全犯罪“保护伞”。对负有食品安全监督管理职责的国家机关工作人员，滥用职权或者玩忽职守，导致发生重大食品安全事故，或者造成其他严重后果的，严格按照刑法规定以食品监管渎职罪追究刑事责任；对因徇私舞弊导致发生重大食品安全事故或者其他严重后果的，依法从重处罚。法官在审理食品、药品安全民事和行政案件中，发现可能存在食品药品犯罪问题的，要及时移送有管辖权的公安机关或检察机关侦查起诉，加强公、检、法三家之间的信息沟通、联动配合。四是在加强刑事打击的同时，法院也加大民事制裁力度。根据《意见》规定，在诉讼过程中，如果发现有毒有害食品、药品可能流入市场的，法院将迅速采取保全措施，发出临时禁令或扣押、查封标的物，坚决制止其流入市场。为了打击假冒食品，保护食品生产领域的知识产权，法院可根据当事人发出的诉前临时禁令申请，限制被控侵权的食品在诉讼过程中继续在市场流通。

四、建议加强法治化监管，构建以各类公权主体第一责任为核心的食品安全监管长效机制

食品安全的法治化监管，包括形式意义的法治监管和实质意义的法治监管。形式意义的法治监管，强调“以法治国”、“依法办事”的根本监管方式、制度及其运行机制；实质意义的法治监管，强调“法律至上”、“法律主治”、“制约权力”、“保障权利”的价值、原则和精神。两者不可或缺。相对于我国传统的人治监管，法治监管更具有稳定性、公平性、长效性。当前，加强食品安全法治化监管，是落实构建以公权主体第一责任为核心的食品安全监管长效机制的核心，为此应突出以下四个重点：

1．解决国家层面的配套性法规规章和地方层面的法规规章立法供给严重不足问题。

依法治理食品安全首先要解决“有法可依”的执法依据问题。目前的问题是国家层面的食品监管法律法规等制度基本完善，但相关配套法规规章的立法严重滞后，配套性立法供给严重不足。如，按照食品安全法，保健食品监督管理条例由国务院制定，但至今未出台；对食品生产加工小作坊和食品摊贩的具体管理办法由省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会制定，当这类地方性法规在我国大多数省、自治区、直辖市仍未出台。同时，食品安全法及其实施条例对食品安全监管作了总体安排，但内容比较笼统，从立法技术的角度考虑，需要细化。以地方立法为例，根据笔者的调研，在配套立法方面，截至2012年7月，仅有重庆、四川、山东、江苏及南京市等部分省市出台了部分配套性立法。

2．解决食品安全领域“有法必依、执法必严、违法必究”落实不到位的问题。

2011年3月吴邦国在全国人大常委会工作报告中明确提出：“法律的生命力在于实施。中国特色社会主义法律体系的形成，总体上解决了有法可依的问题，在这种情况下，有法必依、执法必严、违法必究的问题就显得更为突出、更加紧迫，这也是广大人民群众普遍关注、各方面反映强烈的问题”。[1]吴邦国. 全国人大常委会工作报告[R].2011-3-10.在食品安全领域，尤其如此。以部门立法为例，我国有关部门仅有的几部配套性法规、规章，均未得到切实执行。如，卫生部与教育部2003年修订的《托儿所、幼儿园卫生保健管理办法》，卫生部会同农业部、商务部、工商总局、质检总局、食品药品监管局2010年11月制定印发的《食品安全信息公布管理办法》，卫生部部务会议分别于2010年2月8日和9月20日审议通过的《餐饮服务食品安全监督管理办法》（卫生部令第71号）和食品安全国家标准管理办法》（卫生部令第77号），国家工商行政管理总局局务会2009年7月30日审议通过的《流通环节食品安全监督管理办法》，在现实生产生活中很少得到切实执行。同时，要坚决贯彻执行我国签署的WTO规则，拒绝外资企业尤其是国际巨头超国民待遇，在执法上外资企业要与内资企业在法律面前一律平等。

3．依法坚决打击“保护伞”。

国家食品安全法及其配套性的法规规章和地方性法规规章之所以得不到切实执行，很重要的一个原因就是部门保护主义、地方保护主义作祟，依法坚决打击部门“保护伞”和地方“保护伞”是履行政府第一责任、构建食品安全监管长效机制的重要环节。建议对负有食品安全监督管理职责的国家机关及其工作人员，滥用职权或者玩忽职守，导致发生重大食品安全事故或者造成其他严重后果的，严格按照刑法规定以食品监管渎职罪追究刑事责任；对因徇私舞弊导致发生重大食品安全事故或者其他严重后果的，依法从重处罚。

4．加大普法力度，进行拉网式、网格化的宣传教育。

将食品安全法制宣传教育作为重点工作纳入国家和地方的“六五”普法规划和各地法制建设计划，在全国范围内开展“食品安全专项法制宣传教育活动”，营造“全民学法、人人关注”的食品安全法治环境。要突出宣传重点，以《刑法修正案（八）》、《食品安全法》和《消费者权益保护法》等为重点宣传内容，以食品生产经营者为重点宣传对象，形成食品安全综合整治的强大舆论效应。要讲求宣传效果，对食品生产经营者进行拉网式、网格化的宣传教育，做到一户不漏、全面覆盖，使生产者经营者清楚什么不可为，明白违法的代价，自觉守法。以此为契机，进一步营造全社会关注食品安全法律、崇尚法律的氛围，为政府等公权主体食品安全监管执法工作打下良好法制基础。

*丁新正（1969.2- ），男，曾用名丁更新，河南省南阳邓州市人，法学博士，重庆社会科学院法学研究所教授，兼任重庆市“六五”普法学法用法讲师团成员，重庆法学会和亚洲太平洋法学会会员。研究方向：法学、社会学、城乡统筹。

[1]徐云鹏.停尸房假茅台是地方保护主义制造[EB/OL].中国经济网，(2011-5-18).