论集体土地征收的补偿范围
——基于地方立法文本的分析

何书中

（苏州大学 王健法学院，江苏苏州215006）

论集体土地征收的补偿范围
——基于地方立法文本的分析

何书中

（苏州大学 王健法学院，江苏苏州215006）

目前我国没有制定统一的《公益征收法》，关于集体土地征收补偿范围没有明确规定。补偿范围与补偿标准是决定集体土地征收补偿总额最为重要的因素。各地已有关于集体土地征收的立法，梳理分析这些地方立法文本中关于补偿范围的规定，总结地方立法文本中补偿范围与不予补偿范围的规定。找出地方立法文本规定存在的问题，包括补偿范围立法模式问题、补偿范围过于狭窄问题、土地承包经营权独立补偿问题、房屋独立补偿问题以及迁移费应予补偿问题，并提出相应的对策性建议。

集体土地征收；补偿范围；地方立法；存在的问题及对策

一、集体土地征收补偿范围立法现状

目前我国并没有统一的一部《公益征收法》，关于集体土地征收问题的法律规定只能从《土地管理法》、《物权法》等法律中去找寻，而这些法律不是专门用来规定集体土地征收的，所以规定的条文零散、简略，不能达到规范集体土地征收的目的。我国土地分为两种类型，国有土地和集体土地。对于国有土地上房屋征收问题，2011年出台的《国有土地上房屋征收与补偿条例》基本能够解决，并无太大争议问题。当前争议矛盾的焦点集中在了集体土地征收问题上。众所周之，城市土地在过去几十年的开发中基本已经开发怠尽，可利用的城市土地越来越少，而土地财政又是支撑地方财政的顶梁柱，自然而然地目光全部聚焦在了集体土地上。因此，集体土地上出现了公权与私权的激烈对抗，近年来有关征地问题的群体性事件层出不穷，引发了人们的大量关注。这些群体性事件之所以发生的导火索大部分是征地补偿问题。征地补偿可引申出三个补偿向度，补偿范围、补偿标准和补偿方式，这也是被征收人最为关注的问题。“补偿范围解决对什么进行补偿的问题，决定着补偿的广度。补偿范围是法定的，往往由法律、法规做出明确的规定。”[1]补偿标准解决补偿多少的问题，决定着补偿的深度。补偿方式则是解决用什么补偿的问题，比如用货币或是实物等。本文主要着眼于补偿范围，因为只有确定了补偿范围，接下来才能确定补偿标准与方式。

我国的《土地管理法》第47条规定征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。由此可以看出我国《土地管理法》规定的补偿范围是很狭窄的，而且相对较为原则，主要限定在土地补偿、安置补偿和地上附着物和青苗补偿这三个方面。《物权法》第42条第二款规定，征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。第132条规定，承包地被征收的，土地承包经营权人有权依照本法第42条第二款的规定获得相应补偿。《物权法》相较《土地管理法》而言有了一定的进步，补偿范围有了适当的扩大，增加了安排征地农民的社会保障费用和土地承包经营权的补偿。然而，这些规定都较为粗疏、原则、可操作性不强。但是，《土地管理法》第47条授权国务院和地方进一步细化和明确征地补偿的相关规定，因此地方立法对于集体土地征收补偿的规定显得尤为重要，实际担负起了集体土地征收补偿的重任，在事实上确定了各地的补偿范围。因此，本文接下来拟通过对我国现行地方立法文本中征地补偿条款进行梳理，窥探我国征收补偿范围地方立法的现状，在此基础之上对其中存在的问题进行类型化，并提出相应的对策建议，以期对厘清集体土地征收补偿范围有所裨益。

二、现行地方立法文本中的补偿范围

本文所选取的地方立法文本是享有地方立法权的权力机关和人民政府制定的关于征收补偿范围的地方性法规和地方政府规章，在我国31个省、自治区、直辖市（不含港澳台）、27个省会城市、5个经济特区、18个较大的市、30个自治州、120个自治县所制定的征收补偿规范性文件中选定。

目前，一些享有立法权的地方已经制定了相关的地方性法规或地方政府规章，还有很多地方并没有制定相关地方性法规或地方政府规章。本文选取了17个比较有代表性的地方立法征地补偿文本，将补偿范围与不予补偿范围的相关规定进行了梳理，兹总结列举如下：

《汕头经济特区征地补偿规定》第5条规定的应予补偿范围包括土地补偿费、青苗补偿费、附着物补偿费（包括单位、个人房屋及其附着物补偿费、坟墓迁移补偿费）、安置补助费，国家、省规定的其他补偿费；不予补偿范围包括征地公告发布后突击抢种的作物、抢建的附着物，征用宅基地和未计农业税的土地的不付给安置补助费。

《成都市征地补偿安置办法》第6条、第10条规定了应予补偿的范围，包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费等各项费用、企业搬迁涉及的搬迁损失、搬运费及水、电设施迁改费用等；第8条规定了不予补偿的范围，包括（一）不具有土地权属证书和其他合法权证的建（构）筑物；（二）经依法批准的征用土地方案公告之日起抢种、抢栽的农作物、经济林木和抢建的建（构）筑物；（三）超过批准使用期限或虽未确定使用期限但已使用两年以上的临时用地（含占地）上的建（构）筑物；（四）非法占用土地修建的建（构）筑物。《西宁市集体土地征用补偿标准暂行规定》仅第4条规定了应予补偿的范围，包括集体土地征用补偿费用由土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费构成。对于不予补偿的范围未作规定。

《青岛市征用集体土地房屋拆迁补偿暂行规定》对于补偿范围未作详细规定，与上位法《土地管理法》的规定一致，仅在第16条规定了对安置补助费、青苗补助费和土地补偿费应予补偿；第10条规定了拆除的违法建筑和逾期临时建筑，均不予补偿。拆除在批准期限内的临时建筑，可给予适当补偿，但批准临时建筑时规定不予补偿的除外。

《武汉市征用集体所有土地补偿安置办法》第9条、第12条规定了补偿的范围及标准，补偿范围主要包括土地补偿费、安置补助费及地上附着物（含建、构筑物）和青苗的补偿费、农田水利及机电排灌设施、电力、广播、通讯设施以及其他附着物迁移费、坟墓迁移费等；第6条规定对于自征地公告公布之日起，被征地的农村集体经济组织和农民不得在征地范围内抢种、抢建。抢种、抢建的，不予补偿。

《北京市建设征地补偿安置办法》第8条规定了应予补偿的范围包括土地补偿费和安置补助费、青苗补偿费和其他土地附着物补偿费，并对青苗和其他附着物作了进一步的说明。青苗是指尚未收获的农作物。其他土地附着物包括房屋、水井、道路、管线、水渠等建筑物、构筑物以及林木和其他经济作物等。第18条规定了违法建设、违法占用土地的，涉及的土地附着物不予补偿。征地公告发布后，在征地范围内新种植的青苗、经济作物、林木等，不予补偿。

《江苏省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》对于补偿范围规定得较为原则，与上位法一致，包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费。对于不予补偿的范围未作规定。

《海南省土地征收补偿安置管理办法》第9条规定了应予补偿的范围，主要包括土地补偿费、安置补助费、青苗及地上附着物补偿费、拆迁补偿费和被征地农民社会保障费等、宅基地补偿费、房屋等附着物补偿费等；第6条规定了公告发布后被征地集体、农民和其他地上附着物产权人不得抢种作物、抢建建筑物及其他附着物；抢种或者抢建的，不予补偿。征地方案公告发布后、青苗及地上附着物调查结果经有关各方共同确认前，被征地集体、农民和其他地上附着物产权人对青苗及地上附着物进行挖移、砍伐、拆除等处理，使原始状况难以确认的，不纳入补偿范围。

《长沙市征地补偿安置条例》第18条规定补偿范围主要包括土地补偿费、安置补助费和地上附着物及青苗补偿费；第25、26条规定了不予补偿的范围，主要包括自预征地公告发布之日起，在拟征地上改变土地利用现状，以及除正常耕种外的抢栽、抢种青苗、林木，抢建建（构）筑物、设施，抢装饰装修等，征地时一律不予补偿。有下列情形之一的，不予补偿：（一）违法建（构）筑物、超过使用期限的临时建（构）筑物、有关合法证件中注明国家建设需要时无条件拆除的临时建（构）筑物；（二）室外生产生活设施、农业生产用房、水塘、水库、构筑物、临时建（构）筑物等的装饰装修；（三）已废弃的生产、生活设施。

《长沙市征地补偿实施办法》第 8、13、16、17、18、19、20、21条进一步地对应予补偿的范围予以了详细的列举式规定，主要包括土地补偿费、安置补助费和地上附着物及青苗补偿费、房屋补偿费、房屋装饰装修及设施补偿费、征地范围内不能搬迁的室外生产生活设施、农业生产用房按照规定的标准包干补偿、坟墓迁移补偿、拆除房屋的搬迁补助费、房屋过渡补助费、按期拆迁房屋奖励费、拆除砂石场、预制场、砖场包干补偿。

《浙江省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》第3条、第12条规定了应予补偿的范围主要包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用、安排被征地农民的社会保障费用（基本生活保障金、生活补助费、与被征地农民社会保障有关的其他支出），对于不予补偿的范围未明确规定。

《安徽省征地补偿准备金管理办法》第3条规定了应予补偿的范围，主要包括土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费、房屋等地上附着物补偿费、被征地农民社会保障费用，对不予补偿的范围未明确规定。

《本溪市征地补偿安置办法》第3条规定了应予补偿的范围，主要包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，对不予补偿的范围未明确规定。

《山东省土地征收管理办法》第16条规定了应予补偿的范围，主要包括土地征收补偿安置费、地上附着物和青苗补偿费，对不予补偿的范围未明确规定。

《三亚市集体土地征收补偿安置管理规定》第12条、第13条、第14条、第15条、第16条、第20条、第23条、第24条分别规定应予补偿的范围与不予补偿的范围，应予补偿的范围主要包括集体所有土地补偿（含水田、旱田、旱地、园地、林地等其他种植业用地，宅基地等其他土地，以及淡水养殖塘、高低位养虾塘、鲍鱼养殖场、禽畜养殖场和青蛙养殖池等所在土地）、安置补助费、青苗补偿费、地上附着物补偿、对堆（垒）放的附着物按迁移费用补偿、生产企业厂房的机电设施、电力设施等附着物迁移综合补偿费、被拆迁房屋内的电话、空调、卫星电视接收设备、有线电视的拆移补偿费和供电线路拆移补偿费，不予补偿的范围主要是指在征地方案公告后突击抢种的作物、树木和抢建的建筑物及其他附属物，依法不予补偿。拆除违章建筑物、违法占地建筑物和超过批准期限的临时建筑物，不予补偿。

《南宁市集体土地征收与补偿安置办法》第16、18条规定了应予补偿的范围，主要包括土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费及地上附着物补偿费，以及产业用地及其配套基础设施补助费用、拆迁安置用地配套基础设施补助费用等、自谋职业补助。第8条规定了土地征收预公告发布后，未经批准，任何单位和个人不得在拟征收土地范围内抢栽、抢种，不得新建、扩建、改建建（构）筑物、其他设施或者改变土地用途。违反规定的，在实施征收土地时不予补偿。

《湘潭市集体土地征收与房屋拆迁补偿安置办法》第17条、第18条、第19条、第22条、第26条规定了应予补偿的范围主要包括土地补偿费和安置补偿费、被征收土地上青苗和附属设施包干补偿、经市、县（市、区）林业、农业等主管部门批准的大型花卉苗木、果园等基地，视其规模给予搬迁帮助、坟墓迁移费、房屋拆迁重置标准补偿；不予补偿的范围主要包括（一）拆旧建新房屋的批准文书中明确要求应当自行拆除而未拆除的旧房、危房及相关附属设施；（二）经有关行政机关查处，责令自行拆除而未拆除的，或行政处罚决定要求补办相关手续而未依法补办的；（三）虽经行政主管部门批准，但有关批准文书中注明国家建设需要时无条件拆除或超过批准使用面积、使用年限的建（构）筑物；（四）在临时使用的土地上修建的永久性建（构）筑物；（五）抢搭抢建及其他违法建（构）筑物；（六）未经批准擅自加层的建（构）筑物；（七）法律法规规定的其他情形。

三、存在的问题及其对策

通过上文对地方性法规及地方政府规章相关条文的梳理，我们可以发现一些地方立法对于补偿范围的规定相较于上位法而言已具有了一定的超前意识，但囿于地方立法权的局限未能进行深入突破，只能算是浅尝辄止，仍然存在一些问题。主要表现在以下五个方面：

第一，补偿范围的立法模式问题。从上文第二部分我们可以看出，对于补偿范围的规定一些地方立法沿袭了《土地管理法》和《物权法》的立法模式，诸如《山东省土地征收管理办法》、《本溪市征地补偿安置办法》等，仅仅规定了土地补偿费、安置补助费及地上附着物和青苗补偿，从正面规定补偿范围。然而，另外一些地方立法在立法模式上已经作出了突破，诸如《三亚市集体土地征收补偿安置管理规定》、《南宁市集体土地征收与补偿安置办法》、《湘潭市集体土地征收与房屋拆迁补偿安置办法》等，不仅从正面规定了补偿范围，而且从反面对不予补偿范围进行规定，清晰明了、简洁易懂，操作性强，对于被征收人的保障更为有利。

第二，补偿范围规定过于狭窄问题。由于作为上位法的《土地管理法》目前并未作出修改，所以地方立法对于补偿范围的规定基本停留在《土地管理法》规定的三项补偿费用。“征收补偿费仅考虑被征土地的原用途和原产值，不考虑土地本身的价值，更不考虑土地的预期收益，没有将土地作为资产处置。”[2]有的地方立法如《长沙市征地补偿安置条例》、《山东省土地征收管理办法》为了不抵触上位法，直接与上位法的用语相同，仅规定土地补偿、安置补助和地上附着物及青苗补偿。然而，在另外一些地方立法中我们发现已经出现了令人欣喜的规定。例如，《海南省土地征收补偿安置管理办法》第13条规定应当向被征收人支付宅基地补偿费，意味着农民无偿取得的宅基地在征收过程已具有独立征收客体的地位。换言之，宅基地摆脱了征收之后无补偿状态，具有了独立存在的价值。这无疑是一条具有进步意义的规定。《南宁市集体土地征收与补偿安置办法》第18条第三款规定，确无条件安排产业用地或进行实物补助的，由被安置的农业人员与被征地农村集体经济组织签订自谋职业安置协议书，按6万元/人的标准支付自谋职业补助费。这条规定开辟了一种新补偿方式——职业补助。原来的补偿仅仅停留在货币和实物两种补偿方式。虽然这条规定仍然以货币来支付，但是意义却大不相同，从侧面体现了对被征收人生存权的保障。

第三，土地承包经营权独立补偿问题。土地承包经营权脱胎于20世纪70代末实行的家庭联产承包责任制。长久以来，学界及实务界对其性质一直有着不同的认识，最主要的观点有三种，分别是债权说、物权说和双重性质说。最终《物权法》一锤定音，立法确认土地承包经营权为物权。之所以确认土地承包经营权为物权具有一定的必然性，原因在于将土地承包经营权确认为物权，有利于保护土地承包经营权人的权益，有利于对集体土地的管理，防止耕地的大量流失，可以更有效地促进土地经营权的移转[3]。土地承包经营权作为一种用益物权，是独立于所有权而存在的一种独立的权利，理应获得单独的补偿[4]。因此，作为土地上生存权的土地承包经营权[5]应当予以补偿，《物权法》第132条也已作出了原则性的规定，但地方立法并没有作出细化的规定，甚至连相关的应予补偿的规定也没有，不能不说是一种遗憾。

第四，集体土地上房屋补偿问题。《土地管理法》对于集体土地上房屋补偿问题仅能解读出一些原则性的规定，根据第47条规定房屋只能作为地上附着物。房屋作为农民一项重要的财产，是农民基本生活的必需品。如果仅仅作为地上附着物，那将会同土地一起被征收而不能够作为一项独立财产予以公平对待。早已有学者提出应当建立房地统一的拆迁补偿制度，因为在几乎所有的被拆迁人都有这样的感受，拆迁补偿的金额根本无法在相同区位购买到等面积、同品质的房屋[6]。其中一个重要的原因即是房屋没有能够作为独立的不动产被公平对待。在《长沙市征地补偿实施办法》中已经出现将房屋作为独立征收对象予以补偿的规定，第13条规定拆除非农业户或采取货币安置方式的农户的住宅，按照规定的标准支付房屋补偿费、房屋装饰装修及设施补偿费和购房补助费。第14条规定，拆除采取农村集体经济组织统一安置方式的农户的住宅，应当支付房屋补偿费、房屋装饰装修及设施补偿费。这些规定都透露着一个信息，即应当将集体土地上房屋作为独立征收对象予以公平补偿。

第五，迁移费补偿问题。对于迁移费补偿的问题本不应独立提出进行讨论，迁移费作为附随损失理所当然应当获得补偿。在我国《国有土地上房屋征收与补偿条例》中对于因征收房屋造成的搬迁、临时安置是予以补偿的，因而对于因征收集体土地而产生的迁移费用应当予以补偿。然而，在笔者所选取的具有代表性地方立法中仅有少数几个地方立法予以了规定，绝大部分的地方立法没有予以关注。立法者在集体土地征收补偿的立法过程中应当对此问题予以重视。

［1］王兴运.土地征收补偿制度研究［J］.中国法学，2005，（3）.

［2］薛刚凌，王霁霞：土地征收补偿制度研究［J］.政法论坛，2005，（2）.

［3］胡吕银.土地承包经营权的物权法分析［M］.上海：复旦大学出版社，2004：58.

［4］申建平.对农村集体土地征收补偿范围的反思［J］.比较法研究，2013，（2）.

［5］郑尚元.土地上生存权之解读——农村土地承包经营权之权利性质分析［J］.清华法学，2012，（3）.

［6］王克稳.改革我国拆迁补偿制度的立法建议［J］.行政法学研究，2008，（3）.

［责任编辑：李 莹］

Compensation extent of the expropriation of Collectively-owned Land———the analysis on the basis of the local legislation texts

He Shu-zhong KennethWang Schoolof Law of Suzhou University

There is neither unitive law of expropriation for public interest nor rule of compensation extent of the expropriation of collectively-owned land in our country. Compensation extent and compensation standard are the most important parts in the expropriation of collectively-owned land. Most local governments have enacted the regulations on the expropriation of collectively-owned land. By analyzing the compensation extent in the regulations and finding the problems, such as the legislation model, the narrow compensation extent, the independent compensation of the rights to contract for management and the house, and the compensation of relocationfee and so on, we propose some countermeasure suggestions through analysis the problems above.

the expropriation of Collectively-owned Land;compensation extent;local legislation;existing problems and suggestions

DF31

A

1008-7966（2013）06-0028-04

2013-09-28

江苏高校哲学社会科学重点研究基地重大项目“我国集体土地征收法律制度研究”的阶段性成果（2012JDXM 019）

何书中（1988-），男，江苏连云港人，2011级宪法学与行政法学专业硕士研究生。