农村群体性事件治理路径的外部环境研究——基于AGIL模型

王 山 ，尹文嘉

（广西师范学院 经济管理学院，南宁 530001）

改革开放以来，我国社会经济大幅度提升，人民的生活水平得到了显著提高。随着我国城镇化步伐的加快，农民群众的生活大为改善，与此同时，在城镇化过程中，由于政府政策的缺失以及基层政府及其工作人员的失范行为，使得一些农民的利益受到损害，加之农民利益表达机制与政府回应机制的不足，在我国现代化进程中出现了一系列的农村群体性事件，此类事件的发生正逐步引起我国政府的重视。新时期，如何更好地治理此类事件成为摆在政府面前的一大问题。笔者以美国著名社会学家帕森斯的“AGIL模型”为基础，分析我国现阶段农村群体性事件治理路径的外部环境，对我国政府更好地治理及预防农村群体性事件的发生具有重要的启示意义。

一、农村群体性事件研究的新视角：“AGIL”模型

“AGIL”模型是一种社会学理论模型，主要用于分析社会系统的结构与功能，该模型由结构功能主义的代表人物哈佛大学教授帕森斯提出。帕森斯最早在《社会行动的结构》一书中，阐述了结构功能主义的观点，认为社会系统就像一个生命有机体，而功能是理解社会系统的核心概念。1953年，帕森斯正式提出了“AGIL模型”，该模型在其所著的《现代社会的结构和过程》中得到了详细解释，帕森斯认为每个社会系统及其子系统都具有适应功能（A）、达鹄功能（G）、整合功能（I）、维模功能（L），这四项要求是任何行动系统都必须具备的。[1]

适应功能（Adaptation）。帕森斯将每一个组织看成是一个子系统，组织与组织之间是相互影响的，组织的发展是受外部环境的制约，组织要想长期的可持续发展，就必须适应其不断变化的外部环境。每个系统适应自身外部与内部环境的能力被看作是适应功能。当然，适应并不会是被动的适应，而是能动的根据外部环境的变化，主动地创造环境使之为组织的发展做铺垫。

达鹄功能（Goal attainment），也称实现目标功能。帕森斯认为，每个组织都有不同的目标，组织所做出的每一个行为都是在一目标的指导下所进行的，组织必须有能力根据目标的轻重缓急，来确定自己目标的实施顺序以及调动组织内部的力量以集中实现组织目标。

整合功能（Integration），每一个系统为了使自身作为一个整体有效的发挥功能，必须将组织的各个部分联系在一起，使各部分力量连在一起，并协调各个部分之间权力与任务配置，使得组织在解决某一问题的过程中，不致出现脱节和断裂的情况。

维模功能（Latency pattern maintenance），又叫潜在模式的维持。帕森斯认为在系统运行过程中，存在中断期，但为了使整个系统正常运行，在该中短期内原有的运行模式必须完整保存下来，以保证系统重新开始运行时能照常恢复互动的关系。因此，系统必须拥有维护处于潜在状态模式的特定机制，系统所用该种机制的能力就被看作为维模功能。

帕森斯所提出的这四种基本功能具有高度的抽象性和概括性，为我们研究行动系统提供了功能分析框架。以AGIL框架为基础，分析我国现阶段农村群体性事件治理路径的演化过程，对我国政府在应对方法及预防机制方面具有重要的启示意义，同时也为我国政府治理农村群体性事件的途径提供了重要的方法论。

二、“AGIL模型”下农村群体性事件治理路径的外部环境分析

对于农村群体性事件治理路径的探讨，学者们以往基于社会因素、政治因素以及农民个人因素等方面进行分析，并提出了一些实质性的建议。笔者认为，农村群体性事件的治理实际上是一项社会运动，不是由政府一方参与，而由社会各个主体一起参与解决。不管是政府对农民利益的维护，还是村委会的安抚措施，都必然是在一个具体的环境中开展并发挥作用的。因此，农村群体性事件的治理效果，与各个子系统主体的外部环境是否协调、环境的各个部分或主体协同合作有直接的联系。

帕森斯教授在其社会变迁理论中指出社会变迁主要是由行为系统的“边界关系”[2]引起的。行为系统的每个领域是一个子系统，子系统的边界是由其他子系统组成，每个子系统通过它的边界进行交换，若交换过程中信息和能量不平衡，过剩或供给不足，都将会导致行为系统的变迁和内外部再调整。因此，农村群体性事件治理的外部环境各个子系统之间的有效合作与动态推进，对农村群体性事件的有效治理产生巨大的影响。笔者构建了农村群体性事件治理的外部环境 AGIL模型（如图1）并进行讨论。

图1 农村群体性事件治理的外部环境各系统关系图

在该行动系统中，村委会的任务是有效地行使宪法赋予的权利，保证农民的利益得到维护，并依据法律的规定组织农民有秩序、有步骤的利益诉求，当好政府与农民相联系的桥梁与纽带。村委会可以看作是解决农村群体性事件的中坚力量，是农村群体性事件治理中的重要一扣，村委会是最贴近农民的组织团体，正确处理好与农民的关系，不仅对维护农村的稳定起到积极的作用，而且可以使农民的利益得到有效满足。村委会的功能需求是对农村群体性事件治理环境的适应。政府的职责是制定法律、法规，颁布与社会经济发展相关的一系列政策，行使行政权，规范各职能部门及其公务人员的行为。政府是农村群体性事件治理目标的决策者和执行者，起到了达鹄功能的作用。法律、法规的变更不以政府人员的变化而变化，具有相对稳定性，其在该系统中承担着公正地维护各方的利益，保存和传递社会基本的价值规范，使之不受社会成员更替的影响，为保障农村群体性事件的有效治理提供法制环境和维护功能。社会力量主要包括软力量（社会道德）和硬力量（社会团体）两种。社会道德是通过人们的内心信念促使人们和政府自觉遵守社会的行为规范；社会舆论团体在该系统中承担着整合社会资源，并与政府进行信息交流及时使政府了解农民群众的利益需求，在农村群体性事件治理过程中起着信息的整合功能。

首先，农村基层干部是联系群众的纽带，他们与群众零距离接触，直接树立党在人民群众中的形象，影响与决定着党与人民群众的关系。村级干部的公信力在治理农村群体性事件过程中起着至关重要的作用。村级干部公信力，应是在农村的社会公共生活中，村组干部直面村民及其他组织所表现出的一种正义、责任、效率、民主的信任力。公信力的强弱直接影响着农村地区的社会稳定。如今，大量的农村群体性事件表明，大多数此类事件的发生与村委会及其成员的一些不法行为密切相关，如广东省的乌坎事件就是代表，乌坎村村委会成员私自变卖土地，引起本村群众不满，加之村委会公信力的弱化及其权利的虚化最终酿成一起群体性事件。其次，公共政策是指特定的主体对社会公共资源进行权威性分配的过程。[3]政府颁布公共政策的用意是为了更好地满足人民大众的生活需求，促进社会公平稳定，和谐有序健康发展。然而，现阶段由于在社会经济发展过程中由于政府在制定一些相关政策法规是存在与现实脱节及存在一定的滞后性，使得一些政策不仅没能带来原本预期的效果，反而使得人民大众对政府产生不满的情绪，加之相应的利益表达机制和政治参与机制的不完善导致人民大众的不满情绪难以舒缓，最终导致一系列的群体性事件的发生。因此，政府应认真制定与民众切身利益相关的政策法规，并完善各种参与机制，使得农村群体性事件的治理机制更加灵活有效。再次，政府及其公务人员行为的失范也不利于农村群体性事件的有效治理。随着社会经济水平的不断提升，人民的生活质量得到了显著提高。随着人民物质生活的不断改善，人们日益重视精神文化的提高。这一点农民群体也不例外，现阶段我国农民追求平等、公平的信念以及政府是人民的公仆的观点也正在逐步地在农民群众间传播，并正在影响着农民对政府的看法，人民对政府的观念正在从“封建官僚”逐渐转向“人民公仆”。这一变化，不仅要求政府及其工作人员注意自身的言行，更要重视农民群众的利益需求。最后，社会力量在农村群体性事件的治理系统中的整合功能。社会力量主要分为“硬力量”和“软力量”。“硬力量”是指传媒团体、农民利益表达团体；“软力量”是指社会伦理道德和社会价值规范。这两种力量在农村群体性事件的治理过程中起着重要的作用。一方面，传媒团体和农民利益表达团体在农村群体性事件的整个过程中处在信息资源的中央，拥有大量的相关信息，这是其他组织不可比拟的，这些资源的有效利用对时间的治理起着积极的促进作用。然而，传媒团体往往在报道和收集资料过程中往往以经济利益为重心忽视事件的真实性，缺少与政府之间的信息交流，混淆政府和民众对该事件的情况认识，不仅不能起到促进作用，反而会起到阻碍作用。另一方面，社会伦理道德和社会价值规范，可以向不同价值观的人民群众传递社会的最低价值观念，可以让民众在最低的范围内活动，有利于人民有序地进行社会群体活动。

综上所述，农村群体性事件治理的外部环境，是由政府、村委会、制度环境以及社会力量四个子系统相互依存，相互影响共同作用的。其治理的效果既离不开村委会的沟通，也离不开社会力量的信息整合，更离不开政府的目标定位及相关法律法规的维模。因此，通过分析农村群体性事件治理的外部环境，表明我国政府应加大力度完善不足，优化利益表达与政治参与机制，加强与社会力量的合作。

三、“AGIL”模型下农村群体性事件治理路径的选择

根据对农村群体性事件治理的外部环境分析，在我国现阶段农村群体性事件的治理应树立“治理主体多元化，治理理念多样化”的理念。

（一）政府应完善自身的运行机制

1.畅通农民利益表达渠道。利益表达渠道的不顺畅，可以被看作是现阶段我国农村群体性事件发生的主要原因。利益表达是人类历史活动中的产物，是指社会各阶层人士，通过一定的渠道和方式向执政党、政府和社会各级组织表达自身的利益要求，以影响政治系统公共政策输出的过程。[4]改革开放以来，我国经济社会水平的不断提升，人民的生活状况得到了极大的改变。与此同时，贫富差距也日益扩大，农民的生活虽得到了改善但与发达地区相比还处于比较落后的状态，有些地区处在温饱线外缘。随着我国经济水平快速发展，人们的思想也发生着巨大的改变，农民的利益表达欲望日益强烈。但我国现阶段由于受计划经济体制的影响，现有的利益表达机制还带有以政府控制下的计划经济时代的身影，这与现阶段农民的需求不相适应。因此政府应完善现有的利益表达机制，使之有效地运行，满足广大人民群众的需求。

我国现有的农民利益表达机制主要是信访制度。20世纪初期，虽然我国陆续制定了一系列的地方法规和工作办法、规定、细则等政策文件，出台了比较完整规范的省级信访法规30部，市级500余部，县级达2000多部，[5]但并没有遏制住上访量的上升势头。现阶段上访越来越危及到社会的稳定发展，处理不善极易导致群体事件的发生。因此，我国政府要将信访制度法制化，强化上访人员的权利和接访人的职责。政府部门具体应做好以下两个方面的工作。一是要强化地方政府及其工作人员在信访工作中的责任，以便让最方便解决问题的政府部门和最有权解决问题的政府官员直接面对信访问题。二是地方政府及其公务人员的工作行为必须符合法律法规的规定，杜绝使用软暴力、市场化暴力等不法手段处理农民信访事件。另外，政府及其公务人员还应遵循有理推定原则即将所有的案件预设为有理上访，对上访事件进行初步处理，方便上访事件的快捷有效治理。[6]

2.构建有效的预警机制。在我国预警思想很早就有，《尚书·大禹漠》中提到：“预则立，不预则废。”所谓“预”就是在事前能够进行一系列的准备工作，也可以看作是管理中的计划职能，目的在于超前判断事件发展的态势，从而做出尽早的控制；所谓“警”，主要是指告诫、规避、防范的意思，要对行动过程中的一系列的突发情况有所估计，以便计划的完整实施。社会领域中的预警主要是在通过对社会系统运行中的不良因子或负面因素监测和评估基础上，就社会运行接近危机的临界值作出的早期预报，目的在于识警防患、超前防控，维护社会的稳定。[7]预警机制的建立可以对突发事件有关指标进行评估，监测突发事件的产生、发展的全过程并对相关信息进行分析，依据相关指标确定警报级别并发出预警。我国关于预警机制的研究始于20世纪80年代末，在2003年非典过后突发性事件的预警机制才开始引起我国政府的高度关注，现阶段我国突发性事件的预警机制还不完善，这对我国农村群体性事件的发生提供了缝隙，我国政府应加大力度构建突发性事件的预警机制，设立专门的机构整合社会资源，有效地防止群体性事件的发生。

3.加强政府回应机制的建设。政府回应，反映了政府与社会二者之间的互动关系。这就要求政府，一方面，要在公共管理过程中及时对公众的社会需求做出积极的应答，不能解决的也应当给予答复并解释原因；另一方面，应答不能代替行动，对正当、合理的公众需求要付诸负责任的政府行动予以满足。[8]随着政府职能的改革，回应性成为我国政府的重要特征。然而，由于政府回应机制设计上的不足，政府回应与人民的要求还有差距，回应机制有待进一步的完善与提升。在现实工作中政府回应机制应做到以下这三点改善：首先，回应途径有待开拓；其次，回应方式有待更新；最后，回应流程有待优化。[9]

（二）政府及其公务人员应加强自身公信力建设

政府公信力是公众参与政治时基本的政治意愿表达，社会公众基于“信任”而对政治体系所做出的肯定性的价值评价，同时也是政治体系在行使政治权力履行公共职责，兑现政治承诺过程中所产生的一种社会心理反应。[9]政府及其公务人员公信力的强弱对农村群体性事件的解决起着至关重要的作用。现阶段我国政府公信力不容乐观，特别是在基层政府包括农民自治组织村委会在内的公信力在农民群体当中极其微弱，农民对政府的作为很不信任，这也是农村群体性事件发生的原因。据《小康》研究中心调查，2006-2007年度中国政府公信力指数为60.6分。通过对“政府信任程度”调查显示，绝大多数受访者表示很相信中央政府，逾70%的受访者表示不相信地方政府。与此同时，政府官员以80.3%的绝对多数被网民选为信用最差的群体，这大大影响了政府形象。[11]因此，现阶段政府应加大力度提升自身的公信力建设，如完善听证制度，加强农民群众与政府间的沟通等都有助于政府与农民间的交流。

（三）社会力量应做好与政府的协调与沟通

这里所指的社会力量主要是指大众媒体。大众媒体也称为“大众媒介”或者“大众传媒”，指以各种技术手段所形成的，向社会广大受众传递信息的专用工具形态，通常包括书籍、报刊、广播、电影、电视、互联网等。英国传媒学家丹尼斯·麦奎尔曾指出：“大众媒体在历史上‘在公共生活中扮演着重要角色’以及‘基本上属于公共领域’的情况，已经获得普遍的认同。”[12]随着我国经济的发展，大众传媒在政治过程中的重要性日益凸显。大众媒体所具有的传播功能，在传播信息过程中极易使信息逐渐演化为公众舆论，进而改变政治关系，着重影响公共政策的制定，而且大众媒体还对政府及其公务人员的行为起到监督作用。因此，大众媒体应加强自身的建设，正确行使手中的权利，扮演好政府与公众的纽带角色，客观地报道新闻时事，做好社会监督员这一重要的职责，协调好与政府间的信息交流，为政府及时的了解人民所需提供帮助。

（四）明晰村委会与政府的权责分配

目前，我国农村基层政权由乡镇政权和村民自治组织两部分构成。理顺乡镇政府与村民委员会的关系，对树立村委会的形象，积极发挥村委会的纽带作用，遏制农村群体性事件的发生起到良好的促进作用。我国《村民委员会组织法》第四条规定，基层政权组织与村委会的关系是指导、支持、帮助的关系，而非领导与被领导的关系。由此我们可以看出，村委会与政府之间的关系，一是明确了乡镇人民政府与村委会在村民自治范围内的工作关系是指导关系，二是明确了村委会对乡镇人民政府的关系是协助关系。但在实际运行过程中，乡镇政府与村民委员会的关系很难达到这种状态，乡镇政府往往把村委会作为自己的下一级机构，不利于村委会行使自治权管理本村事务，对于农民而言，一旦有什么事情发生往往会忽视村委会的作用，而直接向有关政府机关进行利益表达，这不利于社会的有序发展。因此，乡镇政府应理顺与村委会之间的关系，减少对村民事务的干涉。村委会应强化自身的权威，明晰政府与自身的权利与义务，认真行使村民赋予管理本村事务的职责，做好人民群众与政府间的纽带，及时有效地将人民的意愿传输给政府，加强政府与人民的交流。

[1]郑杭生.社会学概论新修[M].北京：中国人民大学出版社，2003：231.

[2]杰弗里·亚历山大.社会学[M].董天民，译.北京：华夏出版社，2000：68.

[3]朱水成.中国地方公共政策评估现状与对策[J].甘肃社会科学，2001，（3）：11.

[4]王春福.构建和谐社会与完善利益表达机制[J].中共中央党校学报，2006，（6）.

[5]中国行政管理学会信访分会.信访学概论[M].北京：中国方正出版社，2005：22.

[6]陈柏峰.农民上访的分类治理研究[J].政治学研究，2012，（1）.

[7]王银梅.社会稳定及预警机制研究[M].北京：法律出版社，2009：237.

[8]李伟权.试论政府公共决策回应机制建设[J].中国行政管理，2002，（10）.

[9]景云祥.和谐社会构建中政府回应机制的建设[J].社会主义研究，2007，（2）：55-58.

[10]吴汉全.政治视野中公信力概念研究[J].政治学研究，2010，（1）.

[11]中国信用小康指数60分，官员信用度最差农民最高[EB/OL].搜狐新闻，（2007-08-01）[2013-02-13].http：//news.sohu.com/.

[12]丹尼斯·麦奎尔.麦奎尔大众传播理论[M].北京：清华大学出版社，2006：159.