拿什么治理“十面霾伏”？

钱贺进 葛江涛

联防联控为什么

京城，雾霾光临令人惊恐。而环境保护部规划院副院长、《重点区域大气污染防治“十二五”规划》技术组组长王金南说，河北特别是北京以南的石家庄、保定、邯郸等地空气污染指数，比北京还要高。

“以京津冀为例，北京和天津嵌在河北省辖区之中，大气PM2.5污染还受到山西、河南、山东和内蒙古的影响。即使北京将所有的工厂关闭，PM2.5也不会达标！”中科院大气物理所研究员王跃思说。

有一种声音认为，雾霾的产生是城市发展的必然趋势。对此，中国环境科学研究院研究员孟凡说：“城市化可能是有一些影响，比如大城市交通。但像烧散煤、烧青柴的现象在大城市其实不存在，城市化并不见得一定会加重污染。这次华北雾霾，中小城市和农村也是原因。”

大城市自身减排的同时，区域大气污染联防联控的效果，在北京奥运会和上海世博会期间都得到了良好的印证。

中央的力量

上海世博会期间长三角联防联控曾颇有成果。“两省一市”分工，其中上海市牵头大气治理，水污染治理由江苏省牵头，浙江省牵头固废和危险废物治理，并实现数据共享和预报会商。但这一机制在世博会后不久就基本停止了。

在孟凡看来：“困难在于没有系统的机构去推进。比方最近北京出现了高雾霾的天气，我们要怎样去建立一个机制，让河北省为了减少北京的雾霾减少排放量就是个问题。”

他解释说，大气污染治理涉及行业十分广泛，面临着深层次的利益取舍，不同行政区域利益取向不同，必然影响大气污染联防联控的实施效果。

“像长三角的油品标准问题，上海市油品升级，能源能不能供上？国家资源有限，实现全国优质油品供应不太现实，甚至短期内在长三角铺开也不太可能。如果要联防联控，国家层面能不能协调？”江苏省环保厅大气办主任单阳说，“上海率先实施机动车国Ⅴ标准，满足不了的车辆流入到苏浙徽等地，还是在这个区域排放，这些问题省际层面协调难度太大。”

煤炭消费总量之困

《重点区域大气污染防治“十二五”规划》专门提到了开展区域煤炭消费总量控制。它亦是大气污染联防联控的一个重要举措。“一开始提出这个问题就遇到很大挑战。”王金南说。

“首先是动力问题。比方说，上海有动力去做这个事情，上海怎么说服江苏省或浙江省为了改善上海的大气质量来做一些工作？逻辑就是这样的。”孟凡说。

“有些话不大好说，这涉及体制问题。”复旦大学环境科学与工程系大气化学研究中心主任庄国顺认为，“目前考核一个官员，GDP越高，政绩就显著。许多官员口头上说保护环境，实际上很少有人承诺把保护环境与他的政绩挂钩。更多的人是说我这儿发展很快，盖了多少高楼、有多少产业。这样一来联防联控就无法协调。”

王跃思认为，需要突破性的体制改革才能推进大气污染联防联控。“各个环保局目前在执行环境标准方面，需要与其他部委进行沟通，企业有时会通过向其他部委进行呼吁来逃避执行。因此，也应该授予省级环保局更多的权力，为其提供更多的资金。”

谁的责任

说到底，联防联控仍是地方之间经济利益的博弈与平衡。

王跃思说，目前中国在排放和能源方面实行的都是强制性管制政策，“虽然强制性管制政策确实能够发挥作用，但却是一种低效、繁琐、高成本的政策。我国应该增加经济管制的份额，推进环境容量资源化进程，实现跨行政区划排污共同负担治理费用的政策。”

其中，首先是要健全排污收费制度，建立完善的污染物排放交易政策。一些具体措施包括，成立跨省市的空气质量管理委员会，赋予类似司法权力的相对独立权力。

这个机构应该有固定的经费来源和补贴分配权力，可以从区域内各省市按照GDP百分比提取资金。

不过，“强调联防联控，首先还是把自己的事情做好。不能把什么事情都寄托在联防联控上。”王金南说，《重点区域大气污染防治“十二五”规划》本来叫做《重点区域大气污染联防联控“十二五”规划》，发布时把“联防联控”去掉了，就是怕地方政府相互推卸责任。“《环境保护法》明确提出地方政府对辖区的环境治理负责。从这个层面上，我们强调它是一种机制，绝对不是说有了区域联防联控，区域的环境问题就都能解决。”

【原载2013年第4期《瞭望东方周刊》本刊有删节】

插图 ／ 短视 ／ 乔 玲