论地方道路建设的筹资与管理

张 欣

（河北省高速公路张涿张家口段临时筹建处，河北 张家口 075600）

0 引言

随着我国社会主义市场经济体制的不断完善，公路建设市场日趋规范，由单一的政府投资模式向多元化投资模式转变，由下达计划任务到通过招标选择施工单位。随着国家加大基础设施投资力度及西部大开发战略的实施，公路建设速度加快，投资规模加大，管理力度加强，出现了前所未有的大好局面。

公路工程具有路线长、建设周期长、投资大、受自然因素影响大的特点，使确定其造价的程度和方法复杂化。特别是引入招投标机制以后，市场竟争激烈，对工程筹资提出了更高的要求及难度。一是必须在很短的时间内提出科学合理的筹资方式，二是要求施工单位把握施工程序管理。

目前，我国对公路交通事业的投资来源、筹资方式用统筹分配的运行机制主要还是以上级拨款投资为主，这在目前公路建设迅速发展而资金不足的现实情况下，将会严重阻碍交通事业的发展。解决这种资金投入严重滞后的矛盾，建立符合当前交通发展所需的投资体制，建立多种筹资渠道，采取多种形式筹集利用并管理好大量社会上的闲散资金，增加公路建设的投入并加强对其它的管理已是当务之急。本文对地方道路建设的筹资与管理进行深入探讨。

1 公路建设筹资的现状

1.1 公路养路费是进行公路建设与养护的主要资金来源

公路养路费是交通部门依法向用车单位和个人征收的行政性规费，其主要用途国家早已对其作了明确规定，即进行公路养护，开支各项工程费、养路事业费、养路其他费，并都规定有明确的使用比例。所以公路养路费一直作为公路养护的专项资金来源。但公路基本建设资金的不足，而随着社会经济的发展，需要建设的高等级公路又不断增多，交通部门为了解决这一矛盾，不得不用养路费进行公路基本建设，用于公路的新改建工程和大中修工程，养路费成为公路养护和基本建设资金的主要来源。

1.2 车辆购置附加费是进行公路基本建设的另一重要资金来源

车购费是国家向购车单位和个人征收的一项用于公路建设的专项资金，自1985年开征以来，为我国公路建设筹集了大量资金，对于国家重点公路的建成起了重要作用。我省的京石、石太等高速公路就是由交通部用车购费作为配套资金给了一部分补助进行修建的，所以车购费是公路建设资金的补充。

1.3 各级财政补贴是对公路建设资金的有益补充

随着经济的发展，各级政府提高了对公路建设重要性的认识，所以对本地的公路建设都非常重视。“要想富、先修路，公路通、百业兴”。这句话的意义越来越被人们所认识。一些经济发达的地区由当地财政拨款请交通部门修路，这就缓解了由交通部门投资兴建公路而又短缺资金的予盾，对公路建设资金的筹集也进行了有益补充。

1.4 社会有偿集资和银行贷款是解决资金筹集的有效措施

向社会有偿集资，向银行贷款修路是近几年形成的事情。在公路收费上看到的“贷款修路，收费还贷”的公路都是利用此形式筹措资金修的。由交通运输部门向社会有偿集资和向银行贷款，到期还本金并支付利息，就是通常的负债经营，是交通部门用其以后所能支配的资金做担保而由社会闲散资金或银行资金作垫付。如张石高速、京化高速等都是丹拉高速公路收费做担保，向银行贷款筹资所修。随着国民经济的发展，对公路的建设规模、公路等级要求越来越高，仅凭以上几种筹资渠道远不能满足公路基本建设的需要，需广开思路，集思广义，开辟新的筹资方式。

2 公路建设资金筹集渠道

2.1 拓宽国内投资渠道

要努力做好公路建设的资金投入工作，充分利用上级拨入工作，利用上级拨入的养路资金进行公路建设。目前，国家建设资金需求予盾较大，资金紧张局面短期内很难得到缓解，仅依赖政府拨款和增加投资额是不可行的，这就要求不断开拓视野，多元化筹资。

2.1.1 政府给予筹集公路建设资金的支持

公路建设筹资离不开政策的支持。多年来国家出台了“贷款建设、收费还贷”等政策，对公路建设起到了很大的促进作用，但同时存在的问题也较多。如利用外资，表现为进展缓慢，利用外资贷款修路，合资建路数额项目都还很少。究其原因，主要是国家在外资的使用政策上制定不具体，缺乏规范性。而在利用国内贷款上，存在使用周期长等特点，国内商业银行对公路建设贷款极少。针对这些问题，国家应完善有关政策。

在继续坚持“贷款修路，收费还贷”的政策的同时，还要陆续出台一批相关配套政策。特别是公路建设贷款应同其它贷款一样，按期下达贷款规模，并在利率、期限上给予一定优惠。

2.1.2 建议国家调整财政预算政策，增加对公路建设和资金投入

近年来，国家财政每年纳入财政预算的公路建设投资，除拨给“老、少、边、穷”地区的乡道补助以外，几乎没有公路建设补助投资，这种局面，很难说国家对公路建设的发展有足够的重视。建议国家在经济不断发展，财政收入不断增加的前提下，调整财政预算政策，考虑给公路建设以较大投入。

2.1.3 成立专门的融资机构，跨地市筹集资金

高等级公路尤其是高速公路，作为一种资金密集型产业，具有投资大，周期长，回收慢的特点。我国有13亿人口，挖掘社会闲散资金的潜力是巨大的。据统计，1995年末我国储蓄存款接近3万亿元，除正常的流通需要，尚有可观的储源可挖。由于公路债券或股票的信誉好，且利息较高，对持币待购者有很大吸引力，通过筹集社会闲散资金，将消费资金转化为生产资金，可在很大程度上解决建设资金不足问题。设立专门的润资机构，建立公路股份制公司，向社会公开发行股票、债券，并制定具体的优惠政策，对投资者给予鼓励，可在较短的时间内，迅速筹集到数量较多的、长期的、稳定的资金。

2.1.4 建议国家开征公路建设资金或公路建设附加费，提高养路费征收标准

公路建设资金或公路建设附加费可以作为一项专门的公路建设资金用于公路建设，特别是高等级公路建设，征收范围应由国家本着“人民公路人民办”的原则，确定工商企业、机关、事业单位、社会团体、个体工商户及至每一个公民为纳费义务人，具体征收标准要视各自的承受能力而定，征收部门可以由工商、税务代征，由财政部门负责管理，交通运输部门专项使用，使公路建设资金有稳定的来源。

2.1.5 国家应免征养路费所交“两金”筹款项，并专项用于重点公路基本建设

根据国家目前政策规定，交通部门所征养路费收入要按实际收入上交能源资金15%，预算调节资金10%，同时还要另交养路费收入的2.2%给公安交警部门。另外，要由养路费拿出一部分资金购置国家分配的国库券，这些由国家所收资金筹措款项已占养路费实际收入的近30%，不符合专款专用的原则。国家应免征这些资金，将这些资金作为公路建设的专项资金使用。

2.1.6 借鉴国外公路资金筹措经验

拿美国高速公路资金筹措来说，高速公路建设发展比较平衡，统一纳入国家建设规划，80%的建设资金由联邦政府筹措，20%的资金由地方政府筹措。美国修建高速公路实行“谁筹资，谁付款，谁拥有，谁管理”的原则。美国联邦政府虽出资80%，但并不拥有公路所有权，其所有权为州政府所拥有。

美国修建高速公路的筹资渠道广泛，主要依靠发行债券。债券分为三种：一是业主发行的长期债券，成本较高；二是州政府发行的债券；三是公司债券。美国银行的存款利率很低，贷款利率较高，债券利率比银行存款利率高的多，如果个人银行存款较多，联邦调查局还要进行调查。因此一般人都将余款购买债券。债券利息不纳税，而银行存款的利息收入要纳税，实际上是鼓励个人的闲置资金用于投资建设。

美国联邦政府修建高速公路的第二项资金来源为燃油税，由车主负担，购油时一并记收，一部分归联邦政府收入，大部分留归州政府收入。州政府出资来源有车辆注册费、驾照费、汽柴油税、对房主征收的房地产税等等，我国也可借鉴。

在拓宽筹资渠道方面可学习美国的做法征收燃油附加费，规定一定的比例用于修建公路：因地制宜，优化设计，降低修路成本；尽快组织实施以BOT方式修建高速公路的试点工作。

国际惯用的BOT方式是建设—经营—转让的英文缩写，意思是由某家公司来承包某个项目，由它开发建设并经营。一定年限后，再把该项目转让给国家。这种投资方式能够缓解投资开发所面临的资金短缺的矛盾。组织试点，取得经验并推广，加快我国公路建设步伐。

2.1.7 确认公路的商品属性，建立多元化的公路建设资金投资体系

公路建设需要大量的资金投入，在增加政府资金投入的同时，应采取多种形式筹集资金，以满足公路加速发展的需要。因此，把公路作为一种商品管理，使它的价值通过会计核算得到保全或增值就显得十分必要。通过对公路价值的计价和确认，不仅有利于公路部门转变经营机制，推行企业化管理，促进增收节支，增强效益观念，而且有利于确定收费公路的计费标准和投资回收期，计算投资股份的效益。

建立公路投资的多元化体制，调动各方面修路的积极性进行公路建设投资。如民工建勤，民办公助，政府出资，银行贷款，群众集资等。对民办公助，银行贷款，集资修建的公路，经国家有关部门批准，可以收取通行费，使其投资获得适当报酬。综合开发公路沿线地区，我省公路沿线多是些餐馆，各高速公路入口处的服务区，服务设施也很少，有很大的潜在性。

2.2 利用国外筹资渠道

目前，利用国内投资渠道修建公路还远远不能满足要求。因此，努力吸引拥有雄厚资本和先进技术的跨国公司投资，是解决目前我们资金不足，技术落后的必然趋势。

2.2.1 通过国际招标，委托外国财团法人投资建设并经营管理

这种方式的特点包括如下几个方面：

a）经政府授权，外商全权负责，在特许经营期届满时移交政府继续经营；

b）由政府确定收费标准与特许权限；

c）私人投资国家一次吸引等，这种方式有利于我们引导外资向基础产业合理倾斜，使之真正取得规模经济效益，也有利于在投资建设和运营管理中引进先进技术和管理办法，还有利于在不影响政府所有权的前提下，分散基础设施投资风险等等，采用这种方式可以在很大程度上调动外商的积极性，使双方都受益。

2.2.2 出让经营权

出让经营权是指对已经建成并实行了收费的路、桥按现价评估后，有外方收购部分比例并一次性出资作为参股的投资，合作经营一定年份，期满后路产及附属设施无偿归属中方。如广东省怀什县一条已经建成收费的省道二级公路，全长33km，按现作价为8500万元，外资以300万美元收购股权33%，合作经营15年。

2.2.3 共同建设，合作经营

共同建设、合作经营是指由省、市、县三级公路部门组成一个合作公司，再与外商成立合作经营有限责任公司，中外双方共同投资改造工程。工程竣工后，收费偿还投资本息，还清本息后再合作经营一定年份进行分配利润；合作期满后，路产和固定资产权益无偿属中方所有。

2.2.4 部分资金合股，部分资金由公司融资

对一些较大的投资项目，通过中外双方投入一定数量的资金合股经营，部分资金通过合作公司向外资银行融资。公司融资部分作为公司的债务，在公司经营收费中先行偿还，偿还本息后不计分红。这种模式对一些投资大的项目，可以减少中外双方的直接投资，对融资回报只考虑计息，对工程总价负担较轻。

2.2.5 向世界银行贷款

已经建成通车的济青高速公路和京津塘高速公路，都利用了世界银行的优惠低息贷款，按“菲迪克”条款组织施工。除向世行、亚行贷款外，还可争取外国政府的出口信贷，这种贷款利率低，还款期限长，建设高速公路所需监控，收费设施，机械设备等均可利用外国政府贷款解决。

从我国交通基础设施现状看，加快交通基础设施建设，适当扩大交通基础设施利用外资是必要的，但必须注意稳妥利用。

政府要制订利用外资的相关政策，在体制上进一步增加透明度，给外商以确定的信息。改善投资环境，保障外商投资的合法权益。交通基础设施利用外资要与科学合理的交通发展规划结合起来，避免超前项目带来的资金浪费。利用外资所占比重不宜过大。我国公路部门不属于创汇单位，偿还贷款本息除个别工程的剩余外汇直接用于还款外，绝大部分还款外汇均需向市场购买，而汇率的波动必然带来风险。因此，利用外资（主要指贷款）数额占总投资额的比重应控制在一定范围之内，不宜过大。

3 公路建设资金管理

公路建设资金在需求骤增的情况下，出现了前所未有的紧张局面，筹集好、调度好、使用好公路建设资金，加强公路建设资金的管理，显得日益重要。当前对公路建设的管理，主要应做好以下工作：

3.1 理顺筹资和投资管理体制

公路建设资金的来源多渠道，牵涉的行业、部门亦多，且征收管理各有侧重。为此，应当建立一个公路建设资金的筹集与管理，投资的统一结算中心，这样有利于对筹资各部门统一指挥，形成一个配套联动，齐抓共管的统一整体，产生共振效应。以加大筹资力度，有利于协调筹资环节中出现的难题，促进征收节支，有利于集中、有效、快速的发挥资金的投入产出效益。

3.2 树立公路商品化意识观念

对公路建设的筹资与管理，应当按照社会主义市场经济发展的要求，在政府宏观调控下，对资金逐步实行有偿占用，滚动发展。认识到公路不仅是公益性的服务设施，而且具有商品属性，具有价值和使用价值。对公路建设投资上，必须遵循市场经济条件下的商品生产规律，讲求投资效益。

3.3 强化信贷资金的宏观管理

当前，公路建设利用国内银行信贷资金和举债外资较多。向银行融资是一种临时的公路建设资金来源，借款需按期还本付息，尤其是外债还承担着外汇风险。所以对利用信贷资金，要加强宏观控制，采取集中管理办法，控制源头，统筹兼顾。在公路建设资金筹措管理方面，须依据公路建设一次性投资大，回收期较长的特点，以选择中长期贷款为好，大项目争取底息的世行贷款，可降低融资成本，同时还要优化贷款资金投向，确保发挥资金的最佳效益。

3.4 树立资金运用的信用、节约、效益的观念

过去公路建设资金都是上级拨款，施工单位是给多少钱，干多少事，在资金管理和使用效益上研究甚少，造成资金使用效益低下。随着社会主义市场经济体制的建立，完善了公路建设事业经营机制，实行了业主负责制，公路建设资金也由全部国家投资改为自己通过贷款等方式筹集部分或全部资金，这样资金使用的好坏直接关系到施工是否能正常运转，并且影响公路施工单位效益。因此应在公路部门树立起三个观念：即在借入资金方面树立起信用观念，做到按期归还；在资金使用上树立起节约观念，做到节约用款；在资金效益上树立起投入产出观念，做到以最少资金耗费求得最大的经济效益和社会效益。

3.5 强化资金调度工作

公路部门资金用量大、来源拮据。因此应强调资金使用的计划性，强化动态管理，对重大的支出项目做到心中有数，另外，要认真稳妥地调剂资金，使有限资金使用得当，发挥其最大效能。

4 结语

综上所述，要加快我国公路交通建设，必须拓宽思路，大胆创新，多方筹集资金，并进行科学的管理和运用，为我国公路交通事业的早日腾飞创造条件。

[1]张青云.最新公路工程项目管理百科全书[M].北京：中国建筑工业出版社，2006.

[2]冯鹏程.公路工程管理手册[M].北京：中科多媒体电子出版社，2003.

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[4]彭峥.现行交通管理行政审批政策及项目申报审批规范化操作指南[M].石家庄：河北音响出版社，2004.