当前我国行政问责制的伦理审思

赵圣熠

摘 要：在我国，行政问责制不仅关系着责任政府的建立，同时也关系着政府形象地塑造以及公信力的提升。行政问责制应当是行政问责主体依据相关法律，遵循其特定的程序，在全社会的共同监督下，追究问责客体责任的制度。其所蕴含的行政道德核心理念是“正”。公平、正义是我国行政问责制良性运行的灵魂所在，并且它是我国行政问责制所追求的最高伦理境界。

关键词：行政问责制；伦理问题；伦理对策

中图分类号：D63 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2013）05-0041-03

行政问责制是世界民主政治发展的必然产物。其是否建立健全对于该国民主制度的发展至关重要。在我国，行政问责制不仅关系着责任政府的建立，同时也关系着政府形象地塑造以及公信力的提升。自非典事件之后，从党中央到各地方都在积极地为探索出适合中国国情的行政问责制做出不懈的努力，并取得一定的阶段性成果。但是，对于一个新生制度，其运行过程中必然会出现各种各样的问题。因此，本文试从伦理的视角，审思当前我国行政问责制运行过程中所出现的主要问题，并尝试提出解决问题的主要途径。

一、行政问责制的伦理内涵

明确行政问责制的内涵是建立健全行政问责制的逻辑前提。但是，关于行政问责制的界定，目前学术界并没有形成统一的看法。国内外学者纷纷对其阐释了自己的不同理解。众所周知，行政问责制源自西方国家。本文认为，对于我国行政问责制的界定，应当根据“本土”特色进行理解和阐释，并挖掘，甚至创造出适合本国行政问责制良性运行的土壤。简言之，行政问责制应当是行政问责主体依据相关法律，遵循其特定的程序，在全社会的共同监督下，追究问责客体责任的制度。其所蕴含的行政道德核心理念是“正”。“修身在正其心”，“政者”就是“正也”，行政就是行“正”。公平、正义是我国行政问责制良性运行的灵魂所在，并且它是我国行政问责制所追求的最高伦理境界。

二、我国行政问责制存在的主要伦理问题

邓小平同志曾经强调：“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面”。我国行政问责制自2003年正式启动以来，至今已经走过10个年头。在党中央的高度重视下，一定程度上推动了行政问责制的建设进程，并取得了一定的阶段性成果。但是，由于我国行政问责制起步较晚，仍然存在着难以问责和问责不到位等问题。具体而言，主要存在以下几个方面的问题。

（一）立法上的缺失

1.从立法形式上看，缺少一部专门的行政问责法

虽然我国行政问责制自非典事件以后已经全面的启动。然而，从整体上看，仍然缺少一部真正的、专门的行政问责法。在具体实践中，主要依据《党内监督条例（试行）》、《中国共产党纪律处分条例》、《党政领导干部辞职暂行规定》等中央政策性文件，《国家公务员暂行条例》、《特大安全事故行政责任追究的规定》等行政法规以及《天津市人民政府行政问责制试行办法》、《重庆市政府部门行政首长问责暂行办法》等地方性规章。根据上述规定，中央政策性文件不属于法律的范畴，因此它的执行效力和威慑力也必然低于真正的法律。行政规章虽然具有一定的法律效力，但是它并不是专门规定行政问责制的法律。其社会威慑力在一定程度上是有限的。我国行政问责制是从地方向中央次第展开，虽然各地区根据自身需要制定了专门的行政问责地方性规章，但是适用范围却极其有限。

2.从立法内容上看，规定本身存在缺陷

这主要表现在几个方面：（1）问责主体单一。和西方国家正好相反，目前我国行政问责主体偏重于同体问责，异体问责相当薄弱。（2）问责客体有限。由于我国所披露的绝大部分问责案件都是上问下责，因此很多人误认为行政问责制仅仅针对领导干部，与普通行政人员无关。（3）问责内容狭隘。首先，据统计，我国行政问责案件绝大部分集中在突发安全事故领域和腐败领域，对于用人失察、决策失误、不作为、乱作为、职业能力等方面涉及较少。其次，对民意上达的渠道未予以明确规定。再次，行政人员的职责权限划分不明确，最终导致无法问责或无从问责。具体表现在以下几个方面：一是部门之间的职责权限划分不清；二是中央和地方的职责权限划分不清。（4）问责程序不规范，实际可操作性较差。首先，和西方国家先进做法相比，我国目前缺少一个专门的行政问责机构。其次，行政问责从正式启动开始，对于其立案、调查、申辩、审议、决议、申诉、期限等程序规定有待进一步细化。（5）执行不到位。一是目前，我国行政问责的方式基本已经确定，但是问责方式和问责事由的对应发生严重缺位，需要进一步加以细化。二是被问责官员重新启用问题。根据2002年中央颁布的《党政领导干部辞职暂行规定》：“对引咎辞职、责令辞职以及自愿辞去领导职务的干部，根据辞职原因、个人条件、工作需要等情况予以适当安排。”另外，《关于实行党政领导干部问责暂行规定》的颁布实施又进一步明确了被问责的人员可以重新启用。被问责人员的重新启用，在某种程度上，似乎避免了人力资源的闲置和浪费，但是对于行政问责的威慑力和执行力却产生了极大的负面影响。

（二）配套制度不完善

任何制度的实行都需要有一个良好外在环境。一个完整的行政问责制度体系，不仅需要制度本身的建设，更离不开相关制度的配合运行。配套制度的不完善必然影响整个行政问责制度体系的运行。目前，我国配套制度不完善主要表现在以下两个方面。

1.监督问责机制的缺失

目前，我国行政问责的监督问责主体偏重于党委和行政机关系统内部的自我问责，而来自于公民、新闻媒体等异体的问责相当薄弱。虽然，同体问责在行政问责过程中具有经常性、直接性和针对性等得天独厚的优势，但同时也难以避免主观倾向性而致使问责结果有失公正性。

2.信息公开机制的缺失

首先，和西方国家相反，目前我国在政府公开信息方面采取的是政府推进式。政府在公开信息方面处于主导和主动的地位，即政府公开什么，老百姓才能看到什么，而不是老百姓需要看到什么，政府就公开什么，公开多少也是由政府单方决定。其次，从立法上看，我国一些地方虽然已经制定了《信息公开规定》以及国家已经颁布实施了《政务公开暂行条例》。但是从全国范围来看，我国还缺少一部全国统一的《中华人民共和国信息公开法》。在立法上已经远远落后于西方国家。最后，在具体实践中，一些地方政府虽然通过官方网站公开了某些政府信息，但是，由于我国信息公开制度的不完善，往往导致一种信息虽然公开了，但是政务却不透明的消极现象。而且，在具体执行过程中，仍然存在执行难、执行不到位等问题。

（三）行政问责伦理文化滞后

任何一种制度的有效运行，其背后必然具有与之相应的文化作为支撑。自“非典”事件以后，我国行政问责制全面启动至今，虽然历经几次问责高潮，但是一些个案仍然屡屡发生、屡禁不止。行政问责制并未真正落到实处，达到预期效果。其内在原因是因为在某些行政人员，尤其是领导干部的头脑中并没有形成一种责任意识，缺乏为人民服务的理念作为精神支撑。实践已经充分地证明，我国行政问责文化的滞后性已经严重阻碍我国行政问责制的建立和健全。主要表现在以下几个方面。

1.官本位思想根深蒂固

由于中国受到几千年封建文化的影响，官本位、权本位的思想在人们的头脑中早已根深蒂固。官就是权的象征，利益的化身，不懂得或不知道权力的背后还意味着责任。在其思想深处仍然是官主民辅，官尊民贱，官贤民愚的错误观念。这种思想已经固化在中国人的头脑中几千年了，要想改变这种思想需要一个漫长的过程，并非一朝一夕可以实现。

2.责任意识淡漠

由于受到传统文化中官本位思想和政治权利至上的社会层级结构的影响，致使人们在热衷于权力的同时，无形中必然忽视责任的履行。将原本权责对等的关系“默认”为责任是权力的“装饰物”。在我国，行政人员责任意识淡漠主要表现在为注重权力而忽视责任；“不求有功但求无过”，“无过便是功”；注重对上负责而忽视对下负责等。

3.自律意识缺乏

随着世界经济、政治、文化逐步一体化，面对物欲横流的社会形势，非理性风靡、工具理性膨胀、价值理性缺失已经成为中国文化领域的重要问题[1]。在这种环境背景下，行政人员，尤其是领导干部所经受的各种诱惑也随之增大。在某种程度上，权力越大其所经受的社会诱惑也就越大。党的十八大以来，一批官员纷纷落马已经对提高领导干部自律要求发出了严重的警告。历览自2003年以来所披露的问责案件，不难发现绝大多数是“被动揭发”抑或“被动问责”，几乎没有责任人主动向组织或社会公开道歉，承认自己的错误并主动要求承担自身的责任。这种被动、消极的问责文化必然导致行政人员自律意识薄弱，而行政人员自律意识的缺乏反之又会加深这种问责文化对其的恶性暗示。

4.公民意识淡薄

在行政问责制度中公民意识淡薄具体表现为参与监督、问责意识较弱。虽然今日的中国早已进入了社会主义市场经济发展时期，但是却仍然保留着与封建专制社会和自然经济相联系的传统臣民文化的烙印。缺乏与现代民主社会相适应的公民意识。公民没有深刻地意识到自身所具有的监督和问责的权力。正如某位学者所言：“中国老百姓的善良忍耐和不与官争道德传统心态成全了多少官僚的骄横跋扈观念”。

三、重塑我国行政问责制的伦理对策

行政问责制是中国政治体制改革的一个新亮点，其能否得到真正的贯彻实施不仅取决于制度本身的建设，而且还需要一系列相关配套措施的健全以及行政伦理文化的塑造。具体如下。

（一）完善立法

世界各国的实践已经充分地证明，问责行政人员不能仅靠“风暴”法，而更需要法律制度的不断完善。只有这样，才能使行政问责制形成一种长期有效的机制，使行政问责制能够有章可循，有法可依，真正地做到真问真责。针对目前我国行政问责制存在的立法问题，本文认为制定一部中华人民共和国行政问责法是解决行政问责制所出现的问题的重要逻辑前提。具体而言，应当从以下几个方面努力。

1.问责主体多元化

行政问责主体多元化是保证行政问责制有效运行的必然要求。只有将同体问责和异体问责两种机制相结合，才能在全社会形成全方位的监督和问责以此保证行政问责制运行的公平性和公正性。

2.问责客体全面化

真正的行政问责制其问责客体不仅包括领导干部，还应当包括普通行政人员。因此，在立法中首先应当明确行政人员各岗位之间、上下级之间以及部门之间、中央与地方之间职责和权限的范围。由此，在具体执行过程中，才能进一步明确应当向谁问责问题。

3.问责内容科学化

目前我国行政问责的内容较为单一，范围偏窄。因此，首先，行政问责的内容具体要设定在哪些范围内是立法时需要重点解决的关键环节之一。其次，行政问责的范围是不是越大越好是需要我们进一步思考的问题。总之，行政问责在内容设定上应当力求科学化。

4.问责程序规范化

程序不规范是造成当前行政问责制难以落实到位的关键问题之一。本文认为，在程序设计上应当遵循细化、分类化等原则以增强行政问责制的实际可操作性。

5.执行力度化

制度行故制度在。好的制度不仅在于本身的设计如何，而在于制度运行的结果是否得到了有效地执行。否则，再好的制度也只能是纸上谈兵。

（二）加强配套制度建设

唯物辩证法认为，整体由部分构成，离开了部分的整体不能称之为真正的整体。因此，在我国行政问责制的体系建设中，一方面要加强行政问责自身的制度建设；另一方面亦不能忽视其他制度对于整个行政问责体系建设的重要作用。“如果不能跟进制度保证和相应的配套措施，问责制也有可能扭曲、变形，沦为选择性惩罚以防止责任范围扩大，甚至掩盖更大责任的工具。”[2]其主要配套制度建设如下。

1.健全强化异体问责

目前我国监督问责制度缺失主要问题在于偏重同体监督问责机制，而异体问责机制相较之下处于相当薄弱的地位。这种偏重致使整个监督问责制度处于严重失衡的状态，进而阻碍行政问责制实施应有的效果。因此，必须健全和强化异体问责机制。首先，强化人大的监督问责作用。其次，合理地利用新闻媒体监督问责力量。再次，充分调动公民参与监督问责的意识等。

2.完善信息公开制度

政府的信息是否公开是公民能否真正参与监督问责的一个很重要的前提。如果政府信息不公开，公民就不知道或不全知道政府的工作人员尤其是领导干部每天在做些什么，公民又如何监督问责呢？虽然中央和地方都已经建立了自己的官方网站，对一些政务也进行了公开，但是公开的力度还远远不够，需要进一步加强这方面的建设。如果不是涉及国家秘密和个人隐私的问题都应当100%向社会公开。但是，法行故法在。任何制度运行的关键在于其是否得到了真正的施行。

（三）重塑行政问责伦理文化

行政问责制的有效实行不仅需要一个良好的外在制度因素，同时，其内在也需要有一个强大的软实力的支撑。美国行政伦理学教授特里·库柏认为，维持公共组织中负责人行为主要可以通过两种途径——外部控制和内部控制。外部控制即刚性机制，着眼于制度体系建设。而内部控制即柔性机制，主要依靠行政伦理文化培养和塑造行政人员的价值观和道德水平以此对制度的良好运行从内在形成一种强大驱动力。任何一种制度的运作，其背后都离不开文化的柔性支撑。根据目前我国行政问责制的整体运行状况，本文认为重塑后的行政伦理文化应当包括以下几个方面。

1.官本位转向民本位：树立正确的主仆关系，增强公仆意识

马克思曾言：“巴黎公社彻底地清除了国家等级制，以真正的负责制来代替虚伪的负责制，因为这些勤务员经常是在公众的监督之下进行工作的。”毛泽东在《为人民服务》也曾告诫“我们的干部无论职务的高低，都是人民的勤务员。”官本位作为我国传统官文化的核心思想已经与现代民主法治社会的发展趋势以及我党一切为了人民的执政理念相悖离。民本位的思想完全取代官本位的传统思想是时代发展的必然要求。传统的官文化已经不适应人类社会和谐发展的需要。新的行政道德必然围绕着权为民所用，利为民所谋，情为民所系作为核心目标。

2.权本位转向责任本位：树立正确的权力观，增强服务意识

我国宪法明确规定，“国家的一切权力属于人民”，“人民才是国家的真正主人”。由于受到传统官本位、权本位思想的深刻影响，颠倒了人民与国家和政府所应有的主仆关系。这种颠倒的主仆关系严重阻碍了我国行政问责制的正常运行。因此，必须加强对行政人员的教育和培训力度，纠正错误的权力观，并树立正确的责任观念以增强其对人民负责的公共服务理念。这是对行政人员执行行政权力的基本职业道德要求。

3.深厚的官德修养

古语云，“人无德不立，国无德不兴”。修德、立德不仅是做人的根本，更是做官的基本准则。领导干部应当“常修为政之德，常思贪欲之害，常怀律己之心”，“轻财是以聚人，律己是以服人，量宽是以待人，身先是以率人”，以此真正从内心提升“为民、务实、清廉”官德境界。拥有较高的官德修养是提升权力者人文精神的核心内容。良好的官德修养会为行政问责制的运行营造一个公正、公平、正义的和谐氛围。

4.强烈的公民意识

公民意识作为公共行政伦理道德的基础，其盛衰强弱，极大地影响着行政行为的走向，影响着一个政府的反贪廉政的进程[3]。关于公民意识学术界并没有统一确定的定义。简单地说，公民意识就是指公民知道自己手中拥有哪些权利，并且能够正确行使、运用自己手中的权利来维护自己作为国家主人的利益。同时，还应当承担相应的义务和责任。在行政问责制中，公民意识表现为公民能够积极主动地对政府行为进行监督和问责，并在践行权利过程中切身体会到国家社会管理的主人意识。新的行政问责伦理文化就是要促使公民增强敢于问责和勇于问责的意识，为行政问责制的良性运行营造一个良好的问责环境。

四、结语

我国行政问责制从启动至今，不可否认地取得了一定的阶段性成就。但是，由于其起步较晚，无论是制度体系建设本身，还是行政问责的文化环境仍然存在很多的缺憾和不足。总之，建立一个真正的行政问责制还有很长的路要走。

参考文献：

[1]韩庆祥，张艳涛.马克思主义哲学视阈中的“中国问题”[J].社会科学战线，2008，（11）.

[2]刘军宁.中国如何走向真正的问责制[J].新闻周刊，2004，（17）.

[3][美]马国泉.行政伦理：美国的理论与实践[M].上海：复旦大学出版社，2006：116.