监狱突发事件应急管理探析

滕 敏

(河南司法警官职业学院，河南郑州450011)

近年来国内外突发事件频繁发生。监狱作为一个国家刑罚执行机关，作为关押、惩罚犯罪分子的特殊场所，其危险性、狂暴性、突发性远远超过社会平均水平，它一直是安全防范的重点部门。由于信息技术的快速发展，社会受到国内外因素的影响作用较大，监狱突发事件也是不可避免会出现的。面对时刻都可能发生的突发事件给社会带来的潜在威胁，确保监狱安全稳定，开展监狱突发事件应急管理研究与探索，已是迫切需要广大司法干警和司法工作者深入思考的课题。

一、监狱突发事件应急管理体系的构建

监狱突发事件应急管理体系是指监狱系统部门整合各种资源，针对各类突发事件的性质、特点和可能造成的社会危害，建立起旨在防止或减少危机发生的工作体系。

在监狱应急管理体系中，监狱负责组织开展对突发事件的预防和预警工作、应急处置工作、应急保障工作、事后恢复重建等。监狱应急管理体系组织结构并非是简单的垂直线性系统，而是包含了预警系统、决策系统、辅助决策系统、执行系统、保障系统在内的一体化的综合系统。

(一)预警系统

预警系统是在突发事件实际发生之前对事件的预报、预测及提供预先处理操作的初始系统。监狱时刻潜藏着罪犯脱逃的风险，危机不可能绝对避免，但却可以管理、控制和化解，尽可能减少危机的发生，降低危机损失。

(二)决策系统

决策系统在整个应急管理体系中处于最核心的地位。此系统具备调度、协调、整合各系统、各部门资源的权力，在有限时间内快速做出正确反应，才有可能消除、减弱或避免突发事件带来的损害。

(三)辅助决策系统

包括两部分:一是由专家组成的机构，主要从事对各类突发事件进行研究、制定有关预案等工作，在突发事件发生时能够帮助决策者在紧迫的形势下和有限的时间内做出最有效的正确选择。二是信息机构，负责对突发事件相关信息的收集、分类、传输、储存、维护，并对相关信息作初步分析、初步筛选预案。

(四)执行系统

应急管理体系中的执行系统是应对、处置突发事件的直接机构，主要承担预防突发事件和处置突发事件的责任，是应急管理体系中的中间力量。

(五)保障系统

保障系统是应急管理体系的支撑，有一定人力资源和物质资源作为保障。应急保障系统包括信息与通信系统、物资与装备保障系统、人力资源保障系统和应急财务保障系统等四部分内容。

二、监狱突发事件应急体系制定的原则

(一)目标原则

监狱安全是前提，稳定是目的。监狱突发事件应急管理必须遵循预防为先原则，在各种监狱危机诱因演变成监狱突发事件前就能将它们消除，这才更有利于维护监狱的形象和正常的监管改造秩序。

(二)最低点控制原则

监狱突发事件应急体系是一个复杂的综合系统，监狱构建体系原则是要提高整个应急体系的“安全最低点”的安全稳定性能。

(三)损失最小的原则

突发事件应急管理时，势必会采取各种措施进行控制、干预，此时，损失最小的原则必须严格遵循，以达到监狱应急管理的目标。通常是公共利益大于个人利益，监管安全利益大于经济利益，人身安全大于财产安全。

(四)快速反应原则

监狱危机的突发性与危害性的特点要求监狱应急管理部门必须在最短的时间内做出第一反应，迅速采取有效措施应对危机，只有这样才能将突发事件造成的损害减至最小或者把危机消灭在萌芽中。

三、监狱突发事件应急体系的系统控制

监狱罪犯从入狱到出狱的整个过程中，是施控主体(监狱干警)对受控客体(监狱罪犯或其他)的一种系统控制能动作用。这种系统作用能够使受控客体根据施控主体的预定目标而行动;使受控客体或再犯罪的行为受阻而以失败告终;或以灾害损失向最小化方向趋近，最终达到监狱安全稳定这一目的。监狱突发事件应急管理体系应由预先系统控制、事中系统控制、事后系统控制三部分组成，要真正实现监狱安全稳定目的，这三个部分缺一不可。

(一)预先系统控制——防范于未然的预防能力

监狱的预防能力，是监狱安全防范各环节综合实力的体现，而监狱干警的素质、警务力量的配置、罪犯教育改造的力度、狱情调查系统的效率、对危险犯的重点控制以及设施装备的建设等，是其中的重要因素。它包括:消除和抑制罪犯作案动机的能力、消除其作案条件的能力和对付罪犯作案的防范能力，以及抑制和减弱各种事故和自然灾害带来的损失的能力。

(二)事中系统控制——快速果断的处置能力

它是指监狱临场处置狱内突发事件和事故的能力。临场处置及时得当，一是可以把事件和事故消灭在萌芽之中，不使其继续蔓延;二是可以将损失降低到最低限度，使监狱安全和社会安全免受更大冲击;三是通过有效处置，可以震慑潜在的狱内重新犯罪分子，保证监狱秩序的长期稳定。应当看到，狱内不稳定因素是大量存在的，狱内案件的发生有其客观必然性。仅有预防能力而无处置能力，不足以适应现实需要。

(三)事后系统控制——总结与反思的评估能力

在发生突发事件后，通过总结经验教训来改进各项工作，找出原有监狱突发事件应急管理体系中存在的种种问题，进而加以修正和改进。通过事后系统控制，能增强施控主体的经验，提高整个监狱应急管理系统的控制能力。

司法部门关于印发《2011—2015年监狱劳教人民警察队伍建设规划纲要》的通知中指出:“当前，我国仍处于人民内部矛盾凸显、刑事犯罪高发、对敌斗争复杂的时期。监狱劳教工作始终是境内外敌对势力捣乱、破坏、渗透的重点领域之一。罪犯、劳教(戒毒)人员总数持续上升，构成日趋复杂，维护监所安全稳定、提高教育改造质量的难度越来越大。”我们当务之急是要做好监狱各种突发事件的应急管理，而不是应急处理。应急管理是需预先准备，做到有备无患，出现不同的突发事件有不同应对的策略;应急处理是事件发生中，需作出快速正确的反应。如果把应急处理比作救灾，那应急管理就是做好减灾或者说是免灾的工作。

四、监狱多种突发事件应急预案的完善

为了防止和及时、正确地预防或处置罪犯脱逃、暴狱、劫持等突发事件，维护正常的监管改造秩序，确保监狱安全稳定，结合各监狱的实际，需制定突发事件应急预案。应急预案是指面对突发事件如自然灾害、重特大事故、环境公害及人为破坏的应急管理、指挥、救援计划等。〔1〕

监狱突发事件应急预案是通过对监狱突发事件构成的危险分析、犯罪情况的综合分析和研究，结合已有的工作经验和教训，根据任务和职责，事先制定出的工作方案。它是整个突发事件处置的指导方案，在制定时必须建立在客观的基础之上，否则，难以实施，还会造成处置行动的失误和混乱，所以，监狱应急预案的制定必须邀请参加处置工作的各个部门共同完成的。预案必须体现出系统性、预测性、可操作性、实用性、全面性和超前性。

现在各个监狱都制订有应急预案，有些预案确实起到了比较积极的效果，但仍有不少是停留在纸面上的。据查证，我国现有预案至少有200万份。但是，从应急预案的质量上看，大都是框架性的，可操作性较差。

因此，我们有必要在现有预案基础上，进一步丰富内容，细化步骤，并根据狱情变化适时修订和完善，对预案进行实践检验，在管理上对应急预案实行专门机构或部门和专人保管的双重保管。从时效性来看，预案不是一成不变的，而是有一定的生命周期。对应急预案实行动态管理，每次应急演练后，要请专家对预案进行评估并修改完善。建立监狱各类突发事件的案例库，及时更新应急预案。同时应急管理的现场模拟图也要形象地画出，它能增强预案的可操作性和实践的现场真实感，有一定借鉴意义。

建立应急管理“全监狱一张图”，既有平面坐标图，又要三维模拟图，就好像是交通管制图一样，当公路上某处出现堵塞后，能迅速知道位置，确定疏通方案后执行。因为监狱突发事件的后续不确定，我们要知己知彼，方能百战百胜。

五、问题思考与建议

对于如何制定切实可行的应急预案问题，笔者多次调研，通过对基层干警座谈、走访并发放了调查问卷，笔者对调查了解的问题进行归纳总结，主要包括以下几个方面:

1.充实一线警力，合理分配人员岗位;

2.添加单警的警戒设备、科学配置防暴资源;

3.经常组织演练，形成习惯，增加实战技能和团队配合;

4.研究罪犯心理，学习并把握与罪犯谈判的技巧;

5.不轻易挑战干警“严防死守”的极限，技防要最大限度发挥作用;

6.关心干警个人成长进步，提升身心素质;

7.增加基层干警外出轮训机会，开设技防业务和综合擒拿技术的课程;

8.普及现场急救常识，总结真实案例，借鉴处置方法。

针对这些问题，我们认为监狱体制、机制的改革应重点放在以下几个方面:

(一)小机关大基层，警力要下沉

监狱是个特殊场所，在这个大环境中，罪犯的日常生活、教育改造、技术学习、医疗卫生等，哪个环节都离不开监狱警察的管理和控制。干警既要管理生产，还要维护监管秩序，更要防止非正常情况的发生。由于基层警力配置不能完全达标，使得带班干警普遍感到身心疲惫，工作压力大，不少工作几十年的老干警依旧在一线带班顶岗。监狱普遍存在的问题是机关人员多，一线警力明显不足。

基于这样的状况，我们认为，首先，监狱管理相关部门要本着科学、客观、结合实际的原则深入开展警力配置工作调研，广泛接受监狱基层干警对问题的建议，形成基层一线关于警力配置工作的可行性方案，为完善制度建设提供全面周到的策略。其次，结合实际情况科学分析岗位职能，进行现有科室整合或职责归类。合理配置，充实一线干警，对现有警力结构进行调整和优化，确保警力效能最佳化，保证监狱长效安全稳定。

(二)设置高度警戒的监狱，监管安全更科学合理

从监狱监管安全角度去看，标准是逐年提高，“五个为零”的工作目标，已经得到司法部的肯定。在监狱工作中对监管安全提出越来越严格的要求面前，负有监管安全直接责任的监狱人民警察，工作时间长、任务重、压力大，靠拼体力和精力的“严防死守”确保监管安全工作模式不符合监狱监管安全工作的规律，不符合监狱工作科学化的要求，是一种短期行为。既不能从根本上达到确保监狱监管安全的目的，又不能促进罪犯改造质量的提高。同时，对监狱的监管安全、监狱人民警察素质提高、监狱工作科学化的进程都产生着较大的负面影响。〔2〕

当然更科学的方式是设置高度警戒监狱，已有专家和学者们提出〔2〕，建设更高标准级别的警戒监狱，把顽固型罪犯和危险型罪犯专门关押进行改造，使普通监狱压力减缓。这样做的优势是普通监狱在监管安全工作上摆脱拼体力的困境，减轻了精神压力，使干警的精力回到监狱所担负的实质工作内容上——教育人、改造人，便于常态管理;而高度警戒监狱的技防要求更先进科学，从而减少突发事件的发生。

(三)制作国内外监狱突发事件案例视频，干警储备实战技能

面对许多不确定的社会因素，我们的演练不仅仅是保护自己、保护公共安全和减少国家的财产损失，更重要的是监狱的安全稳定代表着国家司法机关的形象和执行力度，既有国内影响还有国际影响。所以我们的演练是为了实战而演练，要现场检验监狱领导的应急指挥、各职能小组按照预案组织分工的应急处置、应急分队和武警中队的协同处置能力和水平，要提高每个干警的实战处突水平，要做到有的放矢。我们认为，除此之外，监狱管理部门还要充分利用中外监狱突发事件典型案件，尤其针对本省监狱的管理特点、存在的问题、出现的突发事件等制作不同案例的视频录像，针对存在的不足和问题提出针对性的完善方案，不断提高监狱系统应急管理水平。同时，监狱将视频短片供全体警察观看学习，引导警察将应急管理理论知识转化为实战能力。

(四)面向社会定向招收安防专业毕业生，弥补监狱安防技术力量薄弱的缺陷

近几年社会对安防技术人员的需求在逐年提高，监狱在安全防范上更是急需专业人才。司法部2007年制定了全国监狱信息化建设规划，现在有28个省(区、市)监狱管理局完成了省级网络联通，全国70%以上的监狱建立了应急指挥中心、智能报警系统和综合门禁系统，80%以上的监狱建立了视频监控系统。〔3〕

针对监狱技防专业人员不足，或缺位太大，无法满足现代化监狱的需求，监狱系统目前需要安防工程设计、调试管理和维护等高技能型人才。培训只是解决应急需要，不专业不系统，有时还要受到生产安防设备单位的牵制，更专业的还是要走自己的研制道路，走年轻化的路。既能维护又能修改，并可创新。

(五)建立监狱系统专家小组，联防互助可随时启动调用

“兵来将挡，水来土掩”，在省内建立处理罪犯心理问题的专家小组或是谈判专家小组，本着“招之即来，来之能战，战之能胜”的工作精神，一旦发生罪犯自杀、暴狱、袭警、哄监闹狱现场，专家小组都积极响应上级命令，只要是急、难、险、重的任务，他们能迅速在第一时间出现，战斗在突发事件的最前线。

此外，每个监狱除有谈判专家，还应具有消防专家，并将安全防范监控、网络、防毒、卫生防疫等方面专家纳入监狱管理系统专家库，针对不同突发事件，根据不同的需要，监狱管理局可以随时启用调用专家库人员。

〔1〕新华网.突发公共事件应急管理〔EB/OL〕.http://news.xinhuanet.com/ziliao/2006 －01/17/content_4062615.htm.

〔2〕刘世恩.关于设置高度警戒监狱的探索〔J〕.河南司法警官职业学院学报，2007(3).

〔3〕毛磊，张洋.司法部部长吴爱英向全国人大常委会报告工作情况〔EB/OL〕.http://legal.people.com.cn/GB/17749923.html.