加快滨州城镇化的战略思考

■宋建斌

十七届五中全会通过的 《建议》指出： “坚持把经济结构战略性调整作为加快转变经济发展方式的主攻方向”、 “构建扩大内需长效机制”、“统筹城乡发展，积极稳妥推进城镇化，加快推进社会主义新农村建设，促进区域良性互动、协调发展”。如何理解 “城镇化扩大内需上升为国家战略”这一重大战略部署？怎样积极稳妥推进滨州城镇化？对以上问题的思考既具有理论价值，又有实践意义。

城镇化战略的提出及重大意义

（一）城镇化战略的提出

2001年公布的 《中华人民共和国国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》首次提出： “要不失时机地实施城镇化战略。”党的十五届五中全会明确提出：要 “在着重发展小城镇的同时，积极发展中小城市，完善区域性中心城市功能，发挥大城市的辐射带动作用，提高各类城市的规划，建设和综合管理水平，走一条符合我国国情，大中小城市和小城镇协调发展的城镇化道路。” “十五”时期的实践表明，这条城镇化道路是正确的，是符合我国国情的。2002年党的十六大报告明确提出： “要逐步提高城镇化水平，坚持大中小城市和小城镇协调发展，走中国特色的城镇化道路。”党的十六届五中全会又明确提出： “建设社会主义新农村是我国现代化进程中的重大历史任务。要按照生产发展，生活宽裕，乡风文明，村容整洁，管理民主的要求，坚持从各地实际出发，尊重农民意愿，扎实稳步推进新农村建设。坚持 ‘多予少取放活’，加大各级政府对农业和农村增加投入的力度，扩大公共财政覆盖农村的范围，强化政府对农村的公共服务，建立以工促农，以城带乡的长效机制”。2011年12月底召开的中央经济工作会议，一大亮点是提出了加快推进城镇化的战略举措，明确要 “以稳步推进城镇化为依托”，加快经济结构调整，把统筹城乡区域协调发展与推进城镇化结合起来，大力拓展发展空间。

（二）城镇化的重大意义

1.城镇化能够创造投资需求。推进城镇化必然要加快城镇基础设施建设，比如，完善城市道路、给排水、电力、通讯、住房等基础设施的投资。专家通过测算表明，城镇化每新增一个百分点，可以新增投资6.6万亿，这可以在很大程度上替代我国10万亿的出口。据世界银行统计，每投入100元的房地产业资金，可创造相关产业170-200元的需求。而长期以来，小城镇建设的投资力度较弱，2007年我国城市基础设施投资6422亿元，只占GDP的2.6%或全社会固定资产投资的4.7%，低于联合国建议的占GDP的3%～5%或占全社会固定资产投资9%～15%的标准，可见未来我国城镇基础设施投资建设潜力巨大。

2.城镇化有助于扩大消费。有关研究表明，城镇化率每提高1个百分点，可以有1000万到1200万的农村人口进入城镇居住、生活、就学、就业，尤其是城市人口的消费是农村的2.7-3倍，将拉动最终消费增长约1.6个百分点。根据国家统计局数据推算，2006年农民工的年均消费支出5556元，而农民工在城市消费又以食品消费为主，占51%；如果农民工举家迁移，这一比重就能降到43%左右，那么农民工家庭的人均消费就可能增加到6500元左右，相当于城镇水平的75%。这还不包括举家迁徙后购买住房的消费。因此，从根本上解决在城镇流动就业的农村人口举家定居问题，有可能带动城镇低端房地产市场以及工业制成品市场的消费；能够增加城镇人口比例，提高城镇化水平，带来消费总量的扩大，为我国经济增长创造长期的内需发展空间。

3.城镇化是缓解就业压力的有效途径。一是城镇化有助于转移农村劳动力。以2008年为例，我国共转移农民工2.25亿人，其中各类城市吸收了52.9%的农民工，共1.19亿人；小城镇吸收了47.1%的农民工，共1.06亿人。二是推进城镇化将对服务业产生巨大的需求，而服务业又是创造就业最大的行业。未来几年，随着城镇化的不断推进，我国服务业发展将进入快车道，预计到2020年第三产业占GDP比重将达到56%以上，服务业大发展将创造更多的就业机会，这将对缓解长期以来存在的就业压力、提升经济发展的质量和效益产生重要的推动作用。

综上所述，积极稳妥地推进城镇化，既是扩大国内需求、调整经济结构的重要抓手，也是为我国经济长期平稳较快发展开拓新空间的有效途径。

滨州城镇化现状及分析

滨州市位于黄河下游、鲁北平原，地处黄河三角洲高效生态经济区和山东半岛蓝色经济区两大国家战略的叠加区域。现辖六县一区和经济开发区、高新技术产业开发区、北海经济开发区，共有91个乡镇办、5302个行政村（居）和375万人，版图面积9600平方公里。2011年，全市实现地区生产总值1817.6亿元，同比增长11.7%；完成地方财政收入130.76亿元，同比增长12.6%；城镇居民人均可支配收入达到22540元，增长14.5%；农村居民人均纯收入8744元，增长21.5%。连续3年在全省科学发展综合考核中位列第4名。近年来，滨州市按照中央和山东省的决策部署，认真落实山东省城镇化工作会议精神，大力实施新型城镇化战略，加快中心城区、县城、小城镇、农村社区4个层面建设，完善城镇体系，强化设施建设，统筹城乡发展，城镇化工作取得积极进展。截止2011年底，滨州市城镇化率由2005年的31.44%提高到47.98%，位居全省第10位，年均增长2.76个百分点；城镇人口、城镇建成区面积由2005年的69.7万人、146平方公里分别增长到170万人、279平方公里。滨州城镇化尽管取得了大的成就，同时也存在一些不容忽视的问题。

（一）主要不足

滨州市城镇化工作虽然取得了一定成绩，但与先进城市相比，还存在一定差距。一是城镇化滞后于工业化。截止2011年底，全市城镇化率为47.98%与山东省50.95%相比还有较大差距；同时也与工业占GDP为60.4%的比重不协调。二是城乡与区域发展严重不平衡。南部邹平、博兴两县和北部县区 （黄河以北）城镇化水平差距较大，发展不均衡。三是小城镇产业支撑乏力，吸纳能力不强。多数乡镇缺少特色产业、支柱产业，对县域经济的支撑拉动作用不明显，对农村劳动力吸纳力不强，影响了小城镇建设资源的集聚，限制了二、三产业的发展。四是小城镇基础设施不完善，体制机制有待健全。多数乡镇市政基础设施和公共服务配套设施建设还有待进一步提高。管理体制粗放、综合治理能力弱，生态建设和环境治理滞后，行政协调能力和统筹城乡发展的实力有待加强。五是城市社会问题日益凸显。突出表现为农民工子女上学难、社会保障程度低等问题。

（二）原因分析

1.规划体制不完善，存在部门分割、区域分割、城乡分割等问题，制约了总体规划的科学性和协调性的提高。

2.公共服务和社会保障体系统筹层次不够，劳动者平等就业制度还未形成。

3.市管县体制缺陷，加重了 “城市偏斜”。这一体制强化了市级政府的资源配置权力，但也带来了地级市与县级争利、财富日益向市级集中等现象，致使县级及县以下政府促进发展和提供服务所需要的公共资源严重不足。

4.城市财政收入结构不合理。目前我国城市收入主要来源于增值税、营业税以及土地使用出让收益，这种结构鼓励城镇招商引资，做大经济总量，却不鼓励吸收外来移民。

5.管理考核政策不完善。偏重以经济增长指标为核心的干部考核体系，使得地方政府注重城镇化的速度，忽视城镇化发展的质量和效益，忽视公共服务的全覆盖，造成各地区在推进城镇化过程中，只愿意让外地民工打工、提供劳务，而不愿意接受他们成为当地城镇的一员。

加快滨州城镇化的建议

滨州应抢抓黄河三角洲高效生态经济区和山东半岛蓝色经济区开发建设重大机遇，以打造 “黄河三角洲中心名城”为目标定位，以开展和谐城乡建设行动为载体，加快推进中心城区、县城、小城镇和农村社区 “四点对接”，积极打造宜居宜业、低碳生态中心城区，特色魅力县城，生机繁荣小城镇和美丽有序农村社区。

（一）完善提升城市功能，构建城乡一体的新型城镇化体系

1.做大做强中心城区。增强中心城区的承载力、吸纳力，切实发挥中心城区的辐射带动能力。围绕打造“黄河三角洲中心名城”，统筹规划，搞好衔接，搭建 “一主三辅四城”临海傍河的城市主体框架 （一主：主城区；三辅：沾化、北海新区、博兴按中心城市的辅城区方向发展；四城：主城区的东城区、西城区、南城区、北城区的拓展延伸），加快城市水系、景观、路网、管线建设，实施城中村改造，完善公共交通、市政公用和公共服务设施，逐步实现 “城市生态化、规划国际化、建设精品化、管理数字化、城乡一体化、运作市场化”，提升“四环五海、生态滨州”建设水平。着重构建布局合理、安全畅通的大路网体系，推进市县政府驻地一级路连接线和农村公路网络建设，打造滨州“四十分钟”交通圈。

2.实现县城发展大跨越。充分发挥县城承上启下的节点效应，提升综合能力，构筑黄河南北竞相发展、联动发展、协调发展、全面发展的新格局。南部 （邹平、博兴、高新区）突出 “高”和 “新”，以邹平国家级经济技术开发区为龙头，继续壮大经济总量，全面推动传统产业和新兴产业发展，到2016年南部地方财政收入实现150亿元；中部 （滨城、惠民、阳信、经济开发区）突出 “绿”和 “特”，坚持生态优先，严格控制工业开发强度，大力实施农业科技创新和成果转化推广打造50处绿色有机农产品示范基地；北部 （沾化、无棣、北海经济开发区）突出 “大”和 “强”，发挥临港优势，加快建成临港产业聚集区、山东省重要沿海经济增长带，到2016年北部地方财政收入达到70亿元。

3.大力建设小城镇。把小城镇作为统筹城乡发展、加快推进新型城镇化的重要节点，进一步提升小城镇综合实力，提高带动周边农村发展的能力。加强小城镇基础设施建设，引导小城镇基础设施向农村延伸、公共服务向农村覆盖，配套建设村镇基础设施及公共服务设施。把中心镇、重点镇上升到县域次中心去定位，与国民经济社会发展规划、土地利用总体规划、工业园区规划等有机衔接、协调推进。实施扩权强镇战略，创新管理体制。认真落实扩权强镇有关政策规定，赋予重点镇县级管理权限，突出经济发展、社会管理、城镇建设三个重点，设立高效便民的行政机构，建立行政审批直通车制度，优化服务环境，提高行政效能。积极探索建立适合小城镇建设特别是重点镇建设的土地、资金等政策措施。用足用活土地政策，盘活存量土地。加大市场化运作力度，争取每个重点镇都成立投资开发公司，破解资金瓶颈。

4.推进农村新型社区建设。深入开展、扎实推进农房建设与危房改造工作，并逐步实现常态化。2012年在全市选择50个精品社区作为示范点，按照新型农村社区的标准，与路域综合开发治理工作紧密结合，统筹安排基础设施、公共服务设施及周边环境建设。同时，继续加大村庄综合整治力度，加快基础设施建设步伐，建设生态文明乡村。一是对规划中保留的村庄，按照市委、市政府的总体部署，与全市农村环境综合整治创建生态文明村工作、城乡环卫一体化工作及省建设厅开展的 “村容村貌整治工作”结合起来，在全市选择300个村庄作为示范点，大力实施 “五化”工程，搞好村庄整治。二是对规划中需搬迁改造的村庄，以清理 “三大堆”为重点，做到无乱堆乱放、无乱搭乱建、无乱涂乱画现象，维护日常清洁。

（二）调整城乡产业结构，壮大城镇化发展的经济基础

围绕 “黄蓝两区”建设，加快推进 “工业兴市”步伐。以提高效益和增加就业为核心，以促进社会资源和生产要素优化配置为重点，形成特色鲜明、错位发展、相互协调的区域产业发展格局。把推动绿色发展放在城镇化工作的突出位置，加快形成集约节约的产业结构、增长方式和消费模式，努力破解资源和环境约束，增强可持续性。按照 “布局集中、产业集聚、土地集约、生态环保”的原则，完善城市功能分区，合理配置产业用地，以各类园区为载体，加快结构和布局调整，逐步形成城区以第三产业为主、工业园区以第二产业为主、城市外围以城郊农业为主，城市由内向外 “三二一”产业合理分布的新格局。

（三）加快基础设施建设，积极完善体制机制

加大小城镇基础设施建设投入，吸引社会资金参与小城镇建设，加大信贷支持力度，整合涉农资金向小城镇倾斜。建立职能明确、结构合理、廉洁高效的小城镇管理体制。积极探索扩权强镇改革，按照权责一致、依法下放、能放即放的原则，通过委托、授权等多种形式，赋予县级更多的经济社会管理权限。加强小城镇管理队伍建设，搞好对小城镇管理人员培训与考核。继续深化改革，完善户籍和社会保障制度，进一步放宽户口准入条件。推动社会服务资源向城镇转移，加快农村人口向中心城区、县城和重点镇集中，促进农村人口城镇化。

（四）完善土地制度，促进土地节约集约利用，妥善处理相关方利益

首先是进一步改革土地价格形成的市场机制，使土地市场价格真正反映出土地资源的稀缺性，以促进土地资源的高效集约配置。按照十七届三中全会的要求，逐步打破政府对土地一级市场的垄断，允许符合土地利用规划安排的农村集体土地直接进入土地一级市场。要采取严厉的行政和规划措施，禁止地方政府低价或零价出让土地。其次，强调适当控制建设用地供给量，以高密度、集约化、功能混合的用地模式为主导，加大城市内部废弃、闲置土地的再开发利用，同时加快旧城更新和城市老工业区改造，提高城市土地集约利用水平。再次，要严格管理土地收益，完善土地收益征收办法；建立农民市民化过程中土地权利分享与退出机制。

（五）加快城市规划体制改革，发挥规划的调控作用

建立城市总体规划与经济社会发展规划、区域规划、土地利用规划、主体功能区规划等相关规划的衔接和协调机制。强化规划的刚性约束力，充分发挥规划对城镇建设的规范作用，加强对城市发展空间的管制和资源保护，走紧凑型的城市发展道路。加快规划体制和方法的变革与创新，把经济社会发展规划和空间规划有机的结合在一起，把支持产业发展作为城市规划的重要任务。严格规划实施和监督，逐步建立城市规划决策、执行、监督相分离的机制，不断规范和完善城市规划决策程序，增加透明度，扩大公众参与，减少和约束规划部门自由裁量权，杜绝领导干部对规划的随意干预和变更，维护规划严肃性。要重视和加强对新任地方领导干部，特别是要对党政一把手进行城乡规划方面的培训。通过培训，提高贯彻落实科学发展观，加强城市规划、管理、建设的能力和水平。

（六）完善对县乡政府的政绩考核体系，加大对城镇化质量的监督力度

政绩考核要超越以经济指标为中心的模式，要综合考虑经济社会发展、社会和谐、环境保护等问题，既要保持将促进城乡就业增长、节约资源能源和环境保护、城镇化过程中失地农民利益保护等列入考核内容，也要研究规范这些指标的统计监测方法和考核办法，提高考核质量。要建立完善的监督体系，实现对政府权力部门和决策机关的有效监督，促进依法行政，强化责任追究，防止短期行为。要进一步畅通信息渠道，解决政府行政和对政府监督中的信息不对称等问题。