反思与回应：政治认同语境下的农民工群体性事件

刘春泽

（1.吉林大学行政学院，吉林长春130012；2.哈尔滨师范大学马克思主义学院，黑龙江哈尔滨150025）

经济改革和城市化过程使中国的社会结构发生了显著变化。社会结构的变化不但造成各群体间的利益博弈，同时引发了人们思想领域的变化、分歧和冲突。近年来，以农民工为主体的群体性事件开始频繁出现，成为这种变化、分歧和冲突的外在表现形式。分析问题的角度可以是多向度的，但笔者认为，农民工群体性事件从根本上分析是一个与政治认同高度相关的问题。因为，从农民工群体性事件的诱发因素、发生、发展过程来看，都与政治认同的逻辑有着某种暗合，而那些影响政治认同的制约因素或相关变量也构成了农民工群体性事件走向的关键点或转折点。政治系统如何对此类问题做出回应不仅涉及到未来中国社会的有序发展，也是对执政党和政府执政能力的现实考验。

一、政治认同分析：农民工群体性事件的起因及可能性应对策略

政治认同是人们政治态度的一种表现形式，具体体现为对政治系统的归属感。政治认同的逻辑起点是利益认同，因为在现实生活中，每个人首先是经济意义上的人，都处于一定的经济关系当中，人们在经济关系中的地位、社会财富占有状况决定着人们的政治情感、政治归属感。有产阶级和无产阶级、优势阶层和弱势阶层、既得利益者和丧失利益者的政治心理、政治态度往往是相反的。[1]我国现阶段的农民工群体性事件大多是由于经济利益受损引起的，具体原因以拖欠工资为主。通常情况下，农民工的日常生活缺少心理平衡感和安全感。作为城市和城镇的准市民，他们中的很多人已经在城市生活了多年并为城市发展作出了突出贡献，但时至今日，他们也不能成为真正的城市人口，经常遭受管理者的歧视与社会其他成员的排斥。现实工作中，大部分农民工没有与用工单位签订用工合同，所以，对于一些不公平待遇，如没有加班费、同工不同酬，他们经常无力计较，但如果发生拖欠工资或突然生病、工伤这样直接威胁到生存的问题，他们往往就会选择“闹事”的方式，因为长期处于被忽视和被歧视的生存状态下，又缺少必要的社会支持系统，一旦选择抗争，他们就会以引起最大关注、造成更大影响为目标，寄希望于政府足够重视他们的问题并保护他们的合法权益。

对群体性事件的分类有很多种。根据农民工群体性事件的特点，有两类划分比较有借鉴意义。其中，于建嵘认为，可以根据“行动者的目的、行为是否具有暴力性、行为指向、组织性、理性程度、持续时间”等五个维度，把目前中国发生的群体性事件分为四大类，即“维权抗争、社会纠纷、有组织犯罪和社会泄愤事件”。[2]以此为依据，农民工群体性事件大体可划分到维权抗争之列。因为，尽管农民工在群体性事件中采取的自我救助方式不是在法律制度规定下进行的，但实际情况是，他们在社会上处于弱势地位，他们的抗争行为是由于温饱或生存环境等基本权益受到威胁而产生的。另外，李培林认为，从群体性事件的参与方式看，大体可以分为三种类型：一是阶层性的有直接利益群体性事件，二是非阶层性有直接利益群体性事件，三是非阶层性无直接利益群体性事件。[3]从这个角度看，农民工群体性事件属于阶层性的直接利益冲突型，即事件主体的权益受到侵害，利益诉求明确、目的单一，组织松散，有较稳定的核心人物。农民工群体性事件一般不具有突发性，大多是经历了一个逐步发展的过程，在合理的利益诉求无法得到回应或解决的状况下升级为群体性事件。总的来看，农民工群体性事件主要由民生问题引发，涉及具体的经济利益，没有政治动机和意识形态支持，与群体性的政治事件根本不同。但利益上的不认同可以视作政治认同困境的一种最基本现象，利益认同度低的状况下，追求经济利益的目标有可能会逐渐转化为对政治利益的诉求，物质利益冲突可能演变为价值冲突，这其中最重要的变量是社会公平感。

政治认同从心理上分析，体现出政治主体与政治客体对相互关系的现实体验。这种关系的稳定性取决于政治主体对政治客体的认同度。在农民工群体性事件这个特定的关系中，农民工利益受损、权利受到侵害的前提下，如果受到政治体系的排斥或压制，就会打破政治主客体间的平衡关系，农民工对政治系统的信任度就会逐渐下降。政治认同是建立在社会成员对政治体系普遍信任情感之上的，但农民工在事件的发生发展过程中感受到的不公平必然使之对政治体系产生怀疑、疏远、否定的心理，同时会伴随相应的权利需求。政治信任是政治认同的重要资源，信任度的降低会导致政府支配能力的下降，执政成本的提高，社会稳定性风险加大。这种情况下，政治认同的提升途径有三种:第一，强制性方式。即用强制力平息农民工群体性事件。然而我们都懂得，“行动可以被强迫，但情感的被迫表现仅仅是一场戏”。[4](p19)所以，这样的政治认同往往缺乏稳定性。第二，满足利益要求方式。由于农民工群体性事件的起因是农民工合法权益受损，因此，利益满足是必要且合理的。但利益满足不等同于利益认同。农民工群体性事件中的利益满足如果仅迫于群体性事件的压力，目的只是平息事端，而不是依据一定的法理，有章可循，依法办事，结果很可能是满足利益的同时政治体系合法性基础被动摇了。第三，价值渗透方式。在农民工群体性事件中，作为协调方的政府，如果只把群体性事件当作一个孤立事件处理，就会使政治认同只停留在本能认同或情感认同的层面，但如果政府能在这一过程中彰显政治体系的价值标准，就会使冲突双方最终认同这种价值，从而使政治认同获得“质”的提升。

二、政治认同纠偏：农民工群体性事件应对方式的反思

“冲突是常态的过程，只要有人类存在，利益冲突就不会消失”。[5](p41)在利益博弈时代，不同阶层或群体间出现利益矛盾、利益冲突都十分正常，物质利益冲突往往不会造成大规模的社会动荡，而那种总是试图把冲突和矛盾掩盖起来的僵化维稳思维实际上阻断了通过谈判、协商达成利益认同的途径。同时，农民工群体性事件的解决要靠公平正义的制度和具有良好政治操守的官员去执行，二者必须紧密结合，片面地强调制度建设或道德同情结果只能是制度依然脆弱、道德依然空洞，却无法形成真正的政治认同。为此，我们应该针对这些问题进行深刻的反思。

反思一：传统维稳政治观的再思考。关于农民工群体性事件最负面的评价是它的发生破坏了社会稳定，这也为地方政府的强力打压提供了充分依据。这种认识来源于长久以来的僵化维稳思维，更确切地说是官本位文化的逻辑必然，但其悖论的一面显而易见：首先，社会稳定是公平正义制度下的产物，不是安于现状，更不是强力打压。从这个意义上说，公平正义的价值大于社会稳定。如果政治认同是社会稳定的前提或资源，在没有公平正义作为政治认同内核的前提下，社会稳定也必然是一个幻象。其次，即使从功利的角度出发，社会发展需要稳定的社会环境，但也必须追问发展的目的是什么呢？是政绩指标还是人民福祉？而人民的福祉如果不是建立在劳动价值之上，建立在人的尊严之上，福祉何来？反之，大量的农民工物质生活堪忧、权利贫困又如何实现社会的发展呢？再次，我们有必要对社会稳定的内涵加深理解。所谓社会稳定，“是人类社会发展过程中出现的积极的动态平衡，是相对于社会动荡而言的一种社会状态。社会稳定是包括政治稳定、经济稳定、社会秩序稳定的有机统一体”。[6](p2)社会稳定应该是对社会状态的总体判断，农民工群体性事件如果对社会稳定有影响也应该是社会秩序这方面。那什么是社会秩序呢？从概念讲，社会秩序反映着社会系统内部各体系、要素间的良性互动，体现为组织间、个人间或组织与个体间交往的有序状态。然而在现实中，现代社会无序和冲突不可避免，从更长的时间段看，把无序和冲突控制在一定的范围内即是保证了社会秩序稳定。更有一些学者认为，社会冲突是实现社会秩序的必要手段。科塞就认为，社会冲突并不必然导致社会不稳定，冲突可以起到一种安全阀的作用，即起到发泄释放的通道的作用。[7](p26)社会秩序并不是社会规则的简单预设，而是一个能动的过程，需要能动的社会主体共同自觉的意愿和行动，把社会规则所预定的秩序架构转化为现实的社会秩序。[8]赵鼎新也认为，只要处理得当，群体性事件无害社会秩序，当然，如果能够把其转化为新型社会运动并使之体制化，则更有利于我国的稳定与发展。[9]特纳则从冲突性质与暴力关系角度做了更具体的说明：“如果冲突是工具性的，并被视为实现冲突群体清晰明确目标的手段，冲突的暴力性水平将会下降。”[10](p168)

为了消除长久以来僵化维稳思维带来的一系列问题，需要从根本上改变“刚性维稳”的政治观念，代之以一种新的秩序理念，即把社会稳定建立在良性互动基础之上，追求社会秩序的一种动态平衡，充分发挥政治体系中组织和个人的能动性，通过主体间合理的冲突、博弈，使政治系统发生新的序化转变，从而形成新的更加合理的现实秩序。而且，这种基于秩序的稳定观规避了传统维稳观念的很多弊端，它以法治作为实现手段，具有持久性、开放性的特征，有助于培养公民的理性思维和政治参与能力，也为实现制度认同和价值认同提供了实践基础。

反思二：避免唯制度论倾向。在政治认同中，制度认同是关键。就是说利益认同要以制度为依据并以制度形式固定下来，而相对于价值认同，制度认同更具体可行，价值认同也只有借助被认同的制度才能彰显其价值。但这并不意味着制度认同在政治认同中处于核心地位或更重要。因为没有利益认同作为基础产生的制度不可能获得普遍认同，而没有价值认同作为制度内在精神支撑，制度就不会获得生命力，在执行的过程中就会扭曲变形或形同虚设。从政治认同的形成阶段看，制度认同对从利益认同到价值认同的心理过程中起到了承接作用；而从功能方面看，制度认同是利益认同和价值认同的外在表现形式，也是发生利益冲突和价值冲突时的折中性选择。我们必须承认，农民工群体性事件的发生在很大程度上是由于保护农民工合法权益制度不健全，机制不合理造成的。制度建设无疑是解决问题的主要途径。但有了制度就能解决问题吗？纵观以往的一些社会问题，虽然建立了各种制度，然而时常实施不利或形同虚设、事与愿违，这一现象值得我们深思。总结以往的经验，制度的有效性与制度的认同度有很大关系。也就是说，农民工群体性事件并不是建立了相关的制度就迎刃而解了，制度只有获得普遍认同才能有效实施，继而解决问题。因此，农民工群体性事件的制度设计至少应该考虑如下一些因素:其一，制度符合公平正义原则，并在利益相关者的充分参与下产生。农民工群体性事件中暴露出根本问题是基于户籍制度之上的一系列二元制度分割。现存的户籍制度是实现农民工政治参与的主要障碍，这造成了农民工在住房、医保、教育等问题上话语权的缺失，显然，利益主体缺位的情况下产生的制度很难得到认同。其二，制度应有普遍适用性。制度建立的初衷是为不同利益群体间的博弈提供一个规则，设定一个底线。规则实施的前提是主体平等，否则就有理由不遵守。在博弈双方力量对比悬殊时，如果强势一方总是试图使用特权或倚强凌弱，制度化的基础就会越来越弱化直至瓦解，而一个制度不张的社会是没有赢家的。其三，制度要有道德的支撑。我们虽然反对解决群体性事件中假道德的名义去制度化的倾向，但制度的成功往往离不开道德的内在力量。在农民工群体性事件中所反映出政府责任、政治诚信、公民尊严等的缺失应该引起足够重视，因为缺少了这些政治信念，再完美的制度设计也难以真正落实。

反思三：避免泛道德化倾向。农民工群体性事件的起因大多由农民工利益受损引发，这就使农民工群体性事件占据了道德先机，即使有违法的可能也“情有可原”。在泛道德化的氛围中，社会舆论总是倾向于弱者，于是一个有关法律或权利的问题被道德问题所取代，而道德外衣之下是功利主义的潜流在涌动：权利受损方农民工，一旦利益诉求得到满足，就不会再追问权利问题；损害农民工利益的投资方，为了平息事端，而不是为了履行法定的义务做出了让步；作为调解方的地方政府，为了尽快消除群体性事件带来的“影响”而“特事特办”，却不是将其纳入到规范化的程序中，以维护公共利益、公民权利作为宗旨去促成事件的解决。可见，这一过程中农民工的政治认同实现不是以某种价值或制度共识为前提的，而是在各方的功利权衡中实现的。本来，地方政府在事件中处于主导地位，可以引导事件的发展方向，但出于僵化的维稳心态，很多时候，他们都选择了人治而非法治。这就意味着政府放弃中立立场的同时丧失了公正性基础。由于缺少了“公正”这一价值基础，农民工的政治认同只能停留在初级层面的利益认同，而这种认同很可能是暂时的，甚至是虚假的。道德与人治往往相伴而生，权利无疑是建立在道德基础之上的，但权利的实现应依赖法律原则及程序，用道德光环下的人治代替程序化的法治无益于培育政治认同资源，相反可能会成为下一次群体性事件的诱因。

三、政治认同选择：农民工群体性事件的政治系统回应

“任何政治统治的稳固，都必须以民众的认同与支持为基础……这种认同不仅出于一定的观念、文化的影响，而且必然以民众对政治统治实际作为的认识为基础，也就是说以被统治者对政权履行职能的效率、对公共利益的维护和民众个人利益的满足为基础，即以国家的政治产品满足社会需要的程度为基础”。[11]如果国家的政治产品不能满足这些社会需求，就会使社会成员或群体对政治体系产生疏离感，继而出现政治认同危机。人数庞大的农民工群体是未来中国改革重要的推动力量，中国社会转型与发展以及城市化建设很大程度上取决于这个群体的发展；政治系统如何应对农民工群体性事件会很大程度上影响这一群体的政治意识、政治行为倾向，因此，在反思的基础上政治系统的积极回应无疑具有重要意义。

回应一：基于权利观念的制度构建。农民工群体性事件中泛道德化倾向既无益于政治认同的形成，也无益于农民工权利的实现。我们目前要做的是把道德权利转化为法定权利，把抽象权利转化为具体权利，把对弱者的同情转化为对人权的尊重。

从政治学的角度看，农民工最大的困扰是公民身份问题，这也是农民工群体性事件最根本性原因。公民身份是公民权利的前提。但公民身份的同一性和公民权利的差异性之间存在着巨大的鸿沟。因为所谓经济、社会、文化权利经常指建立社会整体的理想或目标，而不是确立每个个体的正义要求。[12](p15)市场化、工业化、城市化和全球化要求劳动力的自由迁徙，从而要求公民身份的变迁，但它们并不自发导致公民身份的平等和公民权利的实现。宪法的规范通常是简约而抽象的，公民能否实际享有基本权利往往取决于有关具体的法规和政策，甚至取决于一些地方性的法规和政策。农民工就是这样一个应然权利和法定权利丰富，但实有权利缺失的群体。[13]农民工的权利缺失是全方位的。第一，是不能实际履行选举权和被选举权，所以不能参政议政，直接影响是不能平等享用话语权。第二，没有实际享受组建和参加工会的权利。况且中国的工会不是工人自治组织，只是一个准政府管理机构。第三，相对于用工单位，农民工的弱势主要来自非正规就业，他们所面对的劳动力市场是分割的而非竞争的。他们从事的是城市剩余工作。在正规部门，他们被区分对待，在非正规部门，政府较少管制，权益受损的风险更大。要解决以上问题，罗尔斯的正义原则具有启发性意义。一是平等原则，即每个人在社会中应平等享有自由权利；二是差别原则，即平等应该有利于境遇最差的人获得最大利益。所以，首先是平等问题，要“清理对农民工务工的限制性和歧视性政策，建立统一规范的人力资源市场，形成城乡劳动力平等就业的制度”。[14]从中国的经验看，户籍制度、社区制度、教育制度、工会制度、选举制度和社会保障制度改革对于实现公民身份平等，维护公民政治权利和经济权利至关重要。其次，制度与监管双管齐下。在平等原则下，采取必要步骤去维护农民工的最大利益。针对农民工目前的处境，《农民工权益法》、《最低工资法》应尽快出台，之后是针对农民工群体性事件的主要诱发因素采取具体的应对措施，如对农民工用工单位进行监控，对曾拖欠过农民工工资的用人单位，强制其在开户银行按期预存农民工的工资保证金，并实行专户管理。[15](p77)当然，最重要的还应该使损害农民工正当权益的用工单位承担相应的法律责任，惩罚性的机制应该涉及到信用等级、从业资格等公开而又有持续性影响的措施。

回应二：基于司法途径的政治系统减压。很多学者的研究表明，事实上，在权益受损发生时，农民工主要倾向于依法维权，但法律使用难往往导致群体性事件发生。法律使用难主要体现在三个方面：一是费用高；二是诉讼审理时间长；三是主观上，农民工认为弱者缺少身份、关系和金钱，不相信事情能得到公正的解决。司法途径不畅通的情况下，农民工强烈寄希望于政府能够公正地解决他们所遇到的问题。但政府的行为往往与他们的预期有较大差距，这就导致处于群体性事件中的农民工对某些官员的行为产生不满，继而对政府的相关政策的公正性产生怀疑。从心理角度看，如果在法治和人治方面农民工都找不到依靠，群体性事件中的农民工弱势心理及非理性特征会更加明显，农民工对政治权力产生疏离感与政治行为的反抗性特征相伴而生，这为事态发展带来了诸多的不确定因素，也给政治系统运行带来很大压力。

在一定意义上，一个争端内部的压力的程度是由立法相关的决定的不明造成的。最大压力是由使用暴力来解决或控制争端所引起的。[16](p253)司法解决冲突的方式会使各方的不满情绪降至最低，也会最大限度降低群体性事件给政治系统带来的压力。首先，采用司法程序意味着人们事先接受了这样的思想：应该或必须建立解决问题的既定规则，这种规则具有某种程度的共同认可的公平和正义，有共同体的制裁作为后盾，人们应该服从它。[16](p253)在农民工群体性事件中，司法途径可以把事件限制在法治解决的框架之下，避免人治下的主观性。其次，在许多司法系统中，那些可能感到会受最后结果影响的人通常被排斥在外，除非他们能证明自己在该案中有一个非常特殊的利益。[16](p253)也就是说，司法途径有助于把群体性事件限制在一定的范围内，可以避免事态升级为无直接利益群体性事件或社会泄愤事件。再次，正如伊斯顿所描述的那样，司法程序构成了政治生活中一个非常重要的部分，并且不具有政治特征。[16](p254)而非政治化的反应可以借助制度规则结构化使政治系统的压力得以缓解，并给冲突的解决提供选择空间和范围。

回应三：基于公民意识的组织建设。在政治认同框架下分析农民工群体性事件，应该考虑到我国正在建立市场经济这一现实背景。市场经济条件下的劳资纠纷需要健全组织来进行利益博弈和谈判。在农民工群体性事件中，农民工组织的缺失，是农民工放弃正当诉求途径，转而寻求非正常解决渠道的主要原因。农民工维权行为的主要对象是企业或企业主，如果有工会作为中介来协调劳资双方矛盾，也可以避免事态的升级。相反，当政府成为农民工诉求对象时，农民工就会有很多策略上的考虑，比如利用社会大众和媒体所形成的舆论压力，寄希望政府对弱势群体的保护，公权力如果在其中有不作为行为，就会成为农民工抗争的对象。孙立平认为，成熟的市场经济需要发育相对完善的社会。而完善社会的实质是利益分化基础上形成的不同利益群体对自己权力的行使和自组织。[17](p59)也就是说，从经济的角度看，要建立成熟的市场经济体制，真正实现利益认同，就应该使包括农民工在内的各种利益主体通过自组织按市场规则进行利益博弈。由于农民工自我组织能力、外部条件等的限制，自组织基本处于失位状态。所以，一旦需要维权时，处于弱势地位的农民工只能依靠老乡会、同乡会等民间组织的保护。[18](p153)

美国政治学家亨廷顿则从政治的角度表达了类似的观点，他认为，“政治发达社会与政治不发达社会的分水岭就是各自拥有组织的数量、规模和效率，这是一目了然的。……传统社会能否得心应手地按现代化要求改革其政治体制几乎直接依靠它的人民的组织技巧和能力”。[19](p24)从某种意义上讲，组织化的社会与公民社会具有相似性，无组织化并非意味着一种安全状态。因为所谓组织，是旨在实现集体目标而建立起来的有一定结构的社会团体。组织为政治生活中有目的的集体行动提供了基础。[20](p92-93)事实上，随着新生代农民工的成长，农民工群体的公民意识也在觉醒并会越来越具有自觉性，这预示着农民工群体性事件中公民权利诉求、政治利益诉求会逐渐凸显，农民工群体性事件的处理更加需要政治智慧。组织化的应对可以使农民工群体性事件转化为常态性的社会抗争，常态化可以很大程度避免事件的突发，中间组织或自组织的建立可以实现劳资双方或农民工群体与政府的有效沟通与协商，这会在一定程度化解农民工的激愤，不至使不满不断累积直至爆发。同时，组织化解决问题的途径也是一个促进农民工公民意识提升、公民理性培养的过程，从而逐步祛除农民工群体性事件的违法性特征，使此类社会冲突成为公民社会发展的动力。

政治认同是政治系统获得合法性的基础。人数已超过2亿的农民工群体是底层社会的代表，无论在经济领域、政治领域，还是社会领域，他们的处境都具有独特性。这一群体的政治认同既是政治系统得以存在和发展的基础性资源，也是我国从传统向现代社会转型能否成功的关键。农民工群体性事件的增多暴露了现存政治系统在容纳社会冲突方面的不足。为此，以政治认同理论为切入点，本着主客体互动原则，逐步促进政治系统的柔韧性和包容性是解决农民工群体性事件的根本。与此同时，政治系统对于农民工群体性事件的积极回应也关乎未来中国的城市化、现代化、民主化进程，关乎未来中国的阶层和谐与社会稳定。

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